王震?王天禪

10月4日，美國白宮正式公布了特朗普政府的第一份國家反恐戰(zhàn)略報(bào)告。這是時(shí)隔七年之后美國政府公布的最新反恐戰(zhàn)略，也是9.11事件以來白宮發(fā)布的第四份反恐戰(zhàn)略報(bào)告。報(bào)告稱，新戰(zhàn)略意味著“美國在打擊和預(yù)防恐怖主義上的一個(gè)轉(zhuǎn)變”，特朗普也在序言中表示“該戰(zhàn)略確立了新的反恐路徑”。那么，這一戰(zhàn)略到底“新”在何處？與以往相比，有哪些值得關(guān)注的區(qū)別？

“新”威脅

一般來說，對恐怖威脅來源的認(rèn)定往往是美國制定反恐戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。新報(bào)告延續(xù)了2017年12月發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略》中對于恐怖威脅的界定，認(rèn)為伊斯蘭激進(jìn)恐怖分子是美國及其核心國家利益面臨的“最危險(xiǎn)的跨國恐怖威脅”。新報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前美國面臨的恐怖威脅主要來自三個(gè)層面，即全球化了的恐怖分子網(wǎng)絡(luò)及其追隨者;受到一些國家支持和縱容的恐怖組織;受到恐怖分子宣傳蠱惑的國內(nèi)極端暴力勢力。具體而言，這些威脅主要包括以下幾種類型：

2017年1月21日，美國總統(tǒng)特朗普就職后首次訪問中央情報(bào)局總部，并發(fā)表講話.

一是，以“伊斯蘭國”和“基地”組織為代表的跨國恐怖分子。這些恐怖組織擁有龐大的國際網(wǎng)絡(luò)和暴力極端主義意識形態(tài)，“多次展示了對美國本土及美國利益發(fā)動襲擊的意圖和能力，仍在謀劃新的恐怖襲擊，并煽動易受影響的群體在美國境內(nèi)實(shí)施暴力活動”。盡管美國和盟友已經(jīng)削弱了在伊拉克和敘利亞的恐怖組織，并遏制了其在全球范圍內(nèi)的蔓延，但“伊斯蘭國”仍是最重要的伊斯蘭激進(jìn)恐怖組織和美國面臨的首要恐怖威脅。此外，“基地”組織是另一個(gè)需要關(guān)注的跨國恐怖威脅。該組織的全球網(wǎng)絡(luò)仍有一定的恢復(fù)能力，并長期向美國本土及其在世界各地的利益發(fā)出威脅。近年來，一些“基地”組織領(lǐng)導(dǎo)人正試圖鞏固并擴(kuò)大在世界各地的存在，并對美國及其盟友發(fā)動新的襲擊。

二是，區(qū)域性伊斯蘭極端恐怖分子。除了“伊斯蘭國”和“基地”組織外，全球范圍內(nèi)還存在著幾十個(gè)區(qū)域性恐怖組織。它們主要聚焦于當(dāng)?shù)氐呐褋y和恐怖活動，但是“也不忘對美國人及其海外利益發(fā)出威脅”。比如，尼日利亞的“博科圣地”、巴基斯坦的塔利班和“虔誠軍”等。由于資源和能力制約，這些極端組織的主要襲擊目標(biāo)限于本地區(qū)，而不針對美國本土和美國利益。盡管如此，其中一些極端組織“對美國懷有敵意”，并和“伊斯蘭國”或“基地”組織保持了某種關(guān)系，是美國利益的“潛在威脅”。

三是，“支持或資助恐怖主義的國家——伊朗”。新報(bào)告大大突出了所謂的“伊朗威脅”，認(rèn)為伊朗是目前最主要的“支持恐怖主義”的國家。新報(bào)告認(rèn)為伊朗通過伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)，向巴林、伊拉克、敘利亞和也門的什葉派軍事武裝提供財(cái)政和物資方面的援助，包括相關(guān)的訓(xùn)練和指導(dǎo)。同時(shí)，伊朗還支持哈馬斯和其他巴勒斯坦人的“恐怖組織”。經(jīng)過在海外持續(xù)擴(kuò)張，伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)已經(jīng)具備了“瞄準(zhǔn)美國利益乃至美國本土的能力”。

四是，世界各地的革命運(yùn)動、民族主義運(yùn)動和分裂主義運(yùn)動。這些形形色色的組織不僅破壞社會穩(wěn)定，還往往使用極端暴力，從而使“美國人面臨生命危險(xiǎn)”。比如，一個(gè)自稱“北歐抵抗運(yùn)動”的跨國組織就曾對穆斯林、左翼團(tuán)體和其他組織發(fā)動暴力襲擊。再如，2016年被英國政府禁止的“新納粹國家行動組織”倡導(dǎo)針對政治家和少數(shù)族裔的暴力活動。盡管這些組織目前避免攻擊美國目標(biāo)，但是其暴力活動將會增加美國公民和海外利益面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

五是，美國境內(nèi)的暴力恐怖分子。這些恐怖分子和伊斯蘭激進(jìn)思想無關(guān)，而是受到了其他暴力極端主義思想的煽動，比如種族極端主義、動物保護(hù)極端主義、環(huán)保極端主義、公民主權(quán)極端主義和軍事極端主義等，他們試圖通過強(qiáng)制性暴力活動來推動其政治議程。近年來，此類恐怖主義活動在美國境內(nèi)出現(xiàn)了抬頭的趨勢。

“新”目標(biāo)

9.11事件以來的全球反恐戰(zhàn)爭實(shí)踐已經(jīng)使越來越多的美國民眾認(rèn)識到，反恐戰(zhàn)爭不同于以往的常規(guī)戰(zhàn)爭。美國面臨的對手并非一成不變，將反恐戰(zhàn)爭擴(kuò)大化并不能有效維護(hù)美國利益，反而會徒勞地耗費(fèi)大量寶貴的戰(zhàn)略資源。從奧巴馬政府開始，美國便逐步收縮全球反恐戰(zhàn)線，將反恐目標(biāo)重新聚集于“基地”和“伊斯蘭國”。特朗普上臺后，進(jìn)一步調(diào)整了美國全球反恐戰(zhàn)略，將反恐重心聚焦于美國本土，將打擊對象聚焦于“伊斯蘭國”和“基地”。在新報(bào)告的序言中，特朗普表示美國將會打敗“伊斯蘭國”和“基地”之類的恐怖組織，阻止出現(xiàn)新的恐怖威脅，壓縮伊朗的全球“恐怖網(wǎng)絡(luò)”，以“確保美國的持久安全”。為此，美國將會利用“新手段”，不遺余力地追捕那些試圖傷害美國的恐怖分子，確保未來美國與世界的和平、安全與繁榮。

新報(bào)告為未來美國反恐戰(zhàn)爭設(shè)定了新的戰(zhàn)略目標(biāo)，這些戰(zhàn)略目標(biāo)共包括六個(gè)方面：嚴(yán)重削弱恐怖分子對美國本土和美國海外核心利益發(fā)動襲擊的能力;切斷恐怖分子獲得支持和實(shí)力的資源來源;消除恐怖分子在美國本土進(jìn)行招募、動員，并實(shí)現(xiàn)激進(jìn)化的能力;通過充分準(zhǔn)備保護(hù)美國本土免于恐怖襲擊，包括更嚴(yán)格的邊境安全檢查和執(zhí)法行動;使恐怖分子無法獲取或使用大規(guī)模殺傷性武器和其他先進(jìn)武器;在阻止和打擊恐怖主義方面，國際盟友、公有和私有企業(yè)伙伴將發(fā)揮更大作用。

新報(bào)告還為美國民眾描繪了一幅美妙的藍(lán)圖：恐怖分子對美國的威脅被根除;所有進(jìn)入美國的邊界和口岸都不再遭受恐怖分子的威脅;恐怖主義、伊斯蘭激進(jìn)思想和其他暴力極端主義意識形態(tài)不再破壞美國人的生活方式;外國盟友能夠應(yīng)對恐怖主義威脅，使之不再危害美國及伙伴國的共同利益。

“新”舉措

為了實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)，新報(bào)告提出了未來美國反恐戰(zhàn)爭的六項(xiàng)新舉措。

一是，追蹤恐怖威脅的源頭。簡言之，美國不能僅僅摧毀單一的恐怖陰謀，而是要追蹤涉及恐怖組織的全部網(wǎng)絡(luò)，以阻止其殘余勢力重操舊業(yè)。本項(xiàng)政策的五大優(yōu)先事項(xiàng)分別為：瞄準(zhǔn)關(guān)鍵的恐怖分子和恐怖組織;增強(qiáng)對無法進(jìn)入地區(qū)的介入能力;將《武裝沖突法》中的羈押政策作為一項(xiàng)反恐手段來使用;進(jìn)一步整合聯(lián)邦、各州和地方政府之間的信息共享;通過戰(zhàn)略溝通擴(kuò)大反恐行動的影響。

二是，從金融、物資和后勤支持上孤立恐怖分子。技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)造了一個(gè)互相聯(lián)通的世界，但這也為恐怖組織提供了前所未有的便利。新戰(zhàn)略既要保護(hù)對于這些資源的合理利用，更要阻止恐怖分子使用這些資源，為此提出四大優(yōu)先事項(xiàng)：偵察并阻斷恐怖分子的遷徙流動;打擊當(dāng)前及未來資助恐怖分子的方式;阻止恐怖分子發(fā)展并獲取攻擊能力;曝光并打擊支持恐怖主義的國家。

三是，更新、整合美國的反恐信息、反恐政策和相關(guān)機(jī)構(gòu)。整合美國及盟友獲取的反恐信息，使之無縫對接，并開發(fā)相關(guān)技術(shù)，以便能快速識別并阻止恐怖威脅。其具體優(yōu)先事項(xiàng)包括六個(gè)方面：保護(hù)美國邊境免于恐怖威脅;在地方上部署一體化的聯(lián)邦反恐力量;采用數(shù)據(jù)處理技術(shù);建立完整的恐怖分子身份識別系統(tǒng);調(diào)查并整合與國內(nèi)外恐怖威脅相關(guān)的信息;更新反恐政策。

四是，保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。該政策的核心在于通過構(gòu)建強(qiáng)有力的協(xié)作關(guān)系，并使用創(chuàng)新手段，阻止恐怖分子突破基礎(chǔ)設(shè)施防范，保護(hù)其免受恐怖襲擊和破壞。其優(yōu)先措施包括：加強(qiáng)對基礎(chǔ)設(shè)施和軟目標(biāo)的防范;提升人們對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施所面臨的恐怖威脅的認(rèn)識;加強(qiáng)防范與應(yīng)對能力;構(gòu)建針對民眾的公共溝通戰(zhàn)略。

五是，打擊恐怖分子的招募與激進(jìn)化能力。新報(bào)告認(rèn)為：“如果不打擊恐怖分子的招募與激進(jìn)化，美國在本土、海外和網(wǎng)絡(luò)上與恐怖主義進(jìn)行的戰(zhàn)爭將永遠(yuǎn)不會結(jié)束?！睘榇?，需要實(shí)施以下優(yōu)先事項(xiàng)：建立一個(gè)制度化的反恐政策框架;打擊暴力極端主義的意識形態(tài);增強(qiáng)公民社會在反恐中的角色;打擊恐怖分子在網(wǎng)絡(luò)上的影響力;通過戰(zhàn)略溝通打擊激進(jìn)化;支持干預(yù)、再次融入和打擊二次犯罪的努力。

六是，加強(qiáng)伙伴國的反恐能力。該項(xiàng)政策的要義在于通過具有前瞻性的外交接觸、發(fā)展援助和安全合作，幫助伙伴國獨(dú)立開展反恐行動，并投入更多資金來支持反恐行動。其優(yōu)先事項(xiàng)包括：建立一個(gè)更為廣泛的反恐伙伴體系;支持重要伙伴國的反恐能力建設(shè);擴(kuò)大與伙伴國之間的信息共享;支持預(yù)防本地恐怖主義。

“新”思路

與之前美國政府公布的三份反恐戰(zhàn)略報(bào)告相比，這份新出爐的反恐戰(zhàn)略報(bào)告在很大程度上體現(xiàn)了特朗普政府完全不同的反恐思路。

首先，新報(bào)告具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)主義和實(shí)用主義色彩。無論是對于現(xiàn)實(shí)恐怖威脅的評估，還是對反恐政策的設(shè)計(jì)，新報(bào)告都具有明顯的現(xiàn)實(shí)主義色彩。新報(bào)告在結(jié)尾中明確表示，新反恐戰(zhàn)略并非建立在一個(gè)“理想主義希望”之上，我們并未生活在一個(gè)簡單且毫無威脅的世界上。相比之下，9.11事件后的歷屆美國政府在反恐戰(zhàn)爭中都反復(fù)強(qiáng)調(diào)“自由”“民主”“思想價(jià)值”等意識形態(tài)因素。換言之，新報(bào)告中所談?wù)摰囊庾R形態(tài)更多是一種實(shí)用主義的反恐手段或路徑，而非實(shí)質(zhì)性的政策目標(biāo)。

其次，新報(bào)告進(jìn)一步淡化了美國反恐中的“戰(zhàn)爭”色彩。從字面來看，雖然新報(bào)告繼續(xù)將美國當(dāng)前所進(jìn)行的反恐斗爭定義為一場“戰(zhàn)爭”，并一如既往地宣稱“美國將贏得這場戰(zhàn)爭”，但在分析美國面臨的恐怖威脅時(shí)，新報(bào)告并未涉及阿富汗和伊拉克、敘利亞的反恐局勢，對于相應(yīng)的反恐措施也只字未提。這或可表明，特朗普認(rèn)為小布什政府遺留下來的反恐戰(zhàn)爭“包袱”已經(jīng)不復(fù)存在，或者是已不再成為本屆政府的重點(diǎn)關(guān)注，故而對其進(jìn)行了淡化處理。這也間接地表明，美國在阿富汗和敘利亞的反恐斗爭已經(jīng)進(jìn)入新階段，新戰(zhàn)略將不再繼續(xù)強(qiáng)調(diào)在上述地區(qū)的軍事斗爭。

第三，新報(bào)告處處體現(xiàn)了“美國優(yōu)先”原則。新報(bào)告明確提出了將采用“美國優(yōu)先”的原則來打擊恐怖主義，認(rèn)為這一政策將會利用美國的全部力量和手段打擊國內(nèi)外及網(wǎng)絡(luò)世界中的恐怖主義。所謂“美國優(yōu)先”，其政策含義不外三點(diǎn)：以美國利益為主導(dǎo);基于美國能力和面臨的挑戰(zhàn)之上的現(xiàn)實(shí)主義評估;賦予美國盟友在反恐方面更加重要的角色。在實(shí)踐上，“美國優(yōu)先”一方面意味著美國反恐的重心在于本土安全，海外反恐則主要關(guān)注對美國公民和利益的威脅;另一方面意味著美國已經(jīng)放棄了9.11事件后在全球反恐戰(zhàn)爭中所承擔(dān)的國際責(zé)任。

最后，新反恐戰(zhàn)略盡管仍將“伊斯蘭國”和“基地”組織等視為主要威脅來源，但進(jìn)一步突出了伊朗帶來的所謂“威脅”，認(rèn)為伊朗通過伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)支持中東各地的什葉派武裝，乃至形成了攻擊美國本土的能力。與此同時(shí)，新戰(zhàn)略放棄了奧巴馬政府時(shí)期與伊斯蘭世界進(jìn)行對話的努力和嘗試。比如，奧巴馬政府在2011年的反恐戰(zhàn)略中表示：美國沒有也永遠(yuǎn)不會與伊斯蘭開戰(zhàn)。新報(bào)告并未對此做出任何闡釋，僅僅表示為了擊敗伊斯蘭激進(jìn)恐怖勢力，美國將反對為恐怖暴力提供滋生土壤的“可恨的意識形態(tài)”。

美國新反恐戰(zhàn)略報(bào)告的出臺，標(biāo)志著特朗普政府經(jīng)過一年多來的探索，已經(jīng)形成了較為完整的反恐戰(zhàn)略。特朗普政府選擇在當(dāng)下公布這一戰(zhàn)略報(bào)告，至少可以收到一石三鳥之效：一是闡明其在反恐問題上的立場，減少國內(nèi)民眾在有關(guān)問題上的質(zhì)疑和指責(zé);二是為即將開始的中期選舉造勢，緩解其在大法官任命、沙特記者遇害及“通俄門”等事件上面臨的政治壓力;三是通過繼續(xù)指責(zé)伊朗，為即將于11月生效的對伊制裁、乃至升級美伊對抗等提供借口。不過，對于國際社會來說，人們或許更為關(guān)注美國新反恐戰(zhàn)略可能帶來的“新”后果。而這既取決于特朗普自身的政治命運(yùn)，也取決于未來有關(guān)熱點(diǎn)問題的進(jìn)一步發(fā)展。

（王震為上海社會科學(xué)院副研究員;王天禪為上海美國問題研究所助理研究員）