王成程

（中共上海市委黨校公共管理教研部，上海200233）

一、問題的提出

我國(guó)行政審批制度改革興起于2001年，直到2002年11月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于取消第一批行政審批制度項(xiàng)目的決定》，行政審批制度改革才真正進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的改革階段［1］。在行政審批制度改革過程中，行政服務(wù)中心是這項(xiàng)改革最大的制度創(chuàng)新，其目的是通過一個(gè)部門間橫向協(xié)調(diào)的組織平臺(tái)將不同部門的審批事項(xiàng)集中起來(lái)統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理，為公眾提供“一站式”審批服務(wù)［2］。截至目前，行政服務(wù)中心已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四級(jí)全覆蓋。在行政服務(wù)中心建設(shè)方面，發(fā)展較好的省市有廣東、天津、浙江和江蘇等。其中，天津市濱海新區(qū)建立了行政審批局，實(shí)行了“一枚印章管審批”的改革措施，把109枚印章變成了一枚，這種做法在全國(guó)是領(lǐng)先的；還有浙江正在進(jìn)行的“最多跑一次”改革以及江蘇的“不見面清單”改革也在領(lǐng)跑全國(guó)。不可否認(rèn)，行政服務(wù)中心自其發(fā)展以來(lái)取得了顯著成效，所面臨的問題也逐步得到緩解，但其根本性的問題卻依然沒有得到解決，如行政服務(wù)中心尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地的行政服務(wù)中心運(yùn)行情況參差不齊等。

上海市作為改革開放的先行者，在行政審批制度改革方面成效顯著。目前，上海市各區(qū)級(jí)政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都建立了相應(yīng)的行政服務(wù)中心，但也存在一些問題。本文以上海市Y區(qū)為例，通過嵌入流程再造理論，將流程再造理論用于行政服務(wù)中心的建設(shè)中，用不同的理論視角推動(dòng)行政服務(wù)中心進(jìn)一步向前發(fā)展。

二、行政服務(wù)中心的建設(shè)現(xiàn)狀：Y區(qū)的實(shí)踐

（一）Y區(qū)行政服務(wù)中心的基本情況

Y區(qū)行政服務(wù)中心成立于2016年10月18日，是區(qū)委、區(qū)政府為加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化“放管服”改革，推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，努力建設(shè)具有上海特點(diǎn)、Y區(qū)特色國(guó)家“雙創(chuàng)”示范基地的重要舉措之一。中心以“便民、惠民、智慧”為服務(wù)宗旨，是集審批許可、業(yè)務(wù)咨詢、信息公開、證照制發(fā)于一體的綜合性服務(wù)大廳。目前，進(jìn)駐中心的事項(xiàng)有161項(xiàng)，其中行政審批事項(xiàng)145項(xiàng)、非行政審批類事項(xiàng)16項(xiàng)。通過查詢Y區(qū)行政權(quán)力清單以及行政服務(wù)清單得知，Y區(qū)共有審批事項(xiàng)531項(xiàng)，進(jìn)駐率為27%；非行政審批事項(xiàng)共計(jì)105項(xiàng)，進(jìn)駐率為15%。入駐中心的部門有18家，而Y區(qū)共有33個(gè)下屬行政部門，進(jìn)駐率為55%，尚有將近一半的部門未入駐。總的來(lái)說(shuō)，進(jìn)駐中心的事項(xiàng)和行政部門都是極少的。中心設(shè)置的窗口共計(jì)61個(gè)，前臺(tái)受理窗口53個(gè)，備用窗口8個(gè)。

從Y區(qū)行政服務(wù)中心的基本情況來(lái)看，有兩個(gè)問題非常突出：一是審批事項(xiàng)和服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐率太低；二是該中心辦理的事項(xiàng)主要是為企業(yè)服務(wù)的，很少有涉及公民的辦理事項(xiàng)。

（二）Y區(qū)行政服務(wù)中心的運(yùn)作過程

在簡(jiǎn)政放權(quán)、“放管服”改革、“雙創(chuàng)”示范基地和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等諸多因素的影響下，Y區(qū)行政服務(wù)中心通過優(yōu)化行政審批功能、提升行政辦事效率、創(chuàng)新行政服務(wù)方式，采用了“一窗、一網(wǎng)、一體化‘三個(gè)一’”辦事模式，著力提升服務(wù)的水平和效率。所謂“一窗”，是指打造行政審批的“一窗受理”，變“多點(diǎn)服務(wù)”為“一站服務(wù)”；所謂“一網(wǎng)”，就是整合多套業(yè)務(wù)系統(tǒng)為統(tǒng)一受辦理系統(tǒng)，將多個(gè)單部門審批，轉(zhuǎn)化為一個(gè)平臺(tái)多部門協(xié)同辦理；所謂“一體化”，是指利用網(wǎng)上政務(wù)大廳建設(shè)資源，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下辦事“一體化”［3］。對(duì)于在中心辦理的事項(xiàng)，該中心還對(duì)辦理事項(xiàng)的流程進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化操作（詳見圖1）。

圖1 Y區(qū)行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化流程

（三）Y區(qū)行政服務(wù)中心建設(shè)的困境

Y區(qū)行政服務(wù)中心成立后取得了一些成績(jī)。但經(jīng)過對(duì)Y區(qū)行政服務(wù)中心的多次實(shí)地調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，中心在運(yùn)行的過程中也遇到了一些不容忽視的困境，具體總結(jié)如下。

第一，“兩集中、兩到位”程度不足。首先，擁有審批權(quán)的部門未集中到中心。前面分析過，Y區(qū)的部門進(jìn)駐到中心的只占到了55%，還有將近一半的部門未入駐中心。其次，窗口進(jìn)駐事項(xiàng)和人員授權(quán)不到位。根據(jù)調(diào)研得知，Y區(qū)各部門在選擇進(jìn)駐事項(xiàng)上，有的部門出現(xiàn)“避重就輕”“進(jìn)瘦留肥”的現(xiàn)象，象征性地把一些無(wú)關(guān)緊要的事項(xiàng)放進(jìn)設(shè)在中心的窗口，而那些“含金量”高的且應(yīng)該進(jìn)入中心窗口的實(shí)質(zhì)性審批項(xiàng)目并沒有被納入中心。另外，Y區(qū)進(jìn)駐中心的各部門雖將審批事項(xiàng)放在了中心審批，但實(shí)際上并未賦予窗口工作人員審批權(quán)。由此，導(dǎo)致了“坐窗口的沒有權(quán)，有權(quán)的不在窗口”，服務(wù)窗口變成了名副其實(shí)的“收發(fā)室”。

第二，“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)程度不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中心對(duì)窗口人員的管理存在兩大問題：一是中心對(duì)窗口人員管理乏力。Y區(qū)行政服務(wù)中心的人員，通常受到雙重管理。一般來(lái)說(shuō)，由原部門對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，窗口人員的勞動(dòng)人事關(guān)系、工資、福利仍在原單位；中心僅限于日常的考勤、紀(jì)律、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，對(duì)窗口人員的處理。二是窗口人員服務(wù)意識(shí)淡薄。Y區(qū)行政服務(wù)中心成立以來(lái)，窗口人員在工作時(shí)間玩手機(jī)、上網(wǎng)、打游戲現(xiàn)象較為嚴(yán)重，自律性不高，對(duì)待前來(lái)辦事的申請(qǐng)人態(tài)度冷淡。總的來(lái)說(shuō)，對(duì)窗口人員的管理缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的程序。

第三，“網(wǎng)上網(wǎng)下一體化”建設(shè)不足。就目前來(lái)看，Y區(qū)行政服務(wù)中心的審批事項(xiàng)大都還停留在線下，申請(qǐng)人無(wú)法在線上進(jìn)行申請(qǐng)辦理，中心也沒有開通網(wǎng)上受理的渠道，網(wǎng)上只開通了預(yù)約辦理渠道，具體的辦理還需要到中心。這與成立之初的設(shè)想有些出入，與其他區(qū)的行政服務(wù)中心相比，Y區(qū)在網(wǎng)上辦事大廳這方面的建設(shè)還存在一些不足之處。

三、流程再造理論的含義及應(yīng)用

（一）流程再造理論的內(nèi)涵和特點(diǎn)

流程再造理論，又稱企業(yè)流程再造理論，起源于美國(guó)，興起于20世紀(jì)90年代，代表人物是美國(guó)麻省理工學(xué)院的邁克爾·漢默和詹姆斯·錢匹，兩人于1933年合著的《企業(yè)再造——工商業(yè)革命宣言》一書被認(rèn)為是企業(yè)流程再造理論的權(quán)威著作［4］。其思想是以企業(yè)的作業(yè)流程為核心，重新設(shè)計(jì)企業(yè)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式和行為準(zhǔn)則，使企業(yè)在產(chǎn)品的質(zhì)量、成本、服務(wù)和對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)速度方面獲得顯著改善，以提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和適應(yīng)能力。它有四個(gè)主要的觀點(diǎn)。

第一，以顧客為中心。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，顧客成了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主導(dǎo)，買賣關(guān)系中的主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)向了買方，顧客因此有了很大的選擇余地。傳統(tǒng)企業(yè)本位的理念正逐步被顧客本位所替代。在這種情況下，企業(yè)需要進(jìn)行流程再造，應(yīng)當(dāng)以顧客為中心，來(lái)對(duì)企業(yè)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造。另外，顧客的需求已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的追求數(shù)量那么簡(jiǎn)單了，更多的是追求質(zhì)量和服務(wù)。

第二，以流程為導(dǎo)向。傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程建立在部門分工的基礎(chǔ)上的，部門間的業(yè)務(wù)流程相互獨(dú)立而且部門之間溝通不暢，彼此協(xié)作困難而且難以管理。企業(yè)流程再造就是要以流程為導(dǎo)向，打破傳統(tǒng)部門之間的內(nèi)部分工，通過整合被各部門分割的業(yè)務(wù)流程，建立起能夠使整個(gè)企業(yè)一起協(xié)調(diào)運(yùn)作的機(jī)制。

第三，以領(lǐng)導(dǎo)為保障。由于企業(yè)流程再造涉及不同的部門，需要對(duì)部門間的職能進(jìn)行整合，難免會(huì)觸及各部門的利益鏈條，這就注定了流程再造不可能是一個(gè)自下而上的過程，而只能是一個(gè)自上而下的過程。因此，在這個(gè)過程中，有一個(gè)權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)者的支持和推動(dòng)以及得到企業(yè)高層管理者的一致認(rèn)可，是企業(yè)流程再造得以實(shí)現(xiàn)的保障和關(guān)鍵因素。

第四，以人為根本。流程再造是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要得到全體員工的理解和大力支持。因此，流程再造應(yīng)當(dāng)以人為根本，通過對(duì)人的管理，使得個(gè)人能夠認(rèn)同企業(yè)的目標(biāo)，減輕流程再造的壓力。另外，流程再造是一個(gè)系統(tǒng)性、全局性的工作，它需要全體成員的共同參與和積極投入，如果沒有人的參與，即使再好的流程再造也無(wú)法付諸實(shí)施。因此，在這個(gè)過程中，人的因素是根本性的。

（二） 行政服務(wù)中心建設(shè)的出路：流程再造理論的應(yīng)用

政府的組織管理模式和企業(yè)一樣，也是運(yùn)用了馬克斯·韋伯的“官僚制”思想。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)的低效率、人浮于事、高成本等弊端逐漸暴露。受新公共管理思想的影響，流程再造理論被引入政府管理中。近年來(lái)，我國(guó)為建設(shè)服務(wù)型政府，也將流程再造理論引入了政府部門，但政府部門對(duì)于流程再造理論的應(yīng)用往往不夠深入，缺乏深層次的理論剖析。本文通過對(duì)流程再造理論深層次的理論分析，結(jié)合實(shí)際，試圖找出行政服務(wù)中心建設(shè)的一些出路。

第一，領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)，多方參與。行政服務(wù)中心的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，涉及政府的每個(gè)部門，同時(shí)還涉及各部門的審批權(quán)力，筆者認(rèn)為，要想完全實(shí)現(xiàn)“兩集中、兩到位”，需得到領(lǐng)導(dǎo)者的大力支持。只要領(lǐng)導(dǎo)者大力推動(dòng)，并制定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，阻礙中心“兩集中、兩到位”建設(shè)的難題便可迎刃而解。當(dāng)然，僅靠領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)還不行，還需要部門負(fù)責(zé)人以及部門一線辦事人員的參與。

第二，打造“管理、流程、服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)。目前，Y區(qū)行政服務(wù)中心只制定了關(guān)于“流程標(biāo)準(zhǔn)化”的一套程序，而且還不完善，如缺乏統(tǒng)一的辦理系統(tǒng)，并聯(lián)審批難以實(shí)現(xiàn)。除此之外，行政服務(wù)中心對(duì)窗口工作人員上班時(shí)間玩手機(jī)、打游戲以及態(tài)度冷淡缺乏相應(yīng)的管理措施。筆者認(rèn)為，為保證中心的運(yùn)行通暢以及為公民帶來(lái)便利和提供更好的服務(wù)，需要制定一個(gè)“管理、流程、服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)（如圖2）。

圖2 “管理、流程、服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)

在這個(gè)系統(tǒng)當(dāng)中，三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化是平行的，它們共同撐起整個(gè)行政服務(wù)中心的運(yùn)行。其中，管理標(biāo)準(zhǔn)化旨在規(guī)范中心人員的行為，并制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施；流程標(biāo)準(zhǔn)化主要是對(duì)辦事流程進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)還要建立一個(gè)統(tǒng)一的辦事系統(tǒng)，讓多部門辦理的事項(xiàng)全部在同一個(gè)平臺(tái)辦理；服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化旨在規(guī)范窗口人員的言行舉止，使其為公民提供更好的服務(wù)。

第三，借鑒其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，逐步建立網(wǎng)上辦事大廳。目前，中心網(wǎng)上辦事平臺(tái)的建設(shè)還停留在起步階段。近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用領(lǐng)域也在不斷拓寬。對(duì)此，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)希望互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)也能夠運(yùn)用在政務(wù)服務(wù)當(dāng)中，多次提出要加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)；同時(shí)，國(guó)務(wù)院圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”也頒發(fā)了一系列文件。從地方的實(shí)踐來(lái)看，網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)較好的當(dāng)屬浙江和江蘇兩地。筆者認(rèn)為，中心在網(wǎng)上辦事大廳的建設(shè)上，既要嚴(yán)格按照中央的要求來(lái)做，又要借鑒其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使得網(wǎng)上辦事大廳從網(wǎng)上預(yù)約，逐步過渡到網(wǎng)上受理、部門網(wǎng)上辦理，最后盡最大可能地實(shí)現(xiàn)全網(wǎng)通辦。

四、結(jié)束語(yǔ)

行政服務(wù)中心在我國(guó)的發(fā)展有近20年的歷史，已經(jīng)基本形成一種規(guī)模化、規(guī)范化、一體化和科學(xué)化的運(yùn)作模式。所謂規(guī)?；侵感姓?wù)中心發(fā)展至今已經(jīng)覆蓋了我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)，規(guī)模宏大，很多地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的四級(jí)全覆蓋；規(guī)范化是指行政服務(wù)中心在運(yùn)行時(shí)有了一套制度體系；一體化是指多數(shù)地區(qū)已經(jīng)建立了“線上+線下”的一體化辦事大廳；科學(xué)化是指行政服務(wù)中心制定了一套標(biāo)準(zhǔn)化的流程和服務(wù)評(píng)價(jià)體系。但行政服務(wù)中心還有一些困境尚未擺脫，筆者希望在流程再造理論的嵌入下，找到行政服務(wù)中心建設(shè)的一些出路，為加快政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)貢獻(xiàn)一分力量。另外，希望在互聯(lián)網(wǎng)的帶動(dòng)下，能盡快建成一套一網(wǎng)辦理的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系。