●李函珂

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)在1982年，1988年，1993年，1998年，2003年，2008年，2013年和2018年共經(jīng)歷了8次較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革。在40年中完成了8次重大機(jī)構(gòu)改革，在世界范圍內(nèi)并不常見(jiàn)。因此，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革受到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，既有成果研究方法主要集中于文獻(xiàn)研究法和定性分析法，研究視角已囊括三維分權(quán)、公共治理、帕金森定律、公共權(quán)力理性化、行政組織自我規(guī)制、政府戰(zhàn)略管理“三角模型”分析框架等角度，需要注意的是，現(xiàn)有的研究缺乏對(duì)政府體制改革內(nèi)在邏輯的到位把握。在這種意義上，歷史制度主義的方法，有助于延長(zhǎng)時(shí)間維度，系統(tǒng)理解改革開(kāi)放40年以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)生邏輯。本文將從歷史制度主義視野分析我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革的具體制度論證其內(nèi)生邏輯為公共權(quán)力配置及其重心的不斷調(diào)整，并試圖找到公共權(quán)力配置的影響因素，以期有助于明確機(jī)構(gòu)改革趨勢(shì)，推動(dòng)國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)合理。

一、歷史制度主義方法論及契合性

與行為主義和理性選擇主義相比，歷史制度主義選擇以政治科學(xué)傳統(tǒng)為歸屬，著重關(guān)注制度在政治中的作用。政治是一個(gè)特殊的領(lǐng)域，歷史制度主義試圖構(gòu)建一套專(zhuān)門(mén)的政治研究范式來(lái)理解和分析政治行為。它是一組回歸政治本身并以“制度”為中心的研究范式。

以歷史制度主義為代表的新制度主義發(fā)現(xiàn)研究制度的重要性并重視相關(guān)的制度解釋?zhuān)殉蔀橐环N極有價(jià)值的研究范式。[1]在此，將從歷史制度主義突出標(biāo)志及研究模式、制度內(nèi)涵界定及分析要素等方面對(duì)歷史制度主義的基本理念作一介紹并闡明契合性，為下文提供方法論框架。

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)時(shí)間序列作為制度變遷變量的獨(dú)特價(jià)值。“他們的研究觀察一些歷時(shí)性模式，以便能夠理解一個(gè)有趣的結(jié)果或一系列的制度安排，這意味著分析運(yùn)作了多年，有時(shí)甚至幾十年或幾個(gè)世紀(jì)的過(guò)程?！盵2]歷史制度主義學(xué)者大多以歷史為途徑，不僅從歷史發(fā)展和比較的過(guò)程中去探求制度變遷的不同過(guò)程，而且在研究過(guò)程中，以制度為核心，注重時(shí)間的存在，回歸于國(guó)家制度為核心的研究道路上，極大避免了行為主義的錯(cuò)誤，以求在穩(wěn)定的制度安排下政策變化的根源，以及政治制度與觀念的互動(dòng)作用。而歷史制度主義所指的制度，即對(duì)行為起構(gòu)造作用的正式組織、非正式規(guī)則及與之相關(guān)的程序?！盵2]可以看出，歷史制度主義的制度定義涵蓋了組織、規(guī)則和程序，且歷史制度主義強(qiáng)調(diào)在分析過(guò)程中對(duì)不同國(guó)家社會(huì)背景因素的理解性整合。

對(duì)于具有近40年歷史的政府機(jī)構(gòu)改革等制度問(wèn)題，歷史制度主義方法論的運(yùn)用是非常恰當(dāng)?shù)摹＿@是因?yàn)椋菏紫?，它的歷時(shí)性考察有助于我們深刻理解變革中的路徑規(guī)律，把握制度變遷背后的深層邏輯機(jī)制。其次，歷史制度主義對(duì)制度的豐富理解，有助于我們超越中觀的政策文本，研究其內(nèi)生邏輯相關(guān)因素在制度變遷過(guò)程中的影響。再者，歷史制度主義本身存在著以史為鑒的方法論，通過(guò)歷史探尋以往的變革經(jīng)驗(yàn)，去粗取精，促進(jìn)當(dāng)下機(jī)構(gòu)改革逐步趨向于科學(xué)合理。

二、歷史制度主義視角下機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)生邏輯

于歷史制度主義視野下，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)生邏輯是公共權(quán)力配置及其重心的不斷調(diào)整。公共權(quán)力，一般是指管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，是處理社會(huì)事務(wù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，增強(qiáng)公共利益的權(quán)力；[3]而公共權(quán)力的分配，是為有效管理社會(huì)公共事務(wù)和向不同子系統(tǒng)分配公共權(quán)力的過(guò)程，運(yùn)用于政府機(jī)構(gòu)改革，公共權(quán)力的配置主要涉及權(quán)力關(guān)系的四個(gè)方面：一是政府與社會(huì)和市場(chǎng)的權(quán)力關(guān)系；二是政府部門(mén)及其之間的權(quán)力牽連關(guān)系；三是政府部門(mén)內(nèi)部的垂直權(quán)力關(guān)系；四是決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系。

改革開(kāi)放以來(lái)，包含本次機(jī)構(gòu)改革在內(nèi)，我國(guó)共進(jìn)行了八輪政府機(jī)構(gòu)改革（見(jiàn)表1）

表1

通過(guò)考察我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革制度變遷，關(guān)注社會(huì)背景和政府機(jī)構(gòu)改革之間的聯(lián)系，可以看出政府公共權(quán)力配置及其重心轉(zhuǎn)移是政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)生邏輯為明確具體規(guī)律，下列歷次改革的公共權(quán)力配置涉及情況如表2所示。

表2

由表2分析可知，以1978年改革開(kāi)放的啟動(dòng)為背景，第一次機(jī)構(gòu)改革涉及政府部門(mén)縱向權(quán)力配置，著重加強(qiáng)中央對(duì)工作的統(tǒng)一集中指揮，以推動(dòng)各項(xiàng)改革有序進(jìn)行；隨后經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為黨和國(guó)家工作的中心地位被更明確強(qiáng)調(diào)，自第二次機(jī)構(gòu)改革起至今，政府不斷調(diào)整與市場(chǎng)之間的權(quán)力配置，其中，第四次與第七次機(jī)構(gòu)改革分別提出“充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用”及“市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”體現(xiàn)得尤為突出，需指出，第七次機(jī)構(gòu)改革特別提出“加強(qiáng)整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)”表明政府在逐步關(guān)注并積極調(diào)整與社會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系配置；而自第六次機(jī)構(gòu)改革首次提出“大部制改革”后，這種“寬職能，少機(jī)構(gòu)”部門(mén)橫向功能性權(quán)力分配的調(diào)整成為機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)；值得注意的是，第四次機(jī)構(gòu)改革后，政府職能轉(zhuǎn)變有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，公共權(quán)力配置涉及的領(lǐng)域逐漸多樣化、復(fù)雜化及綜合化，究其原因，隨著社會(huì)分工進(jìn)一步發(fā)展以及大量新的社會(huì)公共事務(wù)不斷涌現(xiàn)，社會(huì)公共功能日益細(xì)分化政府通過(guò)機(jī)構(gòu)改革分配自己的權(quán)力范圍，不斷解決社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾、滿足社會(huì)公共需求，公共權(quán)力配置及其重心不斷調(diào)整，是政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)生邏輯。

三、歷史制度主義視角下公共權(quán)力配置影響因素

（一）社會(huì)矛盾的解決推動(dòng)公共權(quán)力配置調(diào)整

縱觀至今的八次政府機(jī)構(gòu)改革，或注重提高效率的工具理性以推動(dòng)行政管理高效運(yùn)行，或體現(xiàn)以人為本的價(jià)值理性以更好地滿足人民需求，我們應(yīng)當(dāng)注意，無(wú)論是解決政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題權(quán)力配置，還是確認(rèn)公民社會(huì)背景下強(qiáng)勢(shì)崛起的社會(huì)組織在國(guó)家治理中日益強(qiáng)大的話語(yǔ)權(quán)，每一輪改革都是圍繞著公共權(quán)力配置問(wèn)題，是社會(huì)矛盾、公共需求的發(fā)展推動(dòng)了公共權(quán)力配置及其重心不斷調(diào)整。從馬克思主義哲學(xué)歷史觀來(lái)看，社會(huì)矛盾是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中必然存在的不可調(diào)和的產(chǎn)物，社會(huì)矛盾是社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力，它決定著社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治文化的前進(jìn)方向。因此，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)矛盾的變遷與解決，始終影響著我國(guó)政治布局。從制度變遷理論來(lái)說(shuō)，道格拉斯·諾斯認(rèn)為，制度變遷是一種新的制度對(duì)舊的制度的替代過(guò)程。實(shí)質(zhì)上反映了制度之間的交易過(guò)程。談及交易，不難發(fā)現(xiàn)制度變遷理論在很大程度上與經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論相結(jié)合，基于我國(guó)改革開(kāi)放，社會(huì)矛盾的不斷解決，直接原因便是打造良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而，為求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制度的變遷需呈現(xiàn)極大的有益性，因此不論是誘致性制度變遷，還是強(qiáng)制性制度變遷，均難以離開(kāi)變遷的根本目的。

（二）公共行政趨于公共性

公共性是政府區(qū)別于其他管理方式如私人管理或企業(yè)管理的基本特性，公共性包含著公共目標(biāo)、公共利益、公共權(quán)力以及公共行為等具體內(nèi)容，“公共既是一種理念也是一種能力。公共并不等同于政府，否則在事實(shí)與理論上便縮限了人民參與公共事務(wù)的能力。從理念上看，公共多表現(xiàn)于意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，意味著人們出于公共的利益，并非個(gè)人或家庭的目的同聚一堂，服務(wù)于人民。從能力上看，公共意味著為公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力”。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是制度層面的“合法行政”，還是組織層面的“有效行政”，亦或價(jià)值層面的“責(zé)任行政”，[4]這些影響我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的大問(wèn)題都與公共性的如何確立有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因此，政府機(jī)構(gòu)若不變革，勢(shì)必在將來(lái)甚至當(dāng)下影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡，并進(jìn)一步影響經(jīng)濟(jì)秩序結(jié)構(gòu)，社會(huì)信用結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)交易結(jié)構(gòu)等影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步運(yùn)行的重要結(jié)構(gòu)。公共性的明顯趨勢(shì)，不僅僅體現(xiàn)在政府權(quán)力的變更上，也表現(xiàn)在國(guó)家治理體系建設(shè)合法性的重要理論來(lái)源上。由此觀之，公共性是公共行政的核心，公共行政越來(lái)越體現(xiàn)公共性是推動(dòng)公共權(quán)力配置不斷變化的因素之一。

（三）社會(huì)組織逐步與行政組織協(xié)同治理國(guó)家

全球化、多元化與民主化給世界帶來(lái)的極大變化，而威爾遜所作的“任何政府體制內(nèi)部都有一個(gè)權(quán)力中心”的理論假設(shè)已難以成立，權(quán)力結(jié)構(gòu)在單中心政府威權(quán)體系下，可以形成一種自上而下高度統(tǒng)一的官僚模型，但當(dāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)已變成一種復(fù)雜的綜合體時(shí)，中心依然可以明確存在，但其作用于社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了巨變，此時(shí)，一個(gè)權(quán)力中心的威權(quán)體系和政治秩序已經(jīng)很難維系，社會(huì)組織逐步與行政組織協(xié)同治理國(guó)家，內(nèi)外協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建，配套機(jī)制的完善，無(wú)一不需要政府機(jī)構(gòu)改革的跟進(jìn)。

（四）權(quán)力配置和監(jiān)督的法治化

權(quán)力配置法治化不僅要促進(jìn)權(quán)力分配的合法，也要促進(jìn)權(quán)力相應(yīng)的“責(zé)任分配”的合法，責(zé)任政府是其表現(xiàn)形式，狹義來(lái)說(shuō)，隨之《監(jiān)察法》的出臺(tái)和完善，我國(guó)不斷加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督權(quán)的權(quán)力配置。廣義來(lái)說(shuō)，權(quán)力配置不僅限于監(jiān)督權(quán)，更應(yīng)解釋為權(quán)利的制衡。權(quán)力制衡的本質(zhì)并不在于監(jiān)督的有效、強(qiáng)弱與否，而在于權(quán)、責(zé)、利三者是否統(tǒng)一。[5]外在的監(jiān)督始終是治標(biāo)不治本，難以解決濫用私權(quán)、以權(quán)謀私等腐敗問(wèn)題，內(nèi)在監(jiān)督在理論上雖是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利三者統(tǒng)一的最佳方法，但在現(xiàn)實(shí)中難免令人倍感華而不實(shí)。因此，筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)統(tǒng)一，只有在內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，另行以制度制衡權(quán)力，才可達(dá)到最佳。然而，我們?nèi)詰?yīng)注意，制度的設(shè)立與權(quán)力配置相互牽連，制度變遷直接作用于權(quán)力配置，權(quán)力配置具體體現(xiàn)出制度變遷。私以為，權(quán)力配置首先應(yīng)注重匹配對(duì)接原則，腐敗的主體主要是公職人員，匹配與否直接影響著權(quán)力配置的效率高低。其次，應(yīng)注重制衡原則。不難看出，不論是匹配對(duì)接原則還是制衡原則，均以公權(quán)力為核心，以公權(quán)力合理配置為直接目的。再者，我們應(yīng)當(dāng)看到雖然在權(quán)力配置和監(jiān)督的法治化的道路依然任重道遠(yuǎn)，但是，其法律基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變也促進(jìn)了公共權(quán)力分配模式的不斷轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的制度演進(jìn)及實(shí)踐探索呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特征，在一定程度上我國(guó)公共權(quán)力配置及其重心不斷調(diào)整是其內(nèi)生邏輯。隨著社會(huì)分工的進(jìn)一步發(fā)展和大量新社會(huì)公共事務(wù)逐步涌現(xiàn)，社會(huì)公共職能日益細(xì)分化。政府通過(guò)機(jī)構(gòu)改革分配自己的權(quán)力范圍，不斷解決社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾，滿足社會(huì)公共需求。歷史制度主義視野和較長(zhǎng)時(shí)間維度下的影響因素探索有利于從中觀層面上考察政府機(jī)構(gòu)改革制度的變遷脈絡(luò)和內(nèi)在機(jī)制，明確機(jī)構(gòu)改革趨勢(shì)，但問(wèn)題的另一面是，如何在把握影響因素的條件下，推動(dòng)國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)合理，毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)于政府的決策理性能力、政策制定能力以及決心和魄力都是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。