林冰美

內(nèi)容提要：美國(guó)作為分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)源地，近年來(lái)發(fā)展尤為迅猛，席卷全球，但同時(shí)也給美國(guó)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。美國(guó)聯(lián)邦政府與地方政府兩大監(jiān)管主體在分享經(jīng)濟(jì)管制上采取不同政策，衍生了兩種截然不同的監(jiān)管模式。目前美國(guó)仍以地方管制為主，逐漸形成了自我監(jiān)管、委托監(jiān)管和合作監(jiān)管三大創(chuàng)新模式。美國(guó)現(xiàn)行的管制模式，雖在制度層面、自我監(jiān)管模式以及委托監(jiān)管模式上仍存在一些亟待解決的問(wèn)題，但對(duì)我國(guó)分享經(jīng)濟(jì)管制方面仍具有一定的借鑒意義。

一、美國(guó)分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與挑戰(zhàn)

分享經(jīng)濟(jì)作為一種新興的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，是基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)與分享需求兩大基礎(chǔ)演變起來(lái)的，已日益成為生活中不可或缺的一部分。美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)于2016年11月發(fā)布的《分享經(jīng)濟(jì)——平臺(tái)、參與者及監(jiān)管者面臨的問(wèn)題》報(bào)告中，將分享經(jīng)濟(jì)定義為“一種連接供求雙方的新興市場(chǎng)，驅(qū)動(dòng)幾乎所有人都有機(jī)會(huì)更容易地變?yōu)楫a(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)者，以獲取利益?！焙?jiǎn)而言之，分享經(jīng)濟(jì)是指所有者分離其閑置商品或服務(wù)的所有權(quán)與使用權(quán)，以較低的價(jià)格讓渡其使用權(quán)給需求方，實(shí)現(xiàn)資源的共享，降低交易費(fèi)用，提高交易效率，最終實(shí)現(xiàn)合作共贏。

分享經(jīng)濟(jì)的雛形較早產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代的美國(guó)社區(qū)，2008年金融危機(jī)導(dǎo)致美國(guó)居民收入下滑，降低其消費(fèi)能力，推動(dòng)需求的轉(zhuǎn)變，促使分享經(jīng)濟(jì)在美國(guó)快速發(fā)展，最終奠定分享經(jīng)濟(jì)在美國(guó)乃至世界經(jīng)濟(jì)中的地位。美國(guó)不僅是分享經(jīng)濟(jì)風(fēng)暴掀起的源頭，更是分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展最充分的國(guó)家，其風(fēng)險(xiǎn)資本密集度、經(jīng)濟(jì)體量以及“獨(dú)角獸”公司的數(shù)目都遙遙領(lǐng)先于世界各國(guó)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)分享經(jīng)濟(jì)的企業(yè)數(shù)量超過(guò)400家，融資規(guī)模近200億美元，其中大多集聚在舊金山和紐約，累積數(shù)量超過(guò)巴黎、倫敦、北京、上海之和。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示：每五個(gè)美國(guó)人當(dāng)中就有一人工作于分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，五分之二的美國(guó)人享受過(guò)分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)所提供的服務(wù)。

隨著分享經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，分享經(jīng)濟(jì)在全球已漸漸擴(kuò)散到九大領(lǐng)域，即共享物品、共享交通、共享住宅、共享金融、共享知識(shí)、共享醫(yī)療、共享餐飲、共享資源以及共享技能，可歸集為產(chǎn)品、服務(wù)與專業(yè)技能三大模塊。如表1所示，美國(guó)的分享經(jīng)濟(jì)在這三大模塊九大領(lǐng)域中均有涉獵，涌現(xiàn)出Uber、Lyft、Airbnb等一批“獨(dú)角獸”企業(yè)，總體呈現(xiàn)出興起早、覆蓋面廣以及發(fā)展迅猛等特征，主要集中在交通與住房?jī)纱箢I(lǐng)域。

表1 美國(guó)分享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域及其代表企業(yè)

分享經(jīng)濟(jì)這種“顛覆式創(chuàng)新”模式給美國(guó)社會(huì)帶來(lái)了許多便利，潛移默化地改變了美國(guó)人民的生活習(xí)慣。但是，凡事都具有兩面性，尤其是新生事物，在其產(chǎn)生過(guò)程中總會(huì)伴隨著一些問(wèn)題的出現(xiàn)，可謂是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。Arun Sundararajan與Molly Cohen在其文章中提出以下三點(diǎn)挑戰(zhàn)：信息不對(duì)稱、外部效應(yīng)以及個(gè)人行為與專業(yè)行為邊界的模糊。

最大的挑戰(zhàn)仍是信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈。分享經(jīng)濟(jì)利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)以及大數(shù)據(jù)，以更快的速度、更低的成本獲取更多的客戶需求，使其與傳統(tǒng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。因此，傳統(tǒng)企業(yè)的利潤(rùn)空間逐漸被其擠占，進(jìn)而迫使傳統(tǒng)企業(yè)走上轉(zhuǎn)型升級(jí)道路。正如CNBC公布的“分享經(jīng)濟(jì)營(yíng)業(yè)收入前景表”中，揭示了傳統(tǒng)租賃行業(yè)與分享經(jīng)濟(jì)的未來(lái)藍(lán)圖。該表顯示，從2013年-2025年，傳統(tǒng)租賃行業(yè)的營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)將會(huì)十分緩慢，產(chǎn)業(yè)規(guī)模也不會(huì)變化太大，其中的一些行業(yè)還可能會(huì)因?yàn)榉窒斫?jīng)濟(jì)的沖擊而大幅度縮水。

其次是外部效應(yīng)。分享經(jīng)濟(jì)對(duì)美國(guó)人民的生活既有正的外部效應(yīng)，亦有負(fù)的外部效應(yīng)。正的外部效應(yīng)體現(xiàn)在房客在Airbnb居住時(shí)也會(huì)為居民區(qū)附近的餐館適當(dāng)?shù)卦黾由?。與此同時(shí)，Airbnb的嘈雜房客也許會(huì)影響小區(qū)其他居民的休息，給該小區(qū)的居民帶來(lái)負(fù)的外部效應(yīng)。

最后是混淆了個(gè)人行為與專業(yè)行為的邊界。以前，大家都認(rèn)為將車子和房子借給朋友使用，做飯給朋友吃等行為是自己的私事，所以都不會(huì)為此收費(fèi)。隨著Uber、Airbnb和Kitchit等企業(yè)的出現(xiàn)，上述行為逐漸被專業(yè)化，個(gè)人的私事與公事混在一起，混淆了個(gè)人與專業(yè)的界限，可能會(huì)帶來(lái)新的市場(chǎng)失靈。

二、美國(guó)分享經(jīng)濟(jì)的政府管制模式及存在問(wèn)題

（一）美國(guó)分享經(jīng)濟(jì)的政府管制模式

分享經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)是前所未有的。盡管有學(xué)者認(rèn)為，政府應(yīng)放任分享企業(yè)自由發(fā)展，無(wú)需對(duì)其過(guò)多干預(yù)（Arun Sundararajan，2012；Hannah A.Posen，2015；張維迎，2016）。舊金山市長(zhǎng)辦公室商業(yè)發(fā)展主管Laurel Arvanitidis也強(qiáng)調(diào)，這是一個(gè)自由市場(chǎng)，政府不會(huì)進(jìn)行太多干涉。喬治梅森大學(xué)的Adam Thierer和耶魯大學(xué)的Sofia Ranchordas甚至宣稱分享經(jīng)濟(jì)作為一種創(chuàng)新模式，其在市場(chǎng)提供服務(wù)無(wú)須事先得到政府的許可，因?yàn)檎嬲膭?chuàng)新應(yīng)該被默許，不應(yīng)受到政府監(jiān)管的阻礙。但從糾正市場(chǎng)失靈的角度來(lái)看，美國(guó)分享經(jīng)濟(jì)的確需要政府介入監(jiān)管，適當(dāng)?shù)恼深A(yù)可以有效緩解市場(chǎng)失靈的負(fù)面影響，引導(dǎo)其往更好的方向健康發(fā)展。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)分享經(jīng)濟(jì)政府管制的研究視角主要集中在三個(gè)方面：一是從分享平臺(tái)著手，將其歸納為四種模式，即伴侶模式（Chaperone）、供應(yīng)商模式（Franchiser）、園丁模式（Gardener）和參與模式（Principal），并對(duì)不同的平臺(tái)模式采取不同的管制力度與管制措施（Ioanna Constantiou、Attila Marton、Virpi Kristiina Tuunainen，2017）；二是從利益相關(guān)者角度切入，通過(guò)分類探討政策制定者、現(xiàn)有行業(yè)、共享經(jīng)濟(jì)企業(yè)、消費(fèi)者和勞動(dòng)者四類利益相關(guān)者對(duì)監(jiān)管的關(guān)注點(diǎn)，有利于政府完善其監(jiān)管政策，提高管制水平與效率（勾占宇，2017）；三是根據(jù)分享資源所有者性質(zhì)（集體和個(gè)人）和市場(chǎng)定位（營(yíng)利和非營(yíng)利）兩個(gè)維度，將其劃分為組織資源共享的營(yíng)利型、個(gè)人資源共享的營(yíng)利型、個(gè)人資源共享的非營(yíng)利型以及公共資源共享四類，政府部門依據(jù)四類經(jīng)濟(jì)的不同特點(diǎn)實(shí)行差異化監(jiān)管策略（趙景華、許鳴超、陳新明，2017）。

現(xiàn)有研究中鮮有從監(jiān)管主體的維度進(jìn)行剖析，美國(guó)分享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管主體涉及聯(lián)邦政府、州和地方政府兩大主體。因而本文選擇聯(lián)邦政府以及州、地方政府的管制視角，梳理美國(guó)分享經(jīng)濟(jì)兩大重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，即交通和住房領(lǐng)域近年來(lái)的政府管制情況，由此總結(jié)出美國(guó)分享經(jīng)濟(jì)的政府管制模式。

1.聯(lián)邦政府與分享經(jīng)濟(jì)：鼓勵(lì)支持分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)行差別化管制模式

在聯(lián)邦政府層面，美國(guó)政府對(duì)分享經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了由保守觀望，摸索前行，到積極支持的轉(zhuǎn)變。美國(guó)目前尚未出臺(tái)有關(guān)分享經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)，對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的管制工作自然就下移到州、地方政府層面，州、地方政府對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管起著重要作用。但是，這并不意味著聯(lián)邦政府就完全無(wú)所作為，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）仍堅(jiān)持開(kāi)展與監(jiān)管分享經(jīng)濟(jì)有關(guān)的工作，態(tài)度卻十分謹(jǐn)慎。該委員會(huì)一直在尋找一種最佳方式監(jiān)管這類新興商業(yè)模式，既能不妨礙企業(yè)的創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)還能實(shí)現(xiàn)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的目標(biāo)。

直至2016年11月，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)終于在其報(bào)告的字里行間中流露出聯(lián)邦政府對(duì)分享經(jīng)濟(jì)持積極支持的態(tài)度。委員會(huì)在報(bào)告中指出分享經(jīng)濟(jì)不僅擴(kuò)大了資源使用率，而且增添了創(chuàng)新型產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)，以使消費(fèi)者能享用到更便捷的服務(wù)。

FTC委員會(huì)主席Edith Ramirez曾提出，“FTC覺(jué)得消費(fèi)者往往可以獲益于傳統(tǒng)商業(yè)模式與新興商業(yè)模式的競(jìng)爭(zhēng)中，而分享經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式可以刺激競(jìng)爭(zhēng)，因此示意各州、地方政府不應(yīng)把傳統(tǒng)行政法規(guī)生搬硬套在分享經(jīng)濟(jì)的管制中，而應(yīng)采用靈活的管制模式，以支持新的競(jìng)爭(zhēng)模式?！?/p>

實(shí)踐中，美國(guó)聯(lián)邦第七巡回法院則于2016年10月7日對(duì)芝加哥出臺(tái)的一項(xiàng)規(guī)章予以肯定，即網(wǎng)約車不同于傳統(tǒng)出租車，傳統(tǒng)的出租車監(jiān)管模式不適合監(jiān)管網(wǎng)約車，應(yīng)實(shí)行差別對(duì)待。縱然在芝加哥之前，美國(guó)已有超過(guò)23個(gè)州確認(rèn)了交通運(yùn)輸公司（TNP）的合法地位，但以聯(lián)邦法院的裁決確認(rèn)該種監(jiān)管模式，還是首次出現(xiàn)。由此釋放出聯(lián)邦政府的一個(gè)信號(hào)，也即聯(lián)邦政府鼓勵(lì)支持分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并提倡對(duì)其實(shí)行差別化的管制模式。

2.州、地方政府與分享經(jīng)濟(jì)：普遍支持分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐漸形成自我監(jiān)管模式、委托監(jiān)管模式以及合作監(jiān)管模式

美國(guó)各州普遍支持分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并肯定其經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，但基于各州不同的發(fā)展?fàn)顩r，各地的做法也大相徑庭。由于美國(guó)各州擁有獨(dú)立的立法權(quán)，因而美國(guó)分享經(jīng)濟(jì)的管制具有濃厚的地方立法特色，各州政府對(duì)分享經(jīng)濟(jì)具有復(fù)雜的“情感”。美國(guó)國(guó)家城市聯(lián)盟（NLC）曾在2015年自行開(kāi)展對(duì)全國(guó)三十個(gè)大型城市的分享經(jīng)濟(jì)管制狀況的調(diào)研活動(dòng)。結(jié)果表明，30個(gè)城市中僅有9個(gè)城市持完全積極支持的情感，余下的21個(gè)城市對(duì)共享交通和共享房屋領(lǐng)域存在模糊的態(tài)度。此外，有一半城市已著手?jǐn)M訂新的監(jiān)管政策，但仍有40%的城市采取傳統(tǒng)管制模式管制分享經(jīng)濟(jì)，6%的城市稍微進(jìn)行管制，而完全禁止的僅有1%。

基于各州、地方政府對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的多樣化“情感”，各州、地方政府對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的管制迥異，基本可歸為以下三類：自我監(jiān)管模式、委托監(jiān)管模式以及合作監(jiān)管模式。

（1）自我監(jiān)管模式。美國(guó)州政府已將企業(yè)自治自律作為分享經(jīng)濟(jì)重要的監(jiān)管方式，鼓勵(lì)分享企業(yè)實(shí)行自我監(jiān)管。自我監(jiān)管模式的典型代表當(dāng)屬住宿領(lǐng)域的Airbnb企業(yè)。在企業(yè)創(chuàng)立初期，尚未有明確的法規(guī)予以指導(dǎo)之際，參與者們結(jié)合自身實(shí)際共同擬定標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督彼此按此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。具體來(lái)講，Airbnb平臺(tái)不受政府的監(jiān)管，僅由房客的評(píng)價(jià)監(jiān)管系統(tǒng)以及房主的評(píng)價(jià)監(jiān)管系統(tǒng)兩級(jí)監(jiān)管系統(tǒng)互相監(jiān)督與制約。在企業(yè)良好聲譽(yù)和消費(fèi)者信任的基礎(chǔ)上，各州自我監(jiān)管系統(tǒng)逐步得到了企業(yè)以及消費(fèi)者雙方的認(rèn)可，并在市場(chǎng)調(diào)整上發(fā)揮了重要作用。

（2）委托監(jiān)管模式。各地政府利用分享企業(yè)平臺(tái)的大數(shù)據(jù)，委托企業(yè)代為征稅，避免了政府因分享企業(yè)數(shù)據(jù)難以統(tǒng)計(jì)而滋生的稅款流失的尷尬。在此過(guò)程中，政府會(huì)適當(dāng)賦予企業(yè)一定的監(jiān)管權(quán)限，此時(shí)企業(yè)相當(dāng)于“準(zhǔn)政府”的角色。

2014年底，Airbnb企業(yè)的發(fā)源地舊金山政府率先通過(guò)立法提出住宿領(lǐng)域的管制規(guī)定，并于2015年2月1日正式實(shí)施，成為全美第一個(gè)以立法形式承認(rèn)住宿領(lǐng)域合法地位的州。該規(guī)定提出，由Airbnb公司向房主代為征收14%的酒店稅。到2015年前3個(gè)月，美國(guó)共有7個(gè)區(qū)域，包含波特蘭、舊金山、芝加哥、華盛頓等，授權(quán)Airbnb代為征收酒店稅，標(biāo)志著監(jiān)管機(jī)構(gòu)已開(kāi)始認(rèn)可其經(jīng)營(yíng)的合法性。據(jù)Airbnb官方公布的一項(xiàng)報(bào)告，截至2016年6月，該公司已向美國(guó)23個(gè)地區(qū)代收稅款。

（3）合作監(jiān)管模式。合作監(jiān)管模式的先河首創(chuàng)于交通領(lǐng)域，2013年美國(guó)加利福尼亞州公共事業(yè)委員會(huì)為洗除Uber、Lyft等網(wǎng)約車的“黑車”身份，專門建立了交通網(wǎng)絡(luò)公司（Transportation Network Companies，簡(jiǎn)稱TNCs），TNCs是指通過(guò)線上互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)連接私家車主和乘客以提供有償預(yù)約交通服務(wù)的組織。加州政府特意設(shè)置了車輛和駕駛員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)要求以及保險(xiǎn)責(zé)任要求等一系列網(wǎng)約車需要遵循的規(guī)范，由各平臺(tái)各自監(jiān)管司機(jī)準(zhǔn)入、車輛管理以及其他日常事務(wù)，政府與企業(yè)形成內(nèi)外合力，共同管制網(wǎng)約車服務(wù)。

在交通領(lǐng)域，美國(guó)達(dá)拉斯市政府提倡與停車企業(yè)ParkMe、租車企業(yè)Zipcar以及支付企業(yè)Pay-ByPhone合作，試行政企合作智慧城市計(jì)劃。其中，三家企業(yè)在平臺(tái)上分享資源、數(shù)據(jù)、用戶；政府利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行監(jiān)管，有效提高政府的監(jiān)管效率以及監(jiān)管的覆蓋面，同時(shí)還能為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造智能出行的環(huán)境。

這種模式是目前最主要的監(jiān)管模式，也是未來(lái)的監(jiān)管趨勢(shì)。該模式明確劃分政府與市場(chǎng)的范圍界限，有效地緩解政府與市場(chǎng)失靈所帶來(lái)的困擾，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以取得管制效果的最大化。

（二）美國(guó)分享經(jīng)濟(jì)政府管制存在的問(wèn)題

美國(guó)政府對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的管制主要是地方政府在發(fā)揮作用，形成三大創(chuàng)新監(jiān)管模式，但監(jiān)管上仍存在許多問(wèn)題有待厘清，主要存在制度規(guī)范、自我監(jiān)管模式和委托監(jiān)管模式三大方面的問(wèn)題。

1.地方缺乏聯(lián)邦統(tǒng)一的制度規(guī)范，極易出現(xiàn)監(jiān)管的混亂

分享經(jīng)濟(jì)以一種新經(jīng)濟(jì)形式出現(xiàn)，原有的政府管制模式不再適用于分享經(jīng)濟(jì)，因而亟需制定新的管制規(guī)則以填補(bǔ)分享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的制度空白。為此，各州、地方根據(jù)實(shí)際頒布了相應(yīng)的規(guī)章制度，但是在聯(lián)邦政府層面，至今仍未有統(tǒng)一的制度規(guī)范，皆由各地區(qū)各自制定規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管。一方面，各州、地方缺乏聯(lián)邦的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在一定程度上易導(dǎo)致監(jiān)管上的混亂；另一方面，各地區(qū)擬定的規(guī)章制度差異較大，分享企業(yè)在不同地區(qū)享受的待遇不同會(huì)讓企業(yè)感到無(wú)所適從。例如，網(wǎng)約車的合法性問(wèn)題皆由地方性法規(guī)所確立，這些法規(guī)條例都是2014年以后才陸續(xù)出現(xiàn)，2014年當(dāng)年就有14個(gè)州和城市通過(guò)了合法化網(wǎng)約車的條例，到2015年8月則擴(kuò)大到54個(gè)。由此可知，網(wǎng)約車在美國(guó)許多地區(qū)仍屬于非法營(yíng)運(yùn)，缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，致使網(wǎng)約車在這些地區(qū)的運(yùn)營(yíng)遭受極大的阻力。

2.自我監(jiān)管模式的內(nèi)部監(jiān)管弊端顯現(xiàn)

隨著Airbnb的業(yè)務(wù)不斷拓展，自我監(jiān)管模式的弊端也不斷顯現(xiàn)。一是缺乏外部監(jiān)督，自我監(jiān)管傾向于過(guò)多關(guān)注私人利益。這極易出現(xiàn)租客在房東完全不知情的情況下將房子轉(zhuǎn)租獲取盈利，也有房東為了獲取更大的利潤(rùn)而將租客趕走，直接與Airbnb合作，類似事件不勝枚舉。二是利用監(jiān)管上的漏洞進(jìn)行套利。分享經(jīng)濟(jì)的稅收征收問(wèn)題一直是政府監(jiān)管的一塊空白，盡管已有部分州和城市的政府授權(quán)委托Airbnb征稅，但是征稅制度不夠規(guī)范，以及政企雙方信息不對(duì)稱等原因，易滋生權(quán)力濫用，產(chǎn)生套利行為，侵蝕國(guó)家稅源。

3.委托征稅的對(duì)象和適用稅種及稅率尚不完善

從資金的流向來(lái)看，企業(yè)平臺(tái)、供給方以及第三方支付平臺(tái)都應(yīng)是納稅義務(wù)人，然而當(dāng)前美國(guó)稅收制度僅對(duì)參與分享經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的個(gè)人征收所得稅，例如，在住宿領(lǐng)域委托Airbnb企業(yè)在部分州和地區(qū)對(duì)房主征收所得稅，不過(guò)各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)不一。但是，該規(guī)定并沒(méi)有囊括分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)，未對(duì)其應(yīng)繳稅種進(jìn)行規(guī)范。再者，Airbnb為旅客提供住宿服務(wù)的同時(shí)，也提供商場(chǎng)伴逛、旅程伴游等勞務(wù)服務(wù)，模糊了不同稅種間的界限，進(jìn)而難以確定征稅對(duì)象，稅率自然也就無(wú)法確定了。由此看來(lái)，征稅對(duì)象、適用稅種及稅率的不完善，對(duì)委托監(jiān)管模式提出了新的挑戰(zhàn)。

三、我國(guó)分享經(jīng)濟(jì)政府管制現(xiàn)狀與完善對(duì)策

盡管我國(guó)分享經(jīng)濟(jì)的興起背景及原因與美國(guó)的大不相同，但是由于中美兩國(guó)分享經(jīng)濟(jì)興起的基礎(chǔ)條件相似，因此，我國(guó)可以借鑒美國(guó)對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的管制經(jīng)驗(yàn)，為推進(jìn)我國(guó)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極的政策價(jià)值。

（一）我國(guó)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政府管制的現(xiàn)狀

我國(guó)分享經(jīng)濟(jì)于2014年起步于住房領(lǐng)域，在線短租“愛(ài)日租”就是美國(guó)Airbnb的翻版。盡管起步比較晚，但近年來(lái)發(fā)展迅速。據(jù)《中國(guó)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2018》的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)分享經(jīng)濟(jì)2017年市場(chǎng)總規(guī)模約為51365億元（其中交易額49205億元，融資額2160億元）。截至2017年末，各類分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)已在中國(guó)創(chuàng)造出了超過(guò)5萬(wàn)億規(guī)模的產(chǎn)值。目前，我國(guó)分享經(jīng)濟(jì)正在從起步期向成長(zhǎng)期轉(zhuǎn)型，預(yù)計(jì)未來(lái)五年，我國(guó)分享經(jīng)濟(jì)有望保持年均30%以上的高速增長(zhǎng)。

近年，國(guó)家先后頒布了許多重要文件都明確提出要支持分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，2016年政府工作報(bào)告中亦明確提出“以體制機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。現(xiàn)在，各方對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的管制已初步達(dá)成共識(shí)，即對(duì)底線之上、看得準(zhǔn)的新業(yè)態(tài)要量身定制監(jiān)管制度，對(duì)看不準(zhǔn)的技術(shù)和業(yè)態(tài)實(shí)行更具彈性和包容性的監(jiān)管方式。李克強(qiáng)總理在第十一屆夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式致辭時(shí)透露，“對(duì)新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)，如移動(dòng)支付、電子商務(wù)、共享單車等實(shí)施包容審慎的監(jiān)管方式?！弊鳛槲覈?guó)第一個(gè)以國(guó)家層面確定支持分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文件，即《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》中提倡“鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎”的原則，大力深化“放管服”改革，消除體制機(jī)制障礙，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。2018年最新出爐的《中國(guó)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2018》也指出，分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會(huì)逐步走向規(guī)范化，量身定制監(jiān)管制度已成為大勢(shì)所趨。

這些重要文件及講話奠定了我國(guó)目前對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的總基調(diào)，即“鼓勵(lì)創(chuàng)新，包容審慎”，該基調(diào)下政府努力搭建包容創(chuàng)新的制度環(huán)境，放出積極的政策信號(hào)，鼓勵(lì)企業(yè)井然有序的發(fā)展，充分給予企業(yè)發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)、試錯(cuò)的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)各類市場(chǎng)主體加入分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心。

盡管國(guó)家層面顯露出積極的政策導(dǎo)向，但從各地出臺(tái)的具體政策以及實(shí)踐來(lái)看，大多仍是強(qiáng)調(diào)規(guī)范，而真正鼓勵(lì)支持創(chuàng)新發(fā)展的少之又少。例如，各地通過(guò)的網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則，多數(shù)城市都從平臺(tái)條件、車輛標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)步驟、駕駛員資質(zhì)、保險(xiǎn)要求等內(nèi)容細(xì)化了國(guó)家層面的相關(guān)規(guī)定，有些城市對(duì)司機(jī)戶籍、車輛排量、軸距、準(zhǔn)入年限進(jìn)行限制，甚至過(guò)度限制了載客區(qū)域，無(wú)異于傳統(tǒng)行業(yè)監(jiān)管理念，這些都嚴(yán)重背離了國(guó)家對(duì)分享經(jīng)濟(jì)“鼓勵(lì)創(chuàng)新，包容審慎”的監(jiān)管原則，也與分享經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求與發(fā)展規(guī)律相違背。同樣，其他分享領(lǐng)域頒布的相關(guān)規(guī)定也存在類似的問(wèn)題。

與此同時(shí)，安全問(wèn)題自分享經(jīng)濟(jì)誕生以來(lái)就備受關(guān)注，其往往會(huì)成為阻礙分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因，主要表現(xiàn)為消費(fèi)者和從業(yè)者這兩方的安全問(wèn)題。對(duì)消費(fèi)者而言，信用制度可以有效地保護(hù)其權(quán)益不受侵害，但是目前我國(guó)最完善的征信系統(tǒng)都難以為分享平臺(tái)所使用，都要依靠分享平臺(tái)企業(yè)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中自行積累相關(guān)信息。在從業(yè)者角度，分享經(jīng)濟(jì)催生了新型的自雇勞動(dòng)者，對(duì)于此類從業(yè)者的權(quán)益保護(hù)仍未有相關(guān)政策予以保障。

（二）完善我國(guó)分享經(jīng)濟(jì)管制的對(duì)策

美國(guó)分享經(jīng)濟(jì)政府管制模式雖然還存在制度不規(guī)范，自我監(jiān)管模式和委托監(jiān)管模式也存有弊端，但是美國(guó)仍有許多優(yōu)點(diǎn)值得我們借鑒，我國(guó)可以通過(guò)借鑒美國(guó)模式中好的方面以完善我國(guó)對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的管制。

1.完善分享經(jīng)濟(jì)的相關(guān)法律法規(guī)

美國(guó)政府在分享經(jīng)濟(jì)的立法上不夠全面，缺乏聯(lián)邦層面統(tǒng)一的制度規(guī)范，地方一級(jí)普遍采取較為嚴(yán)格的措施進(jìn)行管制。歸根結(jié)底還是政府監(jiān)管部門的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，對(duì)創(chuàng)新態(tài)度不明朗。

分享經(jīng)濟(jì)作為一種新興業(yè)態(tài)在中國(guó)仍處于起步階段，這勢(shì)必要求政府出臺(tái)新的政策來(lái)保障其合法性。從中國(guó)實(shí)際來(lái)看，有關(guān)分享經(jīng)濟(jì)方面的法規(guī)制度，集中在交通出行、共享金融、共享知識(shí)技能以及共享住房四個(gè)領(lǐng)域（如表2所示），目前其他分享領(lǐng)域的法律依舊空白。適度的法規(guī)制度的引導(dǎo)將會(huì)推動(dòng)分享經(jīng)濟(jì)更好更快的發(fā)展，國(guó)家應(yīng)加快其他領(lǐng)域的立法建設(shè)，形成完善的法律保障體系，以填補(bǔ)監(jiān)管的法律漏洞。

表2 中國(guó)分享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已有制度情況統(tǒng)計(jì)

因此，完善分享經(jīng)濟(jì)的制度建設(shè)首要前提是轉(zhuǎn)變監(jiān)管部門的理念，監(jiān)管部門應(yīng)持包容審慎的態(tài)度，向包容性和多元化方向發(fā)展。其次，監(jiān)管部門還應(yīng)注意將分享經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)相區(qū)別，實(shí)行分類管理，鼓勵(lì)支持引導(dǎo)分享經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。

2.推行政企合作的監(jiān)管模式

通過(guò)對(duì)美國(guó)地方層面發(fā)展出來(lái)的三大管制模式進(jìn)行剖析，顯而易見(jiàn)，自我監(jiān)管模式以及委托監(jiān)管模式都存在一定的局限，因而建議我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)的合作監(jiān)管模式，由政府主導(dǎo)，提出目標(biāo)以及預(yù)想的結(jié)果，而企業(yè)則通過(guò)制定具體的方案措施來(lái)落實(shí)目標(biāo)，以達(dá)到預(yù)期效果。

關(guān)于政企合作監(jiān)管模式，國(guó)內(nèi)已有先例，北京市工商行政管理局和北京奇虎科技有限公司于2016年7月26日共同簽署創(chuàng)新信用監(jiān)管與服務(wù)體系聯(lián)合建設(shè)協(xié)議，該協(xié)議促成政企合作監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)行動(dòng)的落地。

通過(guò)政企雙方的合作監(jiān)管，加強(qiáng)彼此之間的信息共享，打破信息不對(duì)稱的僵局，不失為我國(guó)監(jiān)管分享經(jīng)濟(jì)的有效模式。一方面，政府部門可以利用平臺(tái)的大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管；另一方面，企業(yè)得到政府的授權(quán)，可直接對(duì)接政府部門的數(shù)據(jù)，提高平臺(tái)對(duì)注冊(cè)用戶的信用安全審查質(zhì)量，以此協(xié)調(diào)雙方利益，更好地服務(wù)于社會(huì)信用體系建設(shè)，服務(wù)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

3.利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等多元化監(jiān)管形式

分享經(jīng)濟(jì)的天生缺陷就是缺乏監(jiān)管，這個(gè)監(jiān)管不止是法律層面的監(jiān)管，更多的是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)分享物品使用者和所有者的監(jiān)管。傳統(tǒng)的行政監(jiān)管手段早就難以應(yīng)對(duì)這種新興模式，監(jiān)管部門應(yīng)適時(shí)更新監(jiān)管方式，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及大數(shù)據(jù)，推動(dòng)“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)監(jiān)管”。例如，美國(guó)多個(gè)城市的快速交通系統(tǒng)已使用打車分享平臺(tái)Lyft，相較于通過(guò)地方政府查看平臺(tái)提交的實(shí)際營(yíng)運(yùn)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管的模式，此舉可有效地防止泄露數(shù)據(jù)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也有利于相關(guān)部門獲得更多真實(shí)有效的數(shù)據(jù)，協(xié)助監(jiān)管部門更好地制定政策。

與此同時(shí)，事后監(jiān)督的重要性也不容小覷。監(jiān)管部門可通過(guò)約談以及在媒體上公開(kāi)企業(yè)平臺(tái)的違法事實(shí)等方式，對(duì)其實(shí)行事后監(jiān)管，通過(guò)事前防范、事中與事后監(jiān)管的全過(guò)程監(jiān)管，有效遏制違法行為的出現(xiàn)，避免出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶。

4.擬訂適合分享經(jīng)濟(jì)的稅收征管措施

現(xiàn)今，各種分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)在中國(guó)已經(jīng)創(chuàng)造出大規(guī)模的產(chǎn)值，成為潛在的稅源。國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合八部門為此共同發(fā)文，在《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見(jiàn)》中著重強(qiáng)調(diào)，應(yīng)根據(jù)分享經(jīng)濟(jì)的特征，制定適合分享經(jīng)濟(jì)的稅收征管辦法。

一方面，我國(guó)稅務(wù)局可以借鑒美國(guó)國(guó)稅局建立分享經(jīng)濟(jì)稅收中心，指導(dǎo)分享經(jīng)濟(jì)參與者納稅的相關(guān)事宜。另一方面，分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)掌握大量交易信息，是連接供給方與需求方的媒介。稅務(wù)機(jī)關(guān)可以借鑒美國(guó)各地政府的委托監(jiān)管模式，與分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)達(dá)成協(xié)議，賦予平臺(tái)代扣代繳的義務(wù)和責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)只需通過(guò)對(duì)平臺(tái)共享的涉稅信息進(jìn)行監(jiān)管以及定期核查稅款即可。

5.貫徹落實(shí)“鼓勵(lì)創(chuàng)新，包容審慎”的監(jiān)管模式

目前各地出臺(tái)的具體實(shí)施細(xì)則與中央鼓勵(lì)發(fā)展的態(tài)度存在錯(cuò)位。針對(duì)分享經(jīng)濟(jì)這種新型的商業(yè)模式與經(jīng)營(yíng)方式，應(yīng)摒棄“新瓶裝舊酒”的做法，不應(yīng)用舊的監(jiān)管框架來(lái)監(jiān)管新事物，各地應(yīng)積極主動(dòng)地貫徹落實(shí)中央的包容性治理理念，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管”向“治理”的轉(zhuǎn)變，更多強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，為分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)建一個(gè)開(kāi)放包容的監(jiān)管環(huán)境。同時(shí)，還可借鑒美國(guó)對(duì)待分享經(jīng)濟(jì)所采取的“底線”策略。所謂底線策略就是政府對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管設(shè)定一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)，在此標(biāo)準(zhǔn)之上，分享經(jīng)濟(jì)都可以自由運(yùn)作，這無(wú)疑是對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的一種極大的鼓勵(lì)與支持。

6.完善共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)配套環(huán)境建設(shè)

在消費(fèi)者保護(hù)方面，完善征信制度是目前最行之有效的舉措，相關(guān)部門應(yīng)積極促進(jìn)各類信息平臺(tái)的連接，打破分享經(jīng)濟(jì)的信息孤島；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、信用記錄和違規(guī)失信行為等信息的披露與共享，為消費(fèi)者提供有關(guān)分享平臺(tái)信用的咨詢服務(wù)。

對(duì)于從業(yè)者，可以利用保險(xiǎn)制度以及稅收優(yōu)惠制度來(lái)保障其權(quán)益。政府相關(guān)部門應(yīng)為分享經(jīng)濟(jì)從業(yè)者提供配套的社會(huì)保障，引導(dǎo)分享經(jīng)濟(jì)就業(yè)，協(xié)助求職者提升其自身的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和收入，進(jìn)一步完善社會(huì)保障與福利機(jī)制。此外，政府應(yīng)倡導(dǎo)分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作共同提供保險(xiǎn)產(chǎn)品，或是成立賠付基金等，美國(guó)芝加哥就強(qiáng)制平臺(tái)企業(yè)要為專車司機(jī)購(gòu)買保險(xiǎn)。另一方面，通過(guò)稅收優(yōu)惠政策保障分享經(jīng)濟(jì)從業(yè)者與其他勞動(dòng)者享有同等的權(quán)益和保障，如美國(guó)為自我雇傭的納稅人制定個(gè)稅減免政策。