文／王佃利 劉 洋

一 引 言

政策學(xué)習(xí)是一個根據(jù)過去政策的結(jié)果和政策信息，調(diào)整政策的目標(biāo)或技術(shù)的刻意的嘗試，以更好地實現(xiàn)政府的終極目標(biāo)的行為和過程。[1]在我國，關(guān)于政策學(xué)習(xí)的討論多與政策創(chuàng)新和政策變遷結(jié)合在一起，并結(jié)合養(yǎng)老保險、PPP等具體的政策領(lǐng)域進行研究，一方面認為政策學(xué)習(xí)是政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)和核心機制，推動政策創(chuàng)新的關(guān)鍵是推動政策學(xué)習(xí)的發(fā)生；[2]另一方面認為當(dāng)政府面對一個新事物時，政府可以在學(xué)習(xí)中完成政策改進，進而實現(xiàn)政策變遷。[3]結(jié)合具體的政策情境，政策學(xué)習(xí)過程中地方政府和中央政府是如何互動的，他們又存在怎樣的學(xué)習(xí)機制？這些問題都期待進一步深化研究。

2015年4月，浙江省頒布首個地方關(guān)于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)性政策文件。2015年12月中央經(jīng)濟工作會議上，習(xí)近平總書記用大段內(nèi)容來講述特色小鎮(zhèn)。2016年7月中央三部委聯(lián)合下發(fā)開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知，這也是中央政府首項針對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)性政策，截至2017年10月底，中央頒布的特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策指導(dǎo)文件已達十余項。針對特色小鎮(zhèn)快速發(fā)展的現(xiàn)象，學(xué)者們也展開了相應(yīng)討論，但多是從經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，認為特色小鎮(zhèn)是一種新的產(chǎn)業(yè)組織形式，在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，特色小鎮(zhèn)對于推動產(chǎn)業(yè)升級、供給側(cè)改革和區(qū)域的持續(xù)發(fā)展具有重要意義，[4]進而從空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等層面提出了形形色色的關(guān)于特色小鎮(zhèn)未來如何建設(shè)，從而體現(xiàn)并保持其“特色”的建議。從治理視角下的探討側(cè)重于將特色小鎮(zhèn)發(fā)展納入到新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，特色小鎮(zhèn)是一個城鄉(xiāng)治理合流的過程，也是地方政府間治理協(xié)同的過程，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展意味著城鄉(xiāng)資源的共享。[5]事實上，作為探索新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的嘗試，特色小鎮(zhèn)的政策在短時間內(nèi)按照從地方到中央、再到地方的邏輯得以快速出臺和執(zhí)行，這種政策快速發(fā)展的現(xiàn)象非常值得探討。它對地方政府先行的政策創(chuàng)新起到示范作用，在政策擴散的作用下帶動了中央政府的政策創(chuàng)新。之所以選擇特色小鎮(zhèn)作為我們的研究對象，一方面，就特色小鎮(zhèn)本身而言，其政策推進的速度之快、范圍之廣非常值得關(guān)注，有必要對其加以研究以獲得對特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展的全面認識；另一方面，通過本案例中對政策學(xué)習(xí)的探討，希望對未來政府政策的制定和推廣提供有益的借鑒。

二 政策文本統(tǒng)計與分析

政策文本的構(gòu)成要素相對較多，本研究擬從政策文本的發(fā)布數(shù)量、政策發(fā)布主體、政策文本關(guān)鍵詞與政策文本語義網(wǎng)的K-核分析圖譜及文本內(nèi)容等四個方面進行相應(yīng)的統(tǒng)計和對比分析。

（一）發(fā)展趨勢：政策文本數(shù)量分析

根據(jù)以上政策文本的篩選原則，我們在中央和地方政府的官方網(wǎng)站上進行數(shù)據(jù)采集，一共搜集到157份與特色小鎮(zhèn)相關(guān)的政策文件，其中中央政府關(guān)于特色小鎮(zhèn)的政策文件共有21部。為了能夠更加直觀地了解2015至2017年（截至2017年10月）間有關(guān)特色小鎮(zhèn)的政策發(fā)展趨勢，我們以半年時間為單位，將這3年內(nèi)中央和省級特色小鎮(zhèn)的政策文件數(shù)量進行統(tǒng)計，整理如下（見圖1）。

圖1 2015-2017年中央、省級特色小鎮(zhèn)政策文件發(fā)布量

從圖中可以看出，2015年省級特色小鎮(zhèn)的政策文件數(shù)量已經(jīng)有19項，而同期的中央政府尚未有相關(guān)政策文件出臺。到了2016年，伴隨著省級特色小鎮(zhèn)政策文件數(shù)量的進一步增加，中央政府部門的政策文件才相繼出臺。從圖中可以初步判斷：在中央出臺特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)性政策一年前左右的時間，已經(jīng)有省份頒布特色小鎮(zhèn)政策文件并開始了政策實踐。所以就政策發(fā)展的時間先后順序而言，地方的政策實踐在先，中央的政策出臺在后。在這種時間邏輯的背后，恰恰是一種政策擴散和政策學(xué)習(xí)的機制在起作用。由于地方政策實踐取得的成效顯著，在政策擴散的作用下帶給了中央政府有益的政策啟示。

（二）政策推動：政策發(fā)文主體分析

政策發(fā)布主體的分布往往可以反映某一個政策的管理體制。從中央特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)布主體來看，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布政策文件的數(shù)量最多，達到10項，占比近三分之一；國家發(fā)展改革委員會次之，但也有5項；國家開發(fā)銀行也參與了3項特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)布；農(nóng)業(yè)部和體育總局則為了推進不同類型特色小鎮(zhèn)的試點和建設(shè)工作，也各自頒布了2項政策文件，其他國家機構(gòu)、政府部門和協(xié)會組織單獨或者聯(lián)合參與發(fā)布的文件均只有1項。這樣的政策發(fā)布主體結(jié)構(gòu)分布正是我國特色小鎮(zhèn)政策當(dāng)前的管理體制的具體體現(xiàn)。浙江作為國內(nèi)特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)源地，在浙江省的方案中主要由省發(fā)改委負責(zé)牽頭特色政策的設(shè)計和推進，不過在中央政策中對其進行了部分的修正，在管理體制上，中央層面已經(jīng)具體轉(zhuǎn)為主要由國務(wù)院住建部來負責(zé)特色小鎮(zhèn)的管理工作。

再者，發(fā)布主體的逐漸多元也可以顯示出中央特色小鎮(zhèn)政策由“普適型”向“專一型”的轉(zhuǎn)變。2016年中央政策主要由住建部、發(fā)改委、財政部單獨或者聯(lián)合其他機構(gòu)發(fā)布，并且多是從宏觀層面對特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展做出相應(yīng)的指導(dǎo)和規(guī)定。進入2017年后國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、體育總局也參與進來，并且頒布了更加具有針對性和專業(yè)性的特色小鎮(zhèn)政策文件。這樣的政策發(fā)布和發(fā)展路徑與地方政府，尤其是浙江省的特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展路徑同樣有很高的吻合度。

（三）政策運行：文本關(guān)鍵詞詞頻分析

我們將全部19項與特色小鎮(zhèn)直接相關(guān)的中央政策文本合并后導(dǎo)入ROST NAT軟件進行分詞和詞頻統(tǒng)計，然后從關(guān)鍵詞詞頻庫中選取含義接近的詞語作為文本分析的關(guān)鍵并將其進行歸類。關(guān)鍵詞匯總表及其歸類見表1。

詞匯及其詞頻的統(tǒng)計能夠從一定程度上折射出中央政策中的側(cè)重點。首先：“創(chuàng)新、改革、新型、探索和升級”等詞匯均有除舊立新的含義，這些詞匯的共同特征是創(chuàng)新，能夠反映出中央政府在努力地追求政策的創(chuàng)新。其次，“模式、經(jīng)驗、示范、借鑒、總結(jié)、宣傳和推廣”等詞匯則含有明顯學(xué)習(xí)的意味，這與地方的政策實踐是分不開的，尤其是已經(jīng)取得成功的政策實踐更容易受到中央政府的青睞。再者，“試點、引導(dǎo)、穩(wěn)步、有序、適時和循序漸進”則表明了中央政府希望通過漸進的方式來實現(xiàn)政策的改進、完善和推廣；最后，包括“城鄉(xiāng)、地方、省級、區(qū)域”等詞語在內(nèi)的詞匯則明顯具有空間意味，由于中央政策貫徹和執(zhí)行的主體終究是不同區(qū)域和層級的地方政府，一方面地方政府的實踐可以推動中央政策目標(biāo)的實現(xiàn)，另一方面地方的政策實踐也能夠給中央提供政策反饋，地方成功的經(jīng)驗和失敗的教訓(xùn)都可以成為中央學(xué)習(xí)的對象。

（四）政策學(xué)習(xí)：政策文本語義網(wǎng)的K-核分析圖譜及文本內(nèi)容對比

首先，借助ROSTCM6工具，我們對政策文本進行語義網(wǎng)的構(gòu)建和基于k-核的凝聚子群分析（如圖2，其中地方政策均源自中央首項特色小鎮(zhèn)政策出臺前的省級特色小鎮(zhèn)政策）。從地方政府政策關(guān)鍵詞的共現(xiàn)矩陣中可以看出，特色、小鎮(zhèn)、建設(shè)、發(fā)展、規(guī)劃、城鄉(xiāng)、創(chuàng)建、創(chuàng)新、推進等詞語構(gòu)成一個重要的凝聚子群。而在中央政府政策關(guān)鍵詞的共現(xiàn)矩陣中，特色、小鎮(zhèn)、建設(shè)、發(fā)展、推進、推動等詞語構(gòu)成第一個凝聚子群；建設(shè)部、城鄉(xiāng)、銀行、開發(fā)、創(chuàng)新等詞語構(gòu)成第二個凝聚子群。從語義網(wǎng)和K-核凝聚子群中節(jié)點詞匯的對比，我們可以初步判斷出地方和中央政策的關(guān)注點存在很高的相似度。

再者，政策文本內(nèi)容的對比更能直觀地反映出政策之間的異同。研究中，我們將特色小鎮(zhèn)的申報程序、考評機制、溝通協(xié)調(diào)機制、建設(shè)思路和運作方式等五個指標(biāo)作為中央、省級政策文本內(nèi)容對比的重點，其中省級政策文本內(nèi)容均源自中央首部特色小鎮(zhèn)政策出臺前的省級特色小鎮(zhèn)政策（見表2）。

表1 中央政府政策文本關(guān)鍵詞及詞頻匯總表（單位：次）

圖2 政策文本語義網(wǎng)的K-核分析圖譜示意圖

從表中可以看出，盡管表述不一但是內(nèi)容一致。就申報機制而言，省級政策確立了縣、市、省三級申報機制，中央政府也相應(yīng)確立了縣市、省、中央的三級申報機制；在考評機制方面，地方的考核和評估機制更為全面，而中央目前只采取了評估授牌、定期檢查和獎勵的機制；溝通協(xié)調(diào)機制方面，省級的聯(lián)席會議制度也對應(yīng)著中央的千企千鎮(zhèn)工程聯(lián)席會議制度；對于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)思路，中央政府和省級政府的建設(shè)思路具有很高的吻合度，兩者均采取了分批建設(shè)的辦法；在運作方式上，中央和地方則都采取了“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作”的方式。

從政策關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣和政策文本內(nèi)容的對比中可以看出，中央政府和地方政府關(guān)于特色小鎮(zhèn)的政策存在很高的相似度。結(jié)合中央政府和國家領(lǐng)導(dǎo)人在不同場合對地方政府特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建模式的提及和贊同，以及中央政府組織的不同形式的經(jīng)驗交流會，不難判斷出中央政府特色小鎮(zhèn)政策的創(chuàng)立和創(chuàng)新很大程度上是源于對省級政策的借鑒，體現(xiàn)出明顯的政策學(xué)習(xí)效果。

三 政策學(xué)習(xí)與特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)展脈絡(luò)

基于以上對特色小鎮(zhèn)中央政策文本的分析，結(jié)合我國特色小鎮(zhèn)政策在實踐中的發(fā)展歷程，從政策學(xué)習(xí)的視角出發(fā)，本文將對中央特色小鎮(zhèn)的政策發(fā)展的脈絡(luò)和邏輯進行梳理。

（一）地方政策的擴散

政策擴散理論認為，學(xué)習(xí)是政策創(chuàng)新得以擴散的重要原因之一，因為政府在面對公共問題時都會首先努力探尋其他地方政府是否有應(yīng)對類似問題的經(jīng)驗。如果存在有且已被證明是有效的政策方案，那么只要不與本地的其他政策有根本性的沖突，該地方政府就可以通過模仿性學(xué)習(xí)、借鑒其他地方政府的現(xiàn)成政策以降低創(chuàng)新成本。而特色小鎮(zhèn)政策的創(chuàng)新實踐正是回應(yīng)我國新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該如何建設(shè)的一次成功嘗試，對于正處于探索如何推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的各級政府而言，取得良好績效的政策自然成為他們關(guān)注和學(xué)習(xí)的對象。

表2 中央政府與地方政府關(guān)于特色小鎮(zhèn)的政策文本內(nèi)容對比

2015年4月，浙江省人民政府發(fā)布《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，這是浙江乃至全國范圍內(nèi)首部與特色小鎮(zhèn)直接相關(guān)的指導(dǎo)性政策文件。從省級首項特色小鎮(zhèn)政策出臺到中央政府首項特色小鎮(zhèn)政策的出臺（2016.7）這段時間里，共有8個省份共計發(fā)布了35項與特色小鎮(zhèn)相關(guān)的政策文件，作為特色小鎮(zhèn)的發(fā)源地，浙江則以22項的絕對優(yōu)勢占據(jù)榜首。（見表3）

表3 各省份出臺政策文件數(shù)量統(tǒng)計（單位：項）

在持續(xù)性的政策傳播和擴散的作用下，地方特色小鎮(zhèn)政策創(chuàng)新的成功實踐引起了中央政府的關(guān)注和肯定。不同于以往研究中所展現(xiàn)出來的政策創(chuàng)新擴散的方向多為水平式的或者自上而下的，特色小鎮(zhèn)政策創(chuàng)新的擴散呈現(xiàn)出一種自下而上的擴散路徑。在各地的政策創(chuàng)新中，浙江創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的模式成為政策學(xué)習(xí)最直接的對象。2015年底，習(xí)近平總書記對浙江省“特色小鎮(zhèn)”的建設(shè)做出了重要批示：“抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都大有重要意義。”同月，國家發(fā)展改革委舉行新聞發(fā)布會介紹新型城鎮(zhèn)化和特色小鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)情況，將浙江特色小鎮(zhèn)這一鮮活生動的案例向全國推廣。而后在2016年2月國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》和3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（2016-2020年）》中均提到要因地制宜，發(fā)展特色鮮明、充滿魅力的小城鎮(zhèn)。

從黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人到國家級發(fā)展規(guī)劃對特色小鎮(zhèn)問題的提及顯示出，特色小鎮(zhèn)已經(jīng)作為一個政策問題被納入到中央政府的政策議程中。地方政府的政策創(chuàng)新成為中央政府獲得新信息的來源。由于地方政府對于特色小鎮(zhèn)及其發(fā)展問題的界定啟發(fā)了正處于思考新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的中央政府，后者經(jīng)過評估和認定后認為浙江等地建設(shè)特色小鎮(zhèn)的模式具有推廣的價值。而在特色小鎮(zhèn)所涉及的政策領(lǐng)域，中央政府還尚未出臺政策，因而地方的政策創(chuàng)新便為全國性的政策規(guī)劃提供了方案，如何從全國層面上對特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展進行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)變成了中央政府下一步的重點工作任務(wù)。

（二）中央政府政策的創(chuàng)立

以往對中國公共政策制定的研究表明它通常是一個自上而下的過程，中央政府和地方政府分別扮演著政策制定和政策執(zhí)行的角色，但在特色小鎮(zhèn)中央政策的制定過程中卻體現(xiàn)出一種中央和地方互動進行政策制定的模式。源于地方的政策創(chuàng)新成為中央政府獲取新信息的來源，中央政府先后主持召開了數(shù)次新聞發(fā)布會和經(jīng)驗交流會，在中央政策尚未出臺的情況下努力向全國推廣浙江等地的經(jīng)驗。這個過程一方面是肯定已有地方政府的政策實踐所取得的績效，同時也是鼓勵其他地方政府積極進行特色小鎮(zhèn)的政策實踐。當(dāng)然也存在地方政策實踐能夠給中央提供更多政策反饋的考慮，從而為中央政府政策的出臺留下準(zhǔn)備和思考的時間。

2016年5月，國家發(fā)改委稱當(dāng)年將扶持和引導(dǎo)發(fā)展近1000個特色小鎮(zhèn)。經(jīng)過前期的調(diào)研、醞釀以及對地方，尤其是對浙江省特色小鎮(zhèn)政策的評估和學(xué)習(xí)，2016年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委、財政部三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，這也是全國范圍內(nèi)首項直接針對特色小鎮(zhèn)發(fā)展的中央政府文件，距首項省級政策文件的出臺也已經(jīng)過去一年時間。以此為起點，中央層面針對特色小鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)文件呈現(xiàn)出密集發(fā)布的態(tài)勢，從2016年8月至10月，國務(wù)院相關(guān)部門共出臺關(guān)于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)性政策文件4項（見表4）。這種態(tài)勢是中央政府積極回應(yīng)社會政策需求的結(jié)果，同樣和地方積極的政策實踐密不可分，可說是中央政府和地方政府積極互動的成果。

表4 2016年8－10月中央政策文件

與地方政府的探索不同，在中央政府的政策文本中，特色小鎮(zhèn)從具體內(nèi)涵、治理結(jié)構(gòu)和管理體制都和它的學(xué)習(xí)對象有了差異。就具體內(nèi)涵而言，中央政府所提及的小鎮(zhèn)包含了特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)兩種形態(tài)，這與浙江省的提法不盡相同，中央政府認定的特色小鎮(zhèn)被納入全國城鎮(zhèn)建設(shè)體系中，側(cè)重于強調(diào)建制鎮(zhèn)的建設(shè)；在治理結(jié)構(gòu)上，中央特色小鎮(zhèn)提倡鎮(zhèn)村的融合發(fā)展，這同樣與浙江模式中的非產(chǎn)業(yè)區(qū)和非行政區(qū)的提法有異；從管理體制看，浙江省方案中由省發(fā)改委負責(zé)的政策設(shè)計與推進在中央層面已經(jīng)具體轉(zhuǎn)為住建部來管理。[6]

在這一階段，中央政府對地方政策創(chuàng)新的信息繼續(xù)進行分析和評估，但是由于中央政府的職能要求，評估政策創(chuàng)新的出發(fā)點就會和地方政府有所不同。地方政府在進行政策創(chuàng)新時，首先考慮的是地方的利益，政策如何更加適合地方的實際情況。而對于中央政府而言，不僅要考慮政策解決問題的效果，還要站在全國層面上統(tǒng)籌考慮各地的差異。由于對地方政策創(chuàng)新的意義理解的差異，中央在政策創(chuàng)新時首先要考慮政策的適用性問題，因此在這一階段便形成了不同于地方方案的政策創(chuàng)新。而這些政策內(nèi)容的差異恰恰是中央政府在政策學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新的體現(xiàn)。盡管特色小鎮(zhèn)的浙江模式取得了成功，但是區(qū)域差異對政策效果的影響不可忽視。中央政府在借鑒地方政策基礎(chǔ)上進行政策的革新，從而使中央政策更加具有包容性和適用性，這樣政策才具有更好的推廣價值。

（三）中央政府政策的推廣

2017年3月，住建部發(fā)布信息稱首批127個特色小鎮(zhèn)建設(shè)帶動產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的效果明顯，共新增企業(yè)就業(yè)人口10萬人，農(nóng)民人均純收入比全國平均水平高1/3。這樣的政策績效無疑增強了中央政府進行政策推廣的信心和動力。從2016年12月起到2017年10月，中央政府組成部門或單獨發(fā)文，或部門聯(lián)合發(fā)文出臺的政策共計14項，涉及到的政府部門和各類機構(gòu)、協(xié)會達11個。同時期已統(tǒng)計到的省級特色小鎮(zhèn)政策文件多達72項，涉及全國24個省，各省平均發(fā)布數(shù)量為3項，其中浙江則高達15項之多（見表5）。

表5 各省特色小鎮(zhèn)政策文件統(tǒng)計（單位：部）

在中央政府政策文件中提到的“農(nóng)業(yè)特色互聯(lián)網(wǎng)特色小鎮(zhèn)、運動休閑小鎮(zhèn)”等不同的特色小鎮(zhèn)類型，都是建立在學(xué)習(xí)地方政策基礎(chǔ)上的新提法，因為這是全新的探索，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式可參考。中央政府在推動全國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的變革之前，先發(fā)布指令由下級政府自下而上推薦小鎮(zhèn)名額，再由中央選擇部分地方先行實踐中央政府的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新方案，以較小的成本積累政策實踐的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)潛在問題，降低政策風(fēng)險，從而提高特色小鎮(zhèn)方案推廣和擴散的適用性。這種“先試點、后推廣”的政策思路反映出中央政府希望通過漸進的方式來推進特色小鎮(zhèn)政策的探索，當(dāng)然更重要的是這種試點工作在政策調(diào)整過程中扮演的角色：試點成功，它可以提供成功的經(jīng)驗；試點失敗，同樣可以積累失敗的教訓(xùn)，而成功的經(jīng)驗和失敗的教訓(xùn)都是中央政府政策學(xué)習(xí)所需要的。試點推進的工作思路提供了一個漸進學(xué)習(xí)的機會，它可以使中央政府是否要對政策做出相應(yīng)的調(diào)整以及如何進行調(diào)整等問題做出更加穩(wěn)妥的判斷和決定，而不是急于求成。

四 結(jié) 語

通過對特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展邏輯的梳理和分析可以看出：源于地方的政策創(chuàng)新在政策擴散的作用下帶給中央政府積極的政策啟示，中央政府在學(xué)習(xí)地方政策的基礎(chǔ)上進行政策的創(chuàng)立和創(chuàng)新，并逐步進行政策的推廣。中央和地方積極互動，共同推動了有關(guān)特色小鎮(zhèn)的政策完善和發(fā)展。結(jié)合文本分析和實踐中特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)展過程，我們發(fā)現(xiàn)在特色小鎮(zhèn)中央政策發(fā)展過程中的政策學(xué)習(xí)主要存在以下兩個特點：

首先，政策學(xué)習(xí)的方向為自下而上。和以往研究中政策學(xué)習(xí)多發(fā)生水平方向的同級政府間或者自上而下的學(xué)習(xí)不同，地方政府的政策創(chuàng)新成為了中央政府政策學(xué)習(xí)的起點。地方政策的創(chuàng)新和實踐不僅為中央政府提供了不同的政策設(shè)計方案，也減少了中央政府直接出臺全國政策可能造成的失敗的成本。[7]與水平方向的政策學(xué)習(xí)不同的是，在自下而上的政策學(xué)習(xí)之后，中央政府還展開了自上而下的特色小鎮(zhèn)政策的推廣過程，但這一自上而下的擴散則是基于強制機制。

其次，政策學(xué)習(xí)的路徑為漸進主義。特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展過程中“試點—推廣”的理念體現(xiàn)的是一種試探性的問題解決思路，而不是畢其功于一役。它立足于當(dāng)前的狀況以及實際改進的狀態(tài)，強調(diào)通過不斷試錯來強化學(xué)習(xí)，而不是隨意地做決策。在逐步推廣特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策的過程中，中央政府需要分析和評估各地政策試點的政策效果，而地方的政策信息反饋則為下一步的中央的政策調(diào)整提供了充分的學(xué)習(xí)資料。

隨著我國城鎮(zhèn)化的進展，區(qū)域條件和發(fā)展程度的差異在未來將會越來越顯著，屬地治理的特殊性會更加凸顯，地方政府除了能夠自上獲得制度供給，更需主動尋求解決地方問題的治理之道。[8]而本案例中央政府對地方特色小鎮(zhèn)政策創(chuàng)新的認可與鼓勵，將更加堅定地方政府進行自主探索和創(chuàng)新的信心。未來，創(chuàng)新必然會不斷活躍在政府治理社會問題的舞臺上，面對地方政府的政策創(chuàng)新，中央政府一方面要積極扮演起“學(xué)習(xí)者”的角色，對地方政策創(chuàng)新及其取得的績效進行科學(xué)地評估，判斷該政策是否具有推廣價值積極吸納和學(xué)習(xí)地方政策創(chuàng)新的經(jīng)驗；另一方面則要發(fā)揮好“掌舵人”的作用，在吸納和借鑒地方政策創(chuàng)新的時，也要重視對地方政策實踐中的負面經(jīng)驗的總結(jié)和調(diào)整，在統(tǒng)籌全國各地實際情況和區(qū)域差異的基礎(chǔ)上，通過中央政府自身的政策創(chuàng)新對地方政府已有的政策進行調(diào)整和完善。

注釋：

[1]Craig Volden，Michael M.Ting，Daniel P.Carpenter，“A Formal Model of Learning and Policy Diffusion”，The American Political Science Review，vol.102，no.3（August 2008），pp.319-332.

[2]李宜釗：《政策學(xué)習(xí)：推動政策創(chuàng)新的新工具》，《云南行政學(xué)院報》2015年第5期。

[3]李永剛：《中國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管的變遷軌跡——基于政策學(xué)習(xí)理論的簡單考察》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》2007年第2期。

[4]盛世豪、張偉明：《特色小鎮(zhèn)：一種產(chǎn)業(yè)空間組織形式》，《浙江社會科學(xué)》2016年第3期。

[5]姚尚建：《城鄉(xiāng)一體中的治理合流——基于“特色小鎮(zhèn)”的政策議題》，《社會科學(xué)研究》2017年第1期。

[6]姚尚建：《城鄉(xiāng)一體中的治理合流——基于“特色小鎮(zhèn)”的政策議題》，《社會科學(xué)研究》2017年第1期。

[7]朱旭峰、趙慧：《自下而上的政策學(xué)習(xí)——中國三項養(yǎng)老保險政策的比較案例研究》，《南京社會科學(xué)》2015年第6期。

[8]郁建興、黃飚：《當(dāng)代中國地方政府創(chuàng)新的新進展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)》，《政治學(xué)研究》2017年第5期。