丁紅林

（中國交通建設集團公司，北京 100088）

黨的十九大報告提出,“推動形成全面開放新格局”，“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權,探索建設自貿(mào)港”。2018年4月13日，在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上，黨中央決定支持海南全島建設自由貿(mào)易試驗區(qū)，逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自貿(mào)港建設。4月14日，《中共中央、國務院支持海南全面深化改革開放指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式發(fā)布。從自貿(mào)區(qū)到探索建設自貿(mào)港,意味著更全面、更高水平的對外開放,是中國推進開放型經(jīng)濟發(fā)展的新舉措。

1 自貿(mào)區(qū)與自貿(mào)港

1.1 自貿(mào)區(qū)

自貿(mào)區(qū)（本文所指的自貿(mào)區(qū)為狹義的自貿(mào)區(qū)，又稱自貿(mào)園區(qū)，F(xiàn)ree Trade Zone）是指在某一國家或某一國家特定的地理區(qū)域中實行優(yōu)惠的稅收（如保稅措施、所得稅優(yōu)惠等措施）、特殊的監(jiān)管措施以及便利的金融、外匯等措施的區(qū)域[1]。2013 年 8 月，中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）成立。在上海自貿(mào)區(qū)運行的一年多的時間里，形成了一系列“可復制、可推廣”經(jīng)驗，在此基礎之上 2014 年國務院又設立了廣東、天津、福建3個自貿(mào)區(qū)。2016 年 8 月，自貿(mào)區(qū)擴圍至中西部地區(qū)，國務院決定設立遼寧、浙江等7個自貿(mào)區(qū)。加上海南，至此中國共有12個自貿(mào)區(qū)。

1.2 自貿(mào)港

自貿(mào)港（又稱自由港，F(xiàn)ree Trade Port）是自貿(mào)區(qū)的一種形式，是指設在一國（地區(qū)）境內(nèi)關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數(shù)商品免征關稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比較典型的自貿(mào)港[2]。我國海岸線長，離島資源豐富。探索建設中國特色的自貿(mào)港，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強的開放新高地，對于促進開放型經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。2017年3月，國務院公布的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》（國發(fā)〔2017〕23號）也提出，在洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，設立自貿(mào)港區(qū)。

1.3 自貿(mào)港和自貿(mào)區(qū)的區(qū)別

與自貿(mào)區(qū)相比，自貿(mào)港開放程度更高，在政策制定方面具有更大的自由度，在市場準入方面也更為開放。具體來看，在要素流動自由度方面，自貿(mào)區(qū)僅側重于貨物流通方面的開放；自貿(mào)港則是全方位的開放，包括貨物、貨幣、人員、信息流通等全方位自由。從市場干預度來看，自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)注冊需要工商登記、審查；而自貿(mào)港則是以服務為主，行政干預為輔，依靠市場調(diào)節(jié)以及行業(yè)自制管理。從貿(mào)易結算自由度來看，自貿(mào)區(qū)還有所限制，自貿(mào)港則實現(xiàn)了國際貿(mào)易結算自由。在外籍船舶進出來方面，自貿(mào)區(qū)需要辦理海關手續(xù)，入關前需進行申報；自貿(mào)港外來船舶則可免辦入港申請及海關手續(xù)。在人員通關方面，自貿(mào)區(qū)仍實行普通程序；自貿(mào)港實行免簽或落地簽政策。在離岸業(yè)務方面，自貿(mào)區(qū)不允許開展離岸金融、離岸貿(mào)易等業(yè)務，自貿(mào)港則允許開展離岸業(yè)務。

自由貿(mào)易港屬于目前國際上對外開放園區(qū)的最高級形式，體現(xiàn)了一個經(jīng)濟體對外開放的程度和水平。相比于保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)、出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等園區(qū)，自由貿(mào)易港對于政策及制度環(huán)境的系統(tǒng)性要求更高，特別是涉及貨幣金融領域的開放更是具有很強的溢出效應。目前較為典型的自由貿(mào)易港在香港和新加坡，均采用港城模式，即把整個城市作為自由貿(mào)易港，允許居民居住和購買免稅商品，同時實行自有經(jīng)營企業(yè)制度。

2 海南自貿(mào)區(qū)（港）的建設應與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結合起來

2.1 自貿(mào)區(qū)（港）建設的主要類型

目前全世界有130多個自貿(mào)港和2000多個與自貿(mào)港內(nèi)涵和功能相似的自由經(jīng)濟區(qū)域，中國香港、德國漢堡自貿(mào)港、荷蘭鹿特丹自貿(mào)港區(qū)、韓國釜山自貿(mào)港區(qū)等，都是著名的自貿(mào)港區(qū)。國際上的自貿(mào)區(qū)（港）大多是依賴區(qū)位條件較好的海港建設起來的。從涵蓋的地理范圍大小，可把自貿(mào)區(qū)（港）建設模式劃分為三種類型[3]。

（1）港區(qū)模式。依托特定海港或空港劃出較小的地理范圍作為自貿(mào)區(qū)（港），并以物理圍欄形式與周邊區(qū)隔開來，一般不允許居民居住。主要功能是發(fā)展進出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、倉儲物流以及出口加工等臨港工業(yè)，如美國紐約港、德國漢堡港、巴拿馬科隆港、荷蘭鹿特丹港。

（2）港城模式。把整個城市作為自貿(mào)區(qū)（港），允許居民居住和購買免稅商品，同時實行自由經(jīng)營企業(yè)制度。如中國香港、新加坡就是典型的自貿(mào)港城市。自貿(mào)港城市一般要依賴優(yōu)良的地理區(qū)位，扮演區(qū)域國際航運中心、國際貿(mào)易中心、國際金融中心的角色；擁有完備的法制環(huán)境，實行自由企業(yè)與資金自由流動制度，無外匯管制，人員流動也很自由，實行低稅收政策等。

（3）港產(chǎn)模式。把自貿(mào)區(qū)（港）建設與產(chǎn)業(yè)開放、發(fā)展結合起來。如迪拜自貿(mào)港就是典型的港產(chǎn)模式，也可以稱為1.5模式，因為這種模式開放的地理區(qū)域介于自貿(mào)港區(qū)與自貿(mào)港城之間。迪拜杰貝阿里自貿(mào)區(qū)與迪拜港實行港區(qū)一體化運作和管理，并且使用物理圍欄把自貿(mào)港區(qū)進行分隔。在自貿(mào)港周邊，建設了互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、媒體城、金融城、多種商品交易中心等新興產(chǎn)業(yè)開放區(qū)和大宗商品交易平臺。迪拜模式獨樹一幟，對于阿聯(lián)酋傳統(tǒng)上依賴石油的經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型起到了很大的促進作用。

2.2 海南自貿(mào)區(qū)（港）建設模式選擇

海南的自貿(mào)區(qū)（港）建設到底應該采用哪種模式呢？從三種可選擇的自貿(mào)區(qū)（港）建設模式看，港城模式一般適合于擁有獨特地理區(qū)位優(yōu)勢的小國或以自貿(mào)港建設促進開放型經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展單獨關稅區(qū)，因為地理范圍過大，在允許居民居住和消費免稅商品方面，將面臨難以監(jiān)管和風險管控的問題。如選擇港區(qū)建設模式，則自貿(mào)港的主要功能是打通海外的海路、航空或鐵路國際物流航線，提升貨物貿(mào)易流量。這種模式下，因地理范圍狹小，便于管理和風險控制。但是，港區(qū)面積小就會使其難以承載產(chǎn)業(yè)開放的功能，尤其是在發(fā)展服務貿(mào)易和吸引高端要素聚集等方面將面臨困難。港區(qū)往往處在城市的偏遠地區(qū)，對于高端服務業(yè)的發(fā)展、高端人才的吸引并不是很有利。國際經(jīng)驗也表明，像金融服務業(yè)的開放、資金流動的開放、教育醫(yī)療等高端服務業(yè)的開放，以及跨國公司總部的聚集、互聯(lián)網(wǎng)新興產(chǎn)業(yè)的聚集等，并不需要采取物理圍欄式的監(jiān)管方式，物理圍欄只是針對貨物貿(mào)易的監(jiān)管有效。因地理范圍小，港區(qū)建設模式對自貿(mào)港所在城市、腹地區(qū)域經(jīng)濟的帶動輻射作用十分有限。

《指導意見》指出，海南自貿(mào)區(qū)（港）的建設，學習借鑒國際自由貿(mào)易區(qū)（港）建設經(jīng)驗，不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點，而以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)為主導，更加強調(diào)通過人的全面發(fā)展，充分激發(fā)發(fā)展活力和創(chuàng)造力，打造更高層次、更高水平的開放型經(jīng)濟。

基于上面的討論分析，海南的自貿(mào)區(qū)（港）建設模式采取港產(chǎn)模式比較合適。所謂港產(chǎn)模式，也可以稱為“1+N”模式。這里的“1”是指依托海港、空港或鐵路港設立的自貿(mào)港區(qū)（港），按照最高開放水平的要求，實行“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的管理體制與政策支持，真正實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)（港）的境內(nèi)關外定位。同時，依托自貿(mào)港區(qū)（港），設立N個功能延伸區(qū)，或者說特色產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，實行“負面清單+紅線管理”的管理模式，特色功能區(qū)內(nèi)企業(yè)自用的進口貨物可享受自貿(mào)區(qū)（港）的免稅優(yōu)惠政策。這種模式的優(yōu)點是能夠把港口物流開放與產(chǎn)業(yè)開放結合起來，既能夠發(fā)揮自貿(mào)港區(qū)的國際物流功能和貨物貿(mào)易提升功能，又能夠發(fā)揮基于負面清單的產(chǎn)業(yè)開放功能，最大限度地發(fā)揮自貿(mào)港的內(nèi)外聯(lián)動功能和對區(qū)域腹地經(jīng)濟的帶動輻射功能，通過設立N個特色產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，能夠促進中國服務業(yè)的對外開放和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培育經(jīng)濟增長新動能。從制度創(chuàng)新角度看，這種自貿(mào)區(qū)（港）建設模式能夠在口岸監(jiān)管與集約化管理體制、負面清單縮短、金融業(yè)對外開放、離岸稅制設計、基于互聯(lián)網(wǎng)的新興產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度創(chuàng)新等領域探索突破性的體制機制創(chuàng)新，為中國建立開放型經(jīng)濟新體制真正起到先行先試的作用。

3 海南自貿(mào)區(qū)（港）應采取區(qū)港一體化發(fā)展模式

3.1 國際先進自貿(mào)區(qū)（港）發(fā)展模式

香港、新加坡及迪拜等各以不同政策及措施推動貿(mào)易投資自由化，并經(jīng)過多年發(fā)展成為世界級的自貿(mào)港。香港實行自由開放的監(jiān)管制度，新加坡利用科技創(chuàng)新降低企業(yè)的合規(guī)成本，迪拜以財政優(yōu)惠及行政支持吸引外資，西雅圖在管理制度設計上靈活地將政府的行政監(jiān)督管理與市場依法運行力量有機地融合到一起。這些對海南發(fā)展自貿(mào)區(qū)（港）都具有示范作用。特別是它們區(qū)港一體化的發(fā)展模式，可給海南探索建設自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港帶來豐富的經(jīng)驗借鑒[4]。

3.1.1 香港

雖然香港土地資源不足，但商品貿(mào)易總值在全球排名第七，凸顯出香港在國際貿(mào)易中的中心地位。香港全面零關稅及貿(mào)易不設限制；便利及低成本的通關制度；給予外資完善的保障、不實行外匯管制及金融市場高度開放。

在貨物管制方面，除了酒類、煙草、碳氫油類及甲醇外，所有進出香港的貨物都無須繳付任何關稅，所以，大部分商品貿(mào)易都不用進行關稅評估。此外，香港沒有附加稅，只有極少數(shù)的非關稅管制措拖，進出口簽證主要是出于保障公眾健康、安全、保安或履行國際承諾而設立，大部分產(chǎn)品均無須申請任何文件便可自由進出香港。

在通關方面，香港的報關手續(xù)十分便利，成本十分低廉。完全開放的金融市場，讓企業(yè)在香港可自由兌換外匯及自由調(diào)動資金進出，有助提升營運效率。穩(wěn)健開放的制度一直是香港能夠吸引外資進駐的主要優(yōu)勢。

3.1.2 新加坡

1969年9月，新加坡在裕廊工業(yè)區(qū)的裕廊碼頭劃定了第一個自貿(mào)區(qū)。1996年9月，新加坡政府又于機場及港口附近設置了自貿(mào)區(qū)。目前，新加坡境內(nèi)的自貿(mào)區(qū)共有7個，除坐落于樟宜機場的自貿(mào)區(qū)主要負責空運貨物外，其余6個自貿(mào)區(qū)均負責海運貨物。

從宏觀層面來看，新加坡財政部為自貿(mào)區(qū)宏觀層面的管理機構，其根據(jù)地區(qū)發(fā)展需要設立自貿(mào)區(qū)。自貿(mào)區(qū)的主管機構或經(jīng)營機構由財政部授權設立，履行從開發(fā)到經(jīng)營管理的職責。新加坡自貿(mào)區(qū)的行政管理和開發(fā)經(jīng)營職能是分開的。其采取由海關、民航局、港務局監(jiān)管，專業(yè)公司運營的管理模式。以樟宜機場自貿(mào)區(qū)為例，樟宜機場集團專門從事樟宜自貿(mào)區(qū)內(nèi)開發(fā)建設和經(jīng)營管理工作。

在貿(mào)易方面，新加坡自貿(mào)區(qū)除對極少數(shù)商品外，幾乎完全沒有限制。新加坡海關的通關手續(xù)和程序都較為簡單便捷，自貿(mào)區(qū)內(nèi)貨物的卸貨時間約為4至6個小時，大型快遞公司的貨物從卸貨到運出自貿(mào)區(qū)，大約只需1個小時。新加坡一直以來非常重視信息化建設在貿(mào)易和投資便利化中的作用，應用了高度整合的信息統(tǒng)一監(jiān)管系統(tǒng)。

3.1.3 迪拜

迪拜目前有8個較活躍的自貿(mào)區(qū)，其中杰貝·阿里自貿(mào)區(qū)是阿聯(lián)酋最大的自貿(mào)區(qū)，也是中東地區(qū)最大的自貿(mào)區(qū)。迪拜的自貿(mào)區(qū)屬于“貿(mào)工結合，以貿(mào)為主”的類型，自貿(mào)區(qū)內(nèi)不僅承載了自由貿(mào)易的功能，還有很多境外加工制造企業(yè)入駐。杰貝·阿里自貿(mào)區(qū)采用的是政企合一的運營管理體制。杰貝·阿里自貿(mào)區(qū)管理局是由港口、海關和自貿(mào)區(qū)組成的聯(lián)合體，作為政府性質(zhì)的服務機構，管理局承擔自貿(mào)區(qū)的招商、服務和管理工作。

3.1.4 西雅圖

西雅圖港位于美國西北部華盛頓州的太平洋沿岸，是美國離亞洲最近的海港。西雅圖港與兩條橫跨北美大陸的鐵路線相連，故又是北美大陸橋的西端橋頭堡，地理位置十分優(yōu)越。西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)占地面積約為5.7平方公里，主要通過提供倉儲與物流服務來提高西雅圖港的貨運量。

美國西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)在港區(qū)的管理制度設計上靈活地將政府的行政監(jiān)督管理與市場依法運行力量有機地融合到一起。由美國對外貿(mào)易區(qū)委員會和海關等政府機構主導港區(qū)的“宏觀管理”，制定相關的管理政策。港區(qū)內(nèi)部管理政策實行由港區(qū)內(nèi)經(jīng)過授權入駐的企業(yè)自行制定，積極發(fā)揮市場力量促進港區(qū)內(nèi)部自由運行。

3.2 海南自貿(mào)區(qū)（港）的地理優(yōu)勢和政策機遇

自2013年以來，中國已在全國范圍內(nèi)建立了11個自由貿(mào)易試驗區(qū)，均屬于省級以下局部地區(qū)的自貿(mào)區(qū)開放，面積也基本在120平方公里左右，分布在上海、天津、福建、廣東、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西。據(jù)統(tǒng)計，全國11個自由貿(mào)易區(qū)的總面積為1314.35平方公里。相比于發(fā)達國家，我國自貿(mào)區(qū)發(fā)展起步較晚。當前，各國自貿(mào)區(qū)通常都具備進出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、倉儲、加工、商品展示、金融等多種綜合功能，基礎設施較為完善，管理體制趨向規(guī)范化。在全球自貿(mào)區(qū)發(fā)展的基礎上，我國設立的11個自貿(mào)區(qū)，實行與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系，均圍繞投資貿(mào)易便利、金融創(chuàng)新功能突出、服務體系健全、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范等幾個方面，推動開放、創(chuàng)新，形成國際經(jīng)濟合作競爭新優(yōu)勢，打造高水平、高標準自由貿(mào)易區(qū)。

而海南此次推動打造全島建設自貿(mào)區(qū)，標志著全國首個省級自由貿(mào)易園區(qū)（35400平方千米）的成立，全島自貿(mào)區(qū)的開放也使得我國自貿(mào)區(qū)空間面積進一步擴大，相當于11個自貿(mào)區(qū)面積總和的近27倍，建成后，將成為全國面積最大的自由貿(mào)易區(qū)。將遠遠超過香港（1104.43平方公里）和新加坡（719.1平方公里），以及不足4000平方公里的迪拜，成為全球最大自貿(mào)港。

與全國其他11個自貿(mào)區(qū)相比，海南是中國最大的經(jīng)濟特區(qū)，且地處海上絲綢之路的重要節(jié)點和中國~東盟自由貿(mào)易區(qū)的中心，具備獨特的地理位置，自古以來就與東南亞各國貿(mào)易往來頻繁。作為我國唯一的熱帶島嶼省份，海南天然優(yōu)勢就是南海運輸?shù)闹匾劭谕ǖ?。在新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命的推動下，海南的區(qū)位優(yōu)勢、自然優(yōu)勢將得到充分發(fā)揮，海南將成為推動區(qū)域政策和國家戰(zhàn)略結合的樞紐。

《指導意見》賦予海南經(jīng)濟特區(qū)改革開放帶來一系列政策機遇，也為海南深化改革開放注入強大動力?！吨笇б庖姟穼Ｄ献鞒隽诵碌乃拇髴?zhàn)略定位，對海南發(fā)展明確規(guī)劃了“四步走”的發(fā)展目標，并從建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、全面開放新格局、創(chuàng)新促進國際旅游消費中心建設的體制機制、服務和融入國家重大戰(zhàn)略、加強和創(chuàng)新社會治理、加快生態(tài)文明體制改革、完善人才發(fā)展制度七個方面制定了較為詳細的實施舉措，明確提出由中央統(tǒng)籌、部門支持、省抓落實，真抓實干，統(tǒng)籌推進海南全面深化改革開放工作。海南將站在擔當國家使命和服務國家戰(zhàn)略的前沿位置，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟特區(qū)、國際旅游島三大綜合優(yōu)勢，以更高的站位、更寬的視野、更大的力度謀劃和推進改革開放，著力打造全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心、國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)。

3.3 海南自貿(mào)區(qū)（港）應采取區(qū)港一體化發(fā)展模式

從海南發(fā)展的現(xiàn)狀來看，目前海南相比于內(nèi)地主要省份，經(jīng)濟水平仍然偏低，工業(yè)基礎較為薄弱，建設自由貿(mào)易區(qū)（港）不可能一蹴而就，必將經(jīng)歷漫長的探索、試驗階段。

從國際先進經(jīng)驗與《指導意見》的要求來看，海南建設全島自貿(mào)港，其前提是要建立起與自貿(mào)港需求相匹配的全面開放的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。其基礎是要實施更加開放、靈活的準入、金融、稅收、流通等政策，尤其是在貿(mào)易方面，實施“負面清單”的方式，實現(xiàn)貿(mào)易便利化自由化；還應全面擴大企業(yè)自主權，推行“注冊易”，降低項目投資準入門檻，深化國企改革，推進知識產(chǎn)權綜合改革試點；特別在財稅金融方面，要向香港和新加坡學習，建立與自貿(mào)港相適應的財稅金融體制，實施零關稅政策，降低企業(yè)所得稅，并按照《指導意見》要求，設立海南自由貿(mào)易港建設投資基金，并實行人民幣資本項目自由兌換，促進資金自由進出。在人才進出方面，自貿(mào)港應建立人員自由進出政策體制，促進國際化人才流動便利。在行政管理方面，應借鑒香港經(jīng)驗，建立精簡高效的行政管理體系?？傊?，未來海南將構建一個更加開放、更加靈活、更加優(yōu)越的全面、自由貿(mào)易之島，根據(jù)《指導意見》計劃，這一自由貿(mào)易港將在2025年初步建立有關制度和體系，到2035年將躋身全球前列。

如何建設國際水準的自由貿(mào)易區(qū)（港）？借鑒國際先進自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港區(qū)港一體化發(fā)展模式，建議海南組建自貿(mào)區(qū)自貿(mào)港管理委員會，包含發(fā)展改革、財政、國土資源、交通運輸、稅務、工商、質(zhì)檢、外匯、海關、檢驗檢疫、邊防及邊檢等部門人員的專門性獨立管理機構。主要負責制定自貿(mào)區(qū)（港）發(fā)展戰(zhàn)略與空間布局規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決自貿(mào)區(qū)（港）發(fā)展所遇到的實際問題。

與此同時，在自貿(mào)區(qū)（港）內(nèi)嘗試借鑒國際先進經(jīng)驗，充分發(fā)揮市場力量的經(jīng)驗，嘗試采用市場化手段，充分調(diào)動自貿(mào)區(qū)（港）企業(yè)的主觀能動性，通過政府授權給符合資質(zhì)的相關企業(yè)，由其自行組織設立一個獨立的符合市場需求的組織，來行使經(jīng)營和管理對外貿(mào)易的專屬權，依法嚴格監(jiān)督企業(yè)在自貿(mào)區(qū)（港）內(nèi)的運行。