文 軍, 吳 曉 凱

(華東師范大學(xué) 中國現(xiàn)代城市研究中心暨社會發(fā)展學(xué)院，上海 200241)

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在取得巨大成就的同時(shí)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾也日益凸顯。盡管中央連續(xù)數(shù)年以“一號文件”的方式強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)問題”的重要性，但是并沒有從根本上改變長期以來城鄉(xiāng)二元分割治理的矛盾，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大，收入倍差大多維持在2.7以上，且超過了世界上大部分發(fā)展中國家。[1]農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的滯后在一定程度上限制了社會事業(yè)的發(fā)展。一個(gè)不爭的事實(shí)就是，從整體上看，當(dāng)前農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和養(yǎng)老等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面都明顯滯后于城市。2015年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，旨在進(jìn)一步提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展。不可忽視的是，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)以城市為導(dǎo)向的趨勢越來越明顯，甚至在一些農(nóng)村地區(qū)直接復(fù)制城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)服務(wù)供給與農(nóng)村居民需求之間不可避免地存在著張力，并形成了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

一、錯(cuò)位供給：農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)中的城市導(dǎo)向

自改革開放以來，我國城市始終扮演著十分重要的角色。20世紀(jì)90年代以來，在“單位制”逐漸退出歷史舞臺之后，社區(qū)成為“國家—單位—個(gè)人”這一縱向社會控制體系退出之后的替代性基層治理單元。[2]在以城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略影響下，[3]城市社區(qū)得到快速發(fā)展，并憑借其資源優(yōu)勢為居民提供了比較良好的公共服務(wù)和社會保障。相比較而言，農(nóng)村在頂層設(shè)計(jì)中長期處于服務(wù)城市發(fā)展的邊緣位置，并被排斥在主流制度設(shè)計(jì)之外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，居住人口遞減，*據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010-2015年，全國農(nóng)村人口減少6 816萬人，城鎮(zhèn)人口比重上升6.20個(gè)百分點(diǎn)。有關(guān)內(nèi)容請?jiān)斠姟多l(xiāng)村人口5年減少6 816萬人》，《新京報(bào)》2016年4月21日。參見網(wǎng)址：http://fashion.ifeng.com/a/20160421/40158602_0.shtml?；鶎又卫眢w制缺乏活力。此外，以“分稅制”為代表的全面改革進(jìn)一步削弱了基層政府向農(nóng)村公共服務(wù)投資的意愿和能力，特別是農(nóng)村稅費(fèi)取消后，基層政府與農(nóng)民、農(nóng)村的關(guān)聯(lián)紐帶進(jìn)一步被消解，農(nóng)村演化成為與城市截然不同的社會地域形態(tài)?？梢哉f，當(dāng)前城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入的差距上，更體現(xiàn)在公共服務(wù)和社會保障方面。農(nóng)村與城市的差異在本質(zhì)上不僅僅是兩個(gè)發(fā)展階段的區(qū)別，更是兩種文明(農(nóng)業(yè)文明與工業(yè)文明)、兩種社會(傳統(tǒng)社會與現(xiàn)代社會)的差距。毫不夸張地說，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡已經(jīng)成為制約我國發(fā)展的最大瓶頸。[4]因此，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，從“社區(qū)城市”逐步推廣到“社區(qū)農(nóng)村”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“社區(qū)中國”[5]成為國家創(chuàng)新基層治理，完善農(nóng)村基本制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展的又一戰(zhàn)略。不言而喻，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要組成部分，具有十分重要的意義，甚至不少農(nóng)村直接將提升公共服務(wù)水平和質(zhì)量等同于推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。[6]

19世紀(jì)末期，德國、法國和英國等國家將公共服務(wù)納入到學(xué)術(shù)研究范疇。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、凱恩斯主義和福利社會主義等理論共同為現(xiàn)代西方公共服務(wù)理論奠定基礎(chǔ)。[7]從一般意義上來講，公共服務(wù)供給是公共服務(wù)的核心問題，[8]而公共服務(wù)需求管理是服務(wù)供給的前提和基礎(chǔ)，兩者的有效銜接和總體平衡構(gòu)成了社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。[9]109可以說，公共需求、公共選擇和公共服務(wù)供給之間的關(guān)聯(lián)構(gòu)成了現(xiàn)代社區(qū)公共服務(wù)的閉合循環(huán)圈。但是，馬斯洛指出，人的需求(Need)和階梯一樣，從生理、安全、社會和歸屬到自我實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)由低到高、逐層遞升的過程，[10]也是受內(nèi)部自發(fā)與外部影響相互作用的結(jié)果。按照馬斯洛的解釋，需求本身涉及心理、文化、社會、政治、宗教等多個(gè)復(fù)雜維度，[11]因此難以給予明確的界定。[12]尤其是在公眾服務(wù)需求日趨多元化、多樣化、多層次的今天，不同階層、文化、利益的群體對公共服務(wù)的偏好均有所不同，因此，對公共需求進(jìn)行管理不僅是一項(xiàng)必要程序，而且也賦予服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式現(xiàn)代意義。在當(dāng)下的農(nóng)村，盡管從整體上看，大部分農(nóng)民仍以農(nóng)業(yè)作為主要收入來源，且收入水平相對偏低，但是農(nóng)民的內(nèi)涵卻開始發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，即不再是傳統(tǒng)意義上被束縛在土地上的消極身份，而是具有自主精神和流動能力的現(xiàn)代個(gè)體。特別是在較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、福利平等化、行為個(gè)體化等促使農(nóng)民的符號意義發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，農(nóng)民日漸脫離了鄉(xiāng)土社會賦予的傳統(tǒng)意義，[13]32其服務(wù)需求也隨之發(fā)生變化，如何對發(fā)展中碎片化的需求進(jìn)行整合是農(nóng)村社區(qū)精細(xì)化公共服務(wù)建設(shè)不得不面臨的考驗(yàn)。從這個(gè)角度來說，公共服務(wù)供給必須在動態(tài)中調(diào)整以適應(yīng)日益變化發(fā)展的服務(wù)需求、范圍和對象。

反觀我國農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，學(xué)術(shù)界長期存在著兩種基本的公共服務(wù)實(shí)踐取向：一種是“城市統(tǒng)籌農(nóng)村”論，另一種是“農(nóng)村特色發(fā)展”論?！俺鞘薪y(tǒng)籌農(nóng)村”論者認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在某種程度上應(yīng)該受“城市中心主義”思想和城市社區(qū)發(fā)展邏輯的影響，在制度設(shè)計(jì)和組織架構(gòu)方面基本上沿襲城市社區(qū)建設(shè)的可行路徑和基本經(jīng)驗(yàn)，逐步將農(nóng)村社區(qū)改造成與城市相當(dāng)?shù)纳罟餐w。而“農(nóng)村特色發(fā)展”論者認(rèn)為，農(nóng)村社區(qū)不應(yīng)模仿城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村需從本土的實(shí)際出發(fā)，重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展之路，形成與城市社區(qū)不同的現(xiàn)代化圖景。兩種截然不同的農(nóng)村社區(qū)實(shí)踐取向深刻影響著農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給的策略選擇。就當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來看，“城市統(tǒng)籌農(nóng)村”論具有相對優(yōu)勢，并被大部分農(nóng)村社區(qū)實(shí)踐所接受。有相關(guān)數(shù)據(jù)表明，中國每年有7 000多個(gè)農(nóng)村在消失，平均每天都有20多個(gè)農(nóng)村在消失，農(nóng)村社區(qū)正在城市化的浪潮中面臨著轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。*有關(guān)內(nèi)容參見搜狐網(wǎng)站：《農(nóng)村正大面積消失，農(nóng)村人口正大量減少，每天有20多個(gè)村莊被取消》，http://www.sohu.com/a/215572239_100022654。一般來說，向社會成員提供均等的公共服務(wù)被視作現(xiàn)代政府的基本職責(zé)。[14]有學(xué)者甚至指出，現(xiàn)代公共服務(wù)與社會團(tuán)結(jié)不可分割，政府是控制和調(diào)節(jié)公共服務(wù)的重要變量。[15]雖然有許多學(xué)者對此持不同看法，[16]認(rèn)為政府、市場和社會在社區(qū)公共服務(wù)中具有差別化的功能定位。*比如，阿特金森、斯蒂格利茨、丹尼斯、埃莉諾·奧斯特羅姆等學(xué)者就認(rèn)為，倘若要提高公共服務(wù)效率，政府必須放松管制，發(fā)揮委托代理和私人部門的功能，降低制度安排的潛在風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)楣卜?wù)內(nèi)容的復(fù)雜性和多維性客觀上形成了供給主體的選擇性分配。我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在中央政府的統(tǒng)籌安排下分層次、分階段推進(jìn)的，國家基于“權(quán)利功利主義”和總體利益最大化的需要，憑借其資源優(yōu)勢和動員能力，在農(nóng)村基層組織框架的基礎(chǔ)上，以自上而下的方式向農(nóng)村輸入社區(qū)的基本內(nèi)容，更新農(nóng)村治理方式，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共服務(wù)落后的缺陷。一方面，國家以城市社區(qū)為導(dǎo)向，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，有效地改善了農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境，提升了農(nóng)民的農(nóng)村生活體驗(yàn)；另一方面，這樣一種單線條的社區(qū)建設(shè)方式不可避免地將城市居民的生活需求直接灌輸給農(nóng)民，從而忽視了農(nóng)民的有效參與和實(shí)際訴求，在一定程度上造成了發(fā)展的路徑依賴和公共服務(wù)的錯(cuò)位供給，形成了當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的一個(gè)基本特征。主要表現(xiàn)在：服務(wù)主體與服務(wù)范圍錯(cuò)位、服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)需求錯(cuò)位以及服務(wù)方式與服務(wù)對象錯(cuò)位。

長期以來，“農(nóng)村城市化”“農(nóng)民市民化”“農(nóng)業(yè)工業(yè)化”等帶有明顯城市中心主義的價(jià)值預(yù)設(shè)深刻地影響著中國農(nóng)村的變遷軌跡和發(fā)展路徑，同時(shí)也將農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)納入到了城市發(fā)展的邏輯序列中來加以考量，農(nóng)村居民亟需的服務(wù)卻無法得到滿足，從而使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與鄉(xiāng)村風(fēng)土人情出現(xiàn)了不同程度的偏離。更為重要的是，以城市為價(jià)值導(dǎo)向的公共服務(wù)的錯(cuò)位供給不僅沒有提升農(nóng)村公共服務(wù)與社會保障的整體水平和質(zhì)量，反而為農(nóng)村社區(qū)營造帶來了諸多不利因素。重慶市作為我國中西部地區(qū)唯一的直轄市和國家中心城市，集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)于一體，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距較大，呈現(xiàn)出比較典型的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)樣態(tài)?；诖耍P者在對重慶市5個(gè)農(nóng)村社區(qū)實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上，分析當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中公共服務(wù)供給錯(cuò)位的現(xiàn)實(shí)困境及其影響。*2017年8～9月，筆者前往重慶市的DJ村，ZWG村、HLQ村、GF村、LH村針對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)狀況，采取結(jié)構(gòu)式訪談或半結(jié)構(gòu)式訪談，查閱相關(guān)檔案、資料等方法收集資料。訪談對象包括當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、村委成員、街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)等共27人。需要說明的是，筆者此次調(diào)查的5個(gè)農(nóng)村都遠(yuǎn)離城市中心，是比較典型的傳統(tǒng)農(nóng)村，其主要依托特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動農(nóng)民增收，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。為了更好地保護(hù)被調(diào)查對象的隱私，本文所涉及的地名、人名等均使用字母表示。這不僅有助于我們更好地從宏觀上把脈農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的總體狀況，而且能夠從公共服務(wù)的視角審視當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系內(nèi)在張力。

二、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)錯(cuò)位供給的現(xiàn)實(shí)表征及困境

作為社區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)根本宗旨，提升農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)水平和質(zhì)量被視為改善社區(qū)治理和增進(jìn)農(nóng)村居民生活福祉的重要手段。20世紀(jì)以來，國家政權(quán)對鄉(xiāng)村建設(shè)的策略實(shí)施經(jīng)歷了從“全面介入”到“抽離”[17]再到“適度干預(yù)”的循環(huán)過程。然而，農(nóng)村發(fā)展的累積性矛盾和農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求在呼喚補(bǔ)齊公共服務(wù)短板的同時(shí)，既吸納也排斥了制度安排下的社區(qū)公共服務(wù)運(yùn)作模式。一方面，以整治農(nóng)村村容村貌為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)性公共服務(wù)改善了居民的居住環(huán)境，有力地推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展；另一方面，各地農(nóng)村發(fā)展型公共服務(wù)水平參差不齊，其供給主體、內(nèi)容和形式同居民的日常實(shí)踐存在部分偏差。農(nóng)村社區(qū)從建設(shè)伊始，就被嵌入到城市與鄉(xiāng)村、現(xiàn)代與傳統(tǒng)、國家與社會等多種二元化矛盾之中。社區(qū)在復(fù)雜多變的二元相互作用力下，構(gòu)成了農(nóng)村同城市、國家乃至現(xiàn)代性關(guān)聯(lián)的一個(gè)十分重要的機(jī)制和紐帶。社區(qū)建設(shè)的種種“下沉式”措施，特別是公共服務(wù)的錯(cuò)位供給給農(nóng)村社區(qū)帶來的現(xiàn)實(shí)性困境，主要表現(xiàn)在以下方面。

首先，從服務(wù)主體的角度看，農(nóng)村社區(qū)單向度的公共服務(wù)供給致使服務(wù)類型單一且缺乏發(fā)展型公共服務(wù)。如果從我國城市社區(qū)建設(shè)的歷程來看，其先后經(jīng)歷了從“社區(qū)服務(wù)”到“社會管理”，再到“社區(qū)治理”三個(gè)不同階段。[18]當(dāng)前，社區(qū)治理已經(jīng)構(gòu)成社區(qū)政治話語體系的主要方面。而治理理論和新公共服務(wù)理論重要的共同指向之一在于探討政府、企業(yè)組織、第三方(社會組織)等主體參與公共服務(wù)的必要性及途徑，并關(guān)注其在生產(chǎn)公共產(chǎn)品中的平衡關(guān)系。[19]102就目前而言，我國城市社區(qū)秉承“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理原則。盡管從宏觀上看，黨政組織仍然在社區(qū)治理中占據(jù)絕對優(yōu)勢，但不可忽視的是城市社區(qū)正在形成多元主體協(xié)同參與的治理格局。反觀農(nóng)村現(xiàn)狀，則在地域上呈現(xiàn)出斷裂式分布特征，東、中、西部農(nóng)村發(fā)展差距十分明顯。雖然國家權(quán)力沒有以政府職能部門的方式延伸至最基層的鄉(xiāng)村社會，但是作為基層群眾性自治組織的村委會事實(shí)上卻承擔(dān)了部分行政管理職能，進(jìn)而吸納、管控和服務(wù)農(nóng)村社會。尤其是項(xiàng)目制作成為公共服務(wù)供給的主要策略，強(qiáng)化了國家在農(nóng)村社會治理中的角色正當(dāng)性，并將公共權(quán)力滲透到農(nóng)村基層，國家主導(dǎo)型特征更為明顯。此外，由于自身因素的影響，農(nóng)民還不具備完善的公共理性，對待外界事務(wù)往往缺乏較為明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這也制約著農(nóng)村社會的充分發(fā)展。

從LH村的經(jīng)驗(yàn)來看，一位愿意接受訪談的村委干部介紹說：“目前，農(nóng)村還處于脫貧攻堅(jiān)階段，壯大集體經(jīng)濟(jì)、引導(dǎo)居民共同富裕是各項(xiàng)工作的重中之重，而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要是根據(jù)上級指示安排，依托特色產(chǎn)業(yè)帶動發(fā)展。因此，整村目前還沒有專業(yè)服務(wù)型社會組織，專業(yè)社工也只有1名。所以，社區(qū)建設(shè)的力量還比較單一?！?LH-007)*根據(jù)筆者調(diào)查的5個(gè)村落，除了ZWG村在規(guī)劃中，明確將提升社區(qū)公共服務(wù)水平和質(zhì)量單獨(dú)列為主要內(nèi)容以外，其余的LH村、GF村、DJ村、HL村社區(qū)建設(shè)主要圍繞以下四項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容展開，分別是狠抓黨組織建設(shè)、壯大集體經(jīng)濟(jì)、落實(shí)環(huán)境整治、推動法治建設(shè)，均未對社區(qū)公共服務(wù)做出明確規(guī)劃。不少村委會干部和居民直接將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)簡化為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入和改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，對于專業(yè)化服務(wù)不甚了解，凸顯出欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的特點(diǎn)?？梢哉f，由政府和村集體共同承擔(dān)的公共服務(wù)主要集中在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“托底性”公共服務(wù)，比如：硬化村組公路，安裝路燈，改水、改廁、改廚以及修建垃圾站等方面。服務(wù)供給主體不均衡性，沒有反映出圍繞公共服務(wù)產(chǎn)生的政府與企業(yè)、社會組織、居民等之間的服務(wù)“主體間性”，[19]102進(jìn)而導(dǎo)致服務(wù)“碎片化”，使得具有“韌性”和更專業(yè)化的發(fā)展型以及涉及精神文化方面的公共服務(wù)在農(nóng)村社區(qū)中還相對匱乏。

其次，從服務(wù)內(nèi)容的角度看，以城市社區(qū)為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)內(nèi)容比較容易造成資源的閑置和浪費(fèi)。服務(wù)內(nèi)容選擇是公共服務(wù)體系的重要組成部分，影響著服務(wù)資源的使用效率。然而，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中，普遍欠缺對農(nóng)村居民公共服務(wù)需求調(diào)查、需求整合、需求傳遞和需求吸納的管理能力。[9]110在當(dāng)前“實(shí)施城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”的主流話語支配下，農(nóng)村社區(qū)為了盡快縮小與城市社區(qū)之間的差距，其實(shí)踐模式基本是將城市社區(qū)作為參照對象，盡可能同城市社區(qū)配置相同或相近的服務(wù)內(nèi)容。但這也在一定范圍內(nèi)忽視了農(nóng)村居民的實(shí)際接受意愿，使農(nóng)民需求與社區(qū)服務(wù)供給出現(xiàn)了部分脫節(jié)，從而導(dǎo)致社區(qū)功能與形式的分離[20]以及空間之間的錯(cuò)位搭配。[21]

在筆者調(diào)查的重慶市HLQ村和ZWJ村，已經(jīng)按照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，配置了文體活動中心，內(nèi)有閱讀室、健身場所、展覽室等公共服務(wù)設(shè)施；但是大部分居民對這些服務(wù)設(shè)施并沒有很大興趣?！拔覀兌际寝r(nóng)民，在田地里工作一天，已經(jīng)非常累了，哪有工夫再去健身運(yùn)動，這點(diǎn)時(shí)間還不如在家里好好睡覺，看會兒電視……那些東西就是做給別人看的，平時(shí)也沒有人會去真正使用?！?HLQ-003)此外，對于文體活動中心其他服務(wù)項(xiàng)目，不少農(nóng)民均表示不愿意去使用。ZWJ村的情況亦是如此，：“很多東西都不實(shí)在，我倒是覺得還不如多建幾個(gè)麻將室有用，我們平時(shí)沒事最喜歡的就是打麻將，誰會去圖書室里看書??？而且圖書室里的書目更新速度很慢，我們認(rèn)識的字也不多，沒有實(shí)際意義?！?ZWJ-005)從HLQ村和ZWG村的情況來看，農(nóng)村居民對社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目保持了較強(qiáng)的排斥性。從農(nóng)村居民的角度來看，盡管社區(qū)建設(shè)帶來了公共服務(wù)設(shè)施的整體升級，但是不少服務(wù)并沒有很好地與居民需求相吻合，國家治理術(shù)與農(nóng)民日常生活秩序產(chǎn)生了沖突。

最后，從服務(wù)方式的角度看，以市民為參照標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村公共服務(wù)供給忽視了農(nóng)民的綜合素質(zhì)，從而導(dǎo)致社區(qū)參與度偏低，有效治理不足等問題。供給方式直接影響著服務(wù)內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)效果，兩者構(gòu)成了公共服務(wù)的“一體兩面”。一般情況下，服務(wù)方式需同目標(biāo)受眾的實(shí)際狀況(包括職業(yè)、民族、風(fēng)俗習(xí)慣、文化水平等因素)相吻合，才有可能最大限度地發(fā)揮服務(wù)資源優(yōu)勢。相對而言，農(nóng)村居民在文化水平、服務(wù)意識、信息觀念等方面都明顯滯后于城市居民，在以市民為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村公共服務(wù)體系中，倘若缺乏有針對性和指導(dǎo)性的服務(wù)手段，則會造成公共服務(wù)的“水土不服”或“消化不良”，并限制農(nóng)村公共服務(wù)的使用率。從筆者在DJ村的調(diào)查情況來看，社區(qū)為了方便居民線上辦事，“村務(wù)信息管理平臺”和“DJ微云”以及手機(jī)終端平臺等“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)相繼上線，以適應(yīng)信息化社區(qū)發(fā)展的趨勢。但是社區(qū)信息化改造和服務(wù)水平的升級并沒有相應(yīng)的軟件配備以及使用流程上的服務(wù)，一些年紀(jì)偏大且文化水平偏低的農(nóng)村居民，仍然無法很好地利用社區(qū)建設(shè)所帶來的信息資源及其帶來的便利?？梢哉f，DJ村實(shí)施的信息化社區(qū)建設(shè)并未相應(yīng)地提升社區(qū)整體智慧化水平，信息化服務(wù)平臺基本成為“懸空”式政績工程。“村里和我一樣沒讀過書的人有很多，見識也少，只能認(rèn)識幾個(gè)簡單的字。我雖然使用手機(jī)，但是只會用一點(diǎn)比較粗淺的功能，那些復(fù)雜的功能還是不會用的。村里開設(shè)了各種網(wǎng)上服務(wù)，但是對于我們這樣年紀(jì)偏大，眼睛又不好的人來說，操作起來還是有些困難，沒有多少人真正會去使用，有事情還是要去村委會找他們(指村委會有關(guān)干部)?！?DJ-002)可見，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)以自上而下的動員方式迅捷地去彌補(bǔ)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的部分缺陷，盡管不少公共服務(wù)貼合了居民的生活需求，但是現(xiàn)代公共服務(wù)供給方式與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化之間的張力卻導(dǎo)致了社區(qū)居民的低度參與。

總體而言，以城市為導(dǎo)向的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給在服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容以及服務(wù)形式等方面都面臨著不同層次的質(zhì)量和效率困境。根據(jù)筆者對重慶市較為偏遠(yuǎn)的5個(gè)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的調(diào)查可以看出，傳統(tǒng)型村落幾乎較好地保留了鄉(xiāng)土文化的滲透能力，并表現(xiàn)出一定的穩(wěn)定性。其不僅僅嵌入到農(nóng)民對于公共服務(wù)需求的選擇過程中，更重要的是影響著農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的重塑與農(nóng)村社區(qū)治理架構(gòu)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。由此看來，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給關(guān)鍵在于如何能夠在農(nóng)民日常生活世界中產(chǎn)生意義。

三、立體式供給：在鄉(xiāng)村振興中重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系

公共服務(wù)社區(qū)化是當(dāng)代國家治理的普遍現(xiàn)實(shí)選擇，其背后隱藏著供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)之間的動態(tài)矛盾。[22]作為基層社會再組織的制度化措施，社區(qū)建設(shè)被視為提升農(nóng)村公共服務(wù)的支撐工具，同時(shí)也暗示了鄉(xiāng)村振興和社會轉(zhuǎn)型為基層社會帶來的基于自組織的公共性和集體性的可能。[23]108如果從新公共服務(wù)理論的視角看，政府常常會追求公共服務(wù)供給的經(jīng)濟(jì)、效率和效能，通過私人化、市場與政府之間的合作，強(qiáng)化公共服務(wù)/產(chǎn)品的效度。然而，在以城市為導(dǎo)向的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐過程中，公共服務(wù)的錯(cuò)位供給面臨著多向度的有效性難題，也使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)遭遇到不同程度的信任危機(jī)和效能危機(jī)。那么，立足于鄉(xiāng)村自身的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，對于逐步擺脫“模仿”城市社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的基本價(jià)值導(dǎo)向具有重要意義。

從國家層面來看，中國的社會轉(zhuǎn)型，是一個(gè)以總體性國家為起點(diǎn)，孕育市場、釋放社會的過程，截然不同于西方社會培育的基本經(jīng)驗(yàn)。[24]在我國，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是國家之外的工程，而是被納入到國家總體目標(biāo)和社會治理現(xiàn)代化的規(guī)劃之中。國家在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中始終扮演著重要角色，集中體現(xiàn)為“看得見”與“看不見”兩個(gè)方面。*“看得見”的國家對于社區(qū)表現(xiàn)為直接干預(yù)，“看不見”的國家更多表現(xiàn)為對不同主體互動背后的隱藏監(jiān)控。有關(guān)內(nèi)容參見：王漢生、吳瑩：《基層社會中“看得見”與“看不見”的國家——發(fā)生在一個(gè)商品房小區(qū)中的幾個(gè)“故事”》，《社會學(xué)研究》2011年第1期；黃曉星：《國家基層策略行為與社區(qū)過程：基于南苑業(yè)主自治的社區(qū)故事》，《社會》2013年第4期。國家既在宏觀上對農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行總體把脈，也在微觀上配置農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的資源。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)再生產(chǎn)刻畫出了基層權(quán)力空間的國家意志(突出表現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)結(jié)構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)手段等方面)，并呈現(xiàn)出與國家策略息息相關(guān)的特征。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村公共服務(wù)經(jīng)歷了國家以制度內(nèi)供給方式強(qiáng)制取代了制度外供給的過程，[25]國家對于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)投入，大大改善了農(nóng)村社會的生活圖景。鑒于此，無論是作為頂層設(shè)計(jì)的中央政府，還是實(shí)際操作的基層政府都需要逐步掙脫“城市優(yōu)先”的傳統(tǒng)思維，將“城鄉(xiāng)分離”置于“城鄉(xiāng)連續(xù)體”之中，形成具有農(nóng)村特色的社區(qū)規(guī)劃和資源配置體系。

從社區(qū)層面來看，作為 “命名政治”*“命名政治”(the politics of naming)是后現(xiàn)代思想中的一個(gè)典型做法，它首先通過給自己一個(gè)名字，確定下一個(gè)立場，然后呼喚出自己的肉身，再給自己賦予一定的形象。其在最簡單的意義上可以被理解為對無所不在的“名稱”背后政治意涵的詮釋(interpretation)以及通過“去命名”(de-naming)和“再命名”(re-naming)改變話語結(jié)構(gòu)，從而促動社會變革的過程。從本質(zhì)上來說，“命名政治”的社會治理根源于人類在改造世界、解決社會問題中的一種“工程性”的行動取向，它并不遵循“發(fā)現(xiàn)”的邏輯，而遵循“創(chuàng)造”的邏輯，即通過設(shè)計(jì)并創(chuàng)造一個(gè)新生事物來使外界事物滿足人與社會的需要。詳細(xì)分析可參閱：吳越菲、文軍：《作為“命名政治”的中國社區(qū)建設(shè)：問題、風(fēng)險(xiǎn)及其超越》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期。的一項(xiàng)產(chǎn)物，“社區(qū)制”成為“自然村落制”“社隊(duì)制”“村組制”之后農(nóng)村治理體制創(chuàng)新的一項(xiàng)嘗試。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和公共服務(wù)的供給首先需要立足于對農(nóng)民日常需求的充分、精準(zhǔn)、翔實(shí)調(diào)查，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)調(diào)查信息的篩選、分析與整合，并經(jīng)過決策方和供給方醞釀、研究，最終轉(zhuǎn)化為具體的實(shí)施項(xiàng)目。[9]114這一必要程序構(gòu)成了農(nóng)村“差別化”公共服務(wù)管理的一般式樣態(tài)。其意義不僅在于讓服務(wù)供給方、決策方與需求方實(shí)現(xiàn)有效的關(guān)聯(lián)與互動，更重要的是將農(nóng)村居民自主性置于社區(qū)建設(shè)的重要地位，使社區(qū)資源按照扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、分散化權(quán)力機(jī)制向下分配，生產(chǎn)出更符合農(nóng)村居民需求的組合式服務(wù)產(chǎn)品。此外，社區(qū)還需要培育和壯大專業(yè)社區(qū)工作者隊(duì)伍和社區(qū)社會組織，融合社區(qū)、社會組織和社會工作者之間的功能，型塑現(xiàn)代社區(qū)治理的網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)力量，由“技術(shù)化”服務(wù)轉(zhuǎn)化為“價(jià)值化”服務(wù)，以適應(yīng)多樣化、多層次人口的實(shí)踐需要。其特點(diǎn)在于立足于微觀視角，肯定個(gè)體作為主體的存在意義，以復(fù)合化的服務(wù)方式針對特定人口采取服務(wù)策略，彌合統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化供給與居民差異化能力之間的鴻溝。

從個(gè)體層面來看，提升農(nóng)民自我服務(wù)的意識，為農(nóng)民增能賦權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)型是農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的應(yīng)有之義。盡管學(xué)術(shù)界對于農(nóng)民轉(zhuǎn)型的理解和闡釋莫衷一是，但是不同的解釋視角之間存在著某些共同的因素：職業(yè)適應(yīng)能力、政治能力以及社會參與能力。農(nóng)民轉(zhuǎn)型不僅僅是其職業(yè)和身份的轉(zhuǎn)變，也是他們社會文化屬性與角色內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型過程，更是他們各種社會關(guān)系的重構(gòu)過程以及對新的社區(qū)生活的再適應(yīng)過程。在本質(zhì)上，社區(qū)參與既是權(quán)力的再分配過程，同時(shí)也是賦權(quán)于農(nóng)民的過程。在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)實(shí)踐中，不僅要使“制度—技術(shù)”逐步得到夯實(shí)，更要從作為具有主體性的“農(nóng)民”的意義上增能(知識水平、人際關(guān)系、服務(wù)技能等)，使其成為服務(wù)的有效“生產(chǎn)源”：一方面，從個(gè)體出發(fā)，在微觀上重塑農(nóng)民的主體意識，增加農(nóng)民人力資本，提高行為選擇能力，協(xié)助其克服自身服務(wù)障礙，在社區(qū)公共服務(wù)與個(gè)體生活世界之間搭建關(guān)聯(lián)渠道，提升農(nóng)民自我服務(wù)能力；另一方面，從群體出發(fā)，編織具有包容性的、開放的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，即通過小組工作，搭建社區(qū)小組，發(fā)揮其互助、互惠、共享的功能，增進(jìn)社區(qū)公共性和服務(wù)的自主性。同時(shí)，作為群體中的成員，不斷調(diào)整自我邊界的開放機(jī)制，平衡自我服務(wù)與群體關(guān)系服務(wù)之間的關(guān)系，逐漸從由外向內(nèi)的給予性服務(wù)轉(zhuǎn)向由內(nèi)向外的內(nèi)生性服務(wù)。

圖1 農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系供給

綜合來看，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)是一項(xiàng)以農(nóng)村居民為服務(wù)對象的系統(tǒng)性、全方位、立體式工程，包含了“國家—社區(qū)”“國家—個(gè)體”“社區(qū)—個(gè)體”“個(gè)體—個(gè)體”等多重關(guān)系，既要在宏觀層面上融入農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃當(dāng)中，*農(nóng)村有其自身的資源優(yōu)勢，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中必須因地制宜，因時(shí)制宜，找準(zhǔn)方向，突出特色，避免受到城市中心主義和城市社區(qū)發(fā)展邏輯的支配，形成具有農(nóng)村特色的公共服務(wù)體系。又要在中觀層面將服務(wù)內(nèi)容限定在農(nóng)村特色空間范圍內(nèi)，更要在微觀層面重視農(nóng)村社區(qū)居民的特殊性，警惕因資源、權(quán)力的不對等對弱勢群體造成的社會排斥，[23]108以建構(gòu)更具包容性、開放性、共享性的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系。

四、總結(jié)與討論：農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的反思及未來走向

作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和社區(qū)治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，公共服務(wù)不僅涉及國家—社會—個(gè)體關(guān)系的重構(gòu)，而且也關(guān)系到村落共同體的增能與延續(xù)等問題。然而，在城市社區(qū)建設(shè)邏輯的支配下，農(nóng)村社區(qū)面臨著一系列的主體性和內(nèi)生性發(fā)展難題。因此，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系重構(gòu)既要納入現(xiàn)代化的發(fā)展時(shí)序之中，也要對農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展再定位。需要指出的是，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系仍然存在諸多值得反思的不利因素：

其一，盡管多元主體協(xié)同供給已經(jīng)成為當(dāng)前社區(qū)公共服務(wù)供給方式的普遍共識，但是不可忽視的是，組合式協(xié)作化服務(wù)供給也在某種意義上容易造成主體之間的相互侵蝕，權(quán)責(zé)不明。[26]公共利益的最大化無疑是公共服務(wù)的終極目標(biāo)。不得不承認(rèn)，多元主體合作式供給對于現(xiàn)代社區(qū)公共服務(wù)發(fā)揮著極其重要的作用，能夠有效地改善公共服務(wù)整體水平。但同時(shí)也必須看到，服務(wù)主體在“共生、共擔(dān)、共享”的運(yùn)作機(jī)理下，其權(quán)責(zé)邊界容易面臨相互滲透和傾軋的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：一方面，在農(nóng)村社會組織發(fā)展不夠成熟的背景下，政府購買公共服務(wù)的方式比較容易使社會組織過于依賴政府資金而缺乏自主性和獨(dú)立性，不僅無法培育出具有社會性的第三部門，反而以一種比較隱蔽的方式強(qiáng)化了國家對于第三部門以及農(nóng)村公共服務(wù)控制的正當(dāng)性，削弱了社會成長的基礎(chǔ)動力；[27]另一方面，組合式公共服務(wù)供給可能容易產(chǎn)生互相爭利的行為，即能夠帶來較多利益的公共服務(wù)，各個(gè)部門都爭先恐后搶奪，而只能帶來較少或者沒有利益的公共服務(wù)，則無人問津、相互扯皮、互相推諉，影響了農(nóng)村公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。因此，在一定意義上，多元主體協(xié)同參與的組合式公共服務(wù)必須明確主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范服務(wù)供給范圍。

其二，農(nóng)村文化的封閉性、保守性和被動性嚴(yán)重影響了農(nóng)村社區(qū)公共理性的發(fā)展以及居民的社區(qū)參與意愿。與城市文化有所不同，農(nóng)村文化受傳統(tǒng)文化影響更大，加之農(nóng)村各種主客觀現(xiàn)實(shí)因素的影響，存在著與現(xiàn)代文化之間較為明顯的排斥性。其中，封閉性、保守性和被動性構(gòu)成了農(nóng)村文化消極方面的主要面向。比如：封閉性導(dǎo)致農(nóng)民容易盲目排外、自我封閉，不愿主動接受新生事物；農(nóng)村文化的保守性容易導(dǎo)致農(nóng)民缺乏創(chuàng)新精神，墨守成規(guī)、因循守舊；農(nóng)村文化的被動型容易讓農(nóng)民安于現(xiàn)狀，消極對待社區(qū)公共事務(wù)。[28]同時(shí)也應(yīng)該看到，處在轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村文化并非是鐵板一塊，而是在國家、城市以及地域共同體力量的角逐下，逐漸形成了封閉與開放、保守與革新、被動與主動等矛盾并存的農(nóng)村文化共存體。[29]盡管在某種意義上，這套極具特色的農(nóng)村文化在調(diào)節(jié)農(nóng)村居民行為、實(shí)現(xiàn)自我“精神慰藉”等方面發(fā)揮了不可替代的作用，但是，依然要看到農(nóng)村文化對現(xiàn)代文明的抗拒在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理以及公共服務(wù)方面的消極作用日漸顯現(xiàn)，其不僅抑制了現(xiàn)代性對于農(nóng)村社區(qū)變革的功能，引致農(nóng)村公共理性發(fā)展遲緩，而且妨礙農(nóng)民社區(qū)參與的動力生成，弱化了民主激勵(lì)的適度注入，[30]從而加劇了農(nóng)村公共服務(wù)供需失衡的狀況。

其三，伴隨農(nóng)村人口流動加快，農(nóng)村社區(qū)開始從地域性社區(qū)向流動性社區(qū)轉(zhuǎn)型，進(jìn)而增加農(nóng)村社區(qū)服務(wù)需求調(diào)查和管理的難度。在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的背景下，不僅城市社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈的變化，而且傳統(tǒng)的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)也受到來自方方面面的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在：一方面，農(nóng)村流動人口增多的后果之一就是農(nóng)村居住空間的不確定性增大，以至于在一些地區(qū)出現(xiàn)了城中村、空心村、新市村等新型村落。[13]29傳統(tǒng)“農(nóng)村—農(nóng)業(yè)—農(nóng)民”這一關(guān)聯(lián)體系正在被全球化、工業(yè)化、現(xiàn)代化等力量逐步淡化和解構(gòu)，進(jìn)而導(dǎo)致居民需求的不穩(wěn)定和不確定。另一方面，居住人口不確定性增大的同時(shí)，“常住居民與流動人口”“老年群體與青壯年群體”“底層群體與中上層群體”等多重二元結(jié)構(gòu)型構(gòu)了農(nóng)村社會的分裂樣態(tài)，致使農(nóng)村居民利益訴求更加復(fù)雜、流變，價(jià)值觀更加碎片化?？梢哉f，流動性社區(qū)的到來增加了農(nóng)村公共服務(wù)需求調(diào)查和管控以及公共服務(wù)供給的難度。

當(dāng)前，農(nóng)村社會風(fēng)貌、鄉(xiāng)土人情和社會結(jié)構(gòu)均發(fā)生了深刻變化，農(nóng)民的利益訴求以及服務(wù)需求的多樣性和復(fù)雜性是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、提升公共服務(wù)供給質(zhì)量的基本立足點(diǎn)。也就是說，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不能也不應(yīng)該站在城市主體性的視角，而忽視了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的地域性特征和特殊社會環(huán)境，最終使農(nóng)村淪為城市社區(qū)的翻版。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化絕不意味著農(nóng)村社區(qū)先驗(yàn)式的被賦予與城市社區(qū)類似的普遍性意義以及公共服務(wù)建設(shè)的城市經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，這也并不意味著農(nóng)村社區(qū)對于城市社區(qū)經(jīng)驗(yàn)的完全排斥，即農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)既不能照搬城市社區(qū)的運(yùn)作邏輯，也不能完全依托農(nóng)村的地域性特征，而是在平衡兩者關(guān)系的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)代化的時(shí)空中尋找自己的坐標(biāo)。

總之，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展猶如一對孿生姐妹，兩者相互依存，相互作用，相互影響。社區(qū)是公共服務(wù)提升的載體，公共服務(wù)既是社區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容之一，也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成敗的最重要評判標(biāo)準(zhǔn)之一，更是農(nóng)村居民與社區(qū)關(guān)聯(lián)的紐帶之一。就目前來看，我國農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)還處于剛剛起步階段，面臨著一系列兩難抉擇和現(xiàn)實(shí)拷問。比如：公共服務(wù)供給是重效率還是重公平；是以需求為本還是以優(yōu)勢為本；[31]是優(yōu)先發(fā)展硬件設(shè)施還是以軟件建設(shè)為先導(dǎo)，是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)模式還是重構(gòu)多樣化服務(wù)模式等等。[32]諸如此類問題都困擾著農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的建設(shè)。特別是在個(gè)體化社會到來的時(shí)代，[33]農(nóng)村社區(qū)人口更新速度更快，組織化程度更低，公共服務(wù)如何以更加包容的姿態(tài)統(tǒng)合社區(qū)居民多變性和異質(zhì)性需求，邁向精細(xì)化服務(wù)供給，是農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)不得不面臨的一項(xiàng)重大課題。