楊丹輝

利用外資是對(duì)外開放的重要內(nèi)容。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)吸引外資面臨的外部環(huán)境以及國(guó)內(nèi)區(qū)位條件和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局發(fā)生顯著變化。為落實(shí)新一輪對(duì)外開放重大舉措，2018年6月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于積極有效利用外資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》，發(fā)布了2018年外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單(以下簡(jiǎn)稱“2018年負(fù)面清單”)，大幅放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，提高投資便利化水平。在中美貿(mào)易戰(zhàn)的復(fù)雜形勢(shì)下，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各方積極性，推動(dòng)高質(zhì)量利用外資，加快形成全面開放新格局。

一、國(guó)際直接投資的新動(dòng)向

2008年國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生以來(lái)，跨國(guó)投資波動(dòng)加劇。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議(UNCATD)2018年6月發(fā)布的《世界投資報(bào)告2018》，2017年國(guó)際直接投資(FDI)為1.43萬(wàn)億美元，同比降幅23%。其中，跨國(guó)并購(gòu)降幅高達(dá)27.8%。在國(guó)際資本流動(dòng)低迷的情況下，全球價(jià)值鏈以及世界范圍內(nèi)外資政策環(huán)境出現(xiàn)了一些值得高度關(guān)注的新動(dòng)向、新趨勢(shì)。

(一)全球價(jià)值鏈參與度增速呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)

基于全球價(jià)值鏈的全球一體化生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)是國(guó)際資本流動(dòng)的主要載體，也是全球化的重要標(biāo)志。然而，近年來(lái)國(guó)際分工深化的方向和范式正在發(fā)生改變。一方面，隨著國(guó)內(nèi)配套能力不斷增強(qiáng)，中國(guó)作為世界第一制造大國(guó)和貨物貿(mào)易國(guó)，參與全球價(jià)值鏈分工的方式不再局限于承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而是憑借更加完善的產(chǎn)業(yè)體系和日益活躍的創(chuàng)新活動(dòng)向全球價(jià)值鏈更高端環(huán)節(jié)攀升。1999年，加工貿(mào)易出口在中國(guó)出口總額中占比達(dá)56.9%，2017年這一比值僅為33.5%，反映出中國(guó)在全球價(jià)值鏈上的角色以及出口企業(yè)(包括在華跨國(guó)公司)供應(yīng)鏈布局的變化。另一方面，新一輪科技革命和第四次工業(yè)革命蓬勃興起，人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、高端機(jī)器人等新科技的發(fā)展和應(yīng)用帶動(dòng)制造業(yè)智能化、綠色化、服務(wù)化發(fā)展，不僅催生了新產(chǎn)業(yè)群，而且使得紡織服裝、機(jī)械加工、化工建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的部分環(huán)節(jié)被重新布局到發(fā)達(dá)國(guó)家的可能性增大。經(jīng)合組織(OECD)的一項(xiàng)最新研究指出，雖然回流(reshoring)尚未取代外包(offshoring)成為全球價(jià)值鏈分工的主導(dǎo)范式，但越來(lái)越多的制造業(yè)新增投資流向了發(fā)達(dá)國(guó)家?！妒澜缤顿Y報(bào)告2018》的數(shù)據(jù)則顯示，過(guò)去10年間，持續(xù)了30年的全球價(jià)值鏈擴(kuò)張勢(shì)頭出現(xiàn)停滯。2017年，全球價(jià)值鏈上的國(guó)外增值(FDA)幅度為30%，同比下降1個(gè)百分點(diǎn)，這也是自1990年以來(lái)的首降。同時(shí)，盡管全球價(jià)值鏈的總體參與度仍在提升，但其增速卻大幅下降。2000—2010年，發(fā)達(dá)國(guó)家全球價(jià)值鏈參與度的平均增速達(dá)到11%，2010—2017年急劇滑落為1%，同期發(fā)展中國(guó)家的增速則由13%降至3%(見圖1)。

全球價(jià)值鏈深度調(diào)整和重構(gòu)的態(tài)勢(shì)在一定程度上是新科技革命和產(chǎn)業(yè)革命演進(jìn)的結(jié)果。隨著全球價(jià)值鏈空間布局的變化，世界范圍內(nèi)以勞動(dòng)力成本為核心的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)對(duì)全球化的推動(dòng)作用有所弱化。從這一角度看，近年出現(xiàn)的“逆全球化”現(xiàn)象不應(yīng)被簡(jiǎn)單解讀為一連串的偶發(fā)政治事件或者僅僅是民粹主義者的鼓噪，在這些紛繁表象的背后實(shí)則是世界實(shí)體經(jīng)濟(jì)正在醞釀重大變革，同時(shí)也折射出中美貿(mào)易戰(zhàn)的深層次原因，意味著單邊主義增強(qiáng)、全球化放緩的傾向有可能在更大范圍向更多領(lǐng)域滲透，這將直接影響未來(lái)跨國(guó)公司的投資戰(zhàn)略布局。

圖1 2010—2017年全球價(jià)值鏈參與度及增速的變化(%)資料來(lái)源：UNCATD.Word Investment Report，2018，p24。

(二)吸引外資成為“新產(chǎn)業(yè)政策”的重要內(nèi)容

學(xué)術(shù)界對(duì)產(chǎn)業(yè)政策及其效果的爭(zhēng)議從未停止，近期美國(guó)也在不同場(chǎng)合罔顧事實(shí)地指責(zé)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的合規(guī)性。然而，一個(gè)不容忽視的事實(shí)卻是，國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策卻進(jìn)入了密集投放的時(shí)期，出現(xiàn)了所謂“新產(chǎn)業(yè)政策”(New Industrial Policy)(UNCTAD，2018)實(shí)踐的熱潮。不論發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)“再工業(yè)化”、應(yīng)對(duì)工業(yè)4.0，還是發(fā)展中國(guó)家加快工業(yè)化進(jìn)程，世界各國(guó)普遍、廣泛地運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策工具推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中，美國(guó)、德國(guó)、日本等工業(yè)強(qiáng)國(guó)的政府重新認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)政策的作用和角色，紛紛通過(guò)實(shí)施功能性產(chǎn)業(yè)政策，在微觀層面刺激企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)并識(shí)別新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)路線；而在產(chǎn)業(yè)層面，發(fā)達(dá)國(guó)家將產(chǎn)業(yè)政策的作用領(lǐng)域聚焦在創(chuàng)新活動(dòng)以及產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新環(huán)節(jié)，強(qiáng)化固有優(yōu)勢(shì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“過(guò)度虛擬化”進(jìn)行糾偏，從而占據(jù)新工業(yè)革命下全球競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)。再?gòu)膽?yīng)用方向和實(shí)施工具看，投資促進(jìn)成為“新產(chǎn)業(yè)政策”最重要的內(nèi)容之一。根據(jù)UNCATD、世界銀行等機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，2008—2017年，占世界生產(chǎn)總值(GDP)90%以上的101個(gè)經(jīng)濟(jì)體制定實(shí)施了產(chǎn)業(yè)政策，其中90%的產(chǎn)業(yè)政策包含促進(jìn)投資的目標(biāo)。另外，2010年以來(lái)，全球80%的外資政策集中應(yīng)用到產(chǎn)業(yè)層面，涵蓋制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)領(lǐng)域，采取的政策手段主要包括投資便利化、投資項(xiàng)目篩選、設(shè)立吸引外資的經(jīng)濟(jì)特區(qū)等(見圖2)，反映出產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新政策以及外資政策日益融合、相互支撐的趨勢(shì)，這勢(shì)必進(jìn)一步加劇各國(guó)的引資競(jìng)爭(zhēng)。

圖2 2010—2017年全球基于產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的各類投資措施資料來(lái)源：UNCATD.Word Investment Report，2018，p24。注：各類投資措施之間存在交叉。

(三)中國(guó)利用外資面臨“雙重競(jìng)爭(zhēng)”

總體來(lái)看，美國(guó)總統(tǒng)特朗普減稅等一系列政策的實(shí)施在一定程度上增強(qiáng)了美國(guó)作為全球最大FDI東道國(guó)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，近年來(lái)美國(guó)各級(jí)地方政府為吸引外資出臺(tái)了大量?jī)?yōu)惠政策，稅收減免、土地供應(yīng)等傳統(tǒng)引資工具的運(yùn)用力度甚至超過(guò)發(fā)展中國(guó)家，加之近期美元持續(xù)走強(qiáng)，國(guó)際資本短期內(nèi)加快由新興經(jīng)濟(jì)體流向美國(guó)。而面對(duì)貿(mào)易戰(zhàn)下不斷升級(jí)的中美大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)以及美、歐、日之間以“零關(guān)稅”為基本特征的新型自由貿(mào)易協(xié)議的推進(jìn)，越來(lái)越多的跨國(guó)公司調(diào)整投資策略，更傾向于采取分散投資風(fēng)險(xiǎn)的多元化布局。一方面，在美國(guó)、德國(guó)等工業(yè)強(qiáng)國(guó)主導(dǎo)的新工業(yè)革命下，發(fā)達(dá)國(guó)家必然會(huì)對(duì)重大研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化成果實(shí)行嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，意欲將高附加值、最前沿的創(chuàng)新活動(dòng)控制在本土。在尖端技術(shù)、重大裝備和核心零部件等領(lǐng)域，中國(guó)很難再通過(guò)大規(guī)模承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方式獲得先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓。另一方面，世界經(jīng)濟(jì)體系中一批新的生力軍開始活躍起來(lái)，不少東南亞、南亞和非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提速。其中，人口超過(guò)1000萬(wàn)人、GDP規(guī)模超過(guò)100億美元的國(guó)家有柬埔寨、剛果(金)、科特迪瓦、多米尼加、埃塞俄比亞、印度、馬里、緬甸、坦桑尼亞、烏茲別克斯坦、喀麥隆、莫桑比克、塞內(nèi)加爾、越南等，這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增速均超過(guò)6%。2016年，中國(guó)人均GDP為8866美元，而上述國(guó)家(除多米尼加)的人均GDP水平都低于3000美元，一些非洲國(guó)家的人均GDP甚至不到1000美元，國(guó)際貨幣基金組織(IMF)將這些國(guó)家和地區(qū)定義為“高增長(zhǎng)低成本國(guó)家”。隨著基礎(chǔ)設(shè)施條件改善和受教育水平提高，未來(lái)5～10年，這些“高增長(zhǎng)低成本國(guó)家”在吸引傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的外國(guó)投資方面將形成不斷凸顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，成為全球低端制造尤其是服裝、鞋類、玩具等勞動(dòng)密集型產(chǎn)能的主要轉(zhuǎn)入地，中低技術(shù)產(chǎn)品的制造環(huán)節(jié)將加快從中國(guó)等國(guó)家轉(zhuǎn)移到這批新的“成本洼地”。在這種情況下，中國(guó)利用外資將遭遇來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家和新興發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體更激烈的“雙向”競(jìng)爭(zhēng)。

二、中國(guó)利用外資的新情況新問(wèn)題

(一)外商直接投資恢復(fù)性增長(zhǎng)

近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，國(guó)內(nèi)要素成本持續(xù)攀升，雖然FDI流入規(guī)模一直保持世界第二位，連續(xù)25年居發(fā)展中國(guó)家首位，但利用外資規(guī)模增速下降。針對(duì)新常態(tài)下利用外資出現(xiàn)的問(wèn)題和障礙，中國(guó)相繼出臺(tái)了一系列擴(kuò)大對(duì)外開放、積極利用外資的重要措施。目前，這些政策的效果逐步顯現(xiàn)。2018年1—6月，全國(guó)新設(shè)立外商投資企業(yè)29591家，同比大幅上升96.6%；實(shí)際使用外資金額683.2億美元，增速為4.1%，基本扭轉(zhuǎn)了外商投資連續(xù)下滑的局面。吸收外資回穩(wěn)的同時(shí)，外商投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2017年，電子通信、醫(yī)療器械、環(huán)保設(shè)備等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)際吸收外資同比增長(zhǎng)61.7%，占比達(dá)28.6%，較2016年提高9.5個(gè)百分點(diǎn)。但值得注意的是，中國(guó)利用外資的整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，并與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的態(tài)勢(shì)基本保持一致。1993—2012年的20年間，實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門一直在吸收外資中占據(jù)首要位置。2013年，第三產(chǎn)業(yè)利用外資反超第二產(chǎn)業(yè)。2016年，制造業(yè)吸收外資占實(shí)際使用外資的比重進(jìn)一步降至29.9%，僅約為服務(wù)業(yè)實(shí)際使用外資占比的50%，制造業(yè)擴(kuò)大利用外資面臨項(xiàng)目?jī)?chǔ)備減少、吸引力下降的壓力。中國(guó)進(jìn)入工業(yè)化中后期，服務(wù)業(yè)吸收外資比重上升是必然趨勢(shì)，但制造業(yè)高質(zhì)量外資及其蘊(yùn)含的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)溢出機(jī)會(huì)不容忽視。中美貿(mào)易戰(zhàn)集中暴露了中國(guó)制造在尖端技術(shù)、重大裝備、核心零部件、關(guān)鍵原材料等方面的短板。今后，制造業(yè)尤其是先進(jìn)制造業(yè)仍是中國(guó)吸引跨國(guó)公司投資、提高利用外資質(zhì)量的重點(diǎn)領(lǐng)域。再?gòu)耐馍掏顿Y來(lái)源看，2018年1—6月，外資來(lái)源地排名第一位的中國(guó)香港實(shí)際使用外資占比達(dá)到72.3%，而排名5～10位的主要發(fā)達(dá)國(guó)家(包括日本、美國(guó)、荷蘭、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家)對(duì)華直接投資均未超過(guò)20億美元，這種國(guó)別結(jié)構(gòu)反映出中國(guó)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)公司吸引力不足的問(wèn)題。

(二)“兩缺口”矛盾明顯緩解，外商投資在資本形成中的作用下降

20世紀(jì)70年代末80年代初，中國(guó)改革開放處于起步階段，面臨體制轉(zhuǎn)軌的艱巨任務(wù)和發(fā)展道路的不確定性。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，引入外商投資不僅可以緩解“兩缺口”的矛盾。而且更為重要的是，對(duì)于劇烈變革中的中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，外商投資企業(yè)本身作為一種全新的制度安排，有效地帶動(dòng)了中國(guó)體制改革和制度創(chuàng)新。隨著國(guó)內(nèi)積累能力不斷增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)投資成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。與改革開放初期“兩缺口”條件下吸引外資相比，現(xiàn)階段中國(guó)利用外資的動(dòng)因發(fā)生了根本性變化，外商投資在資本形成中的作用逐步下降，表現(xiàn)為FDI占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重在20世紀(jì)90年代中期達(dá)到高點(diǎn)之后(1995年這一比值高達(dá)15.65%)，進(jìn)入21世紀(jì)后持續(xù)快速回落，2010年FDI占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重降至2.84%，2017年這一比值則僅為1.34%(見圖3)。應(yīng)該看到，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入工業(yè)化中后期，外商投資企業(yè)在國(guó)內(nèi)資本形成以及出口中的作用下降在所難免。在這一過(guò)程中，地方政府對(duì)外資作用的認(rèn)識(shí)以及民眾對(duì)外企的社會(huì)心理發(fā)生了明顯變化，所謂“外資偏好”隨之逐步弱化，地方政府和企業(yè)對(duì)外資的追逐動(dòng)力減弱。一方面，一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，在當(dāng)?shù)赝赓Y存量已經(jīng)較大、地方政府外資政策空間被壓縮的情況下，地方政府不斷細(xì)化外商投資的進(jìn)入條件，設(shè)立了更為嚴(yán)格、全面的“招商選資”標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高外資項(xiàng)目的門檻，設(shè)立了更高的技術(shù)、用地和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，在中美貿(mào)易戰(zhàn)以及國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)加劇的形勢(shì)下，外商投資企業(yè)同樣會(huì)重新評(píng)估中國(guó)市場(chǎng)的投資價(jià)值、競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)和政策環(huán)境，并做出相應(yīng)的戰(zhàn)略調(diào)整。

圖3 1980—2017年實(shí)際使用外資額占當(dāng)年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重(%)資料來(lái)源：2017年的數(shù)據(jù)來(lái)自《2017年統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，其他年份數(shù)據(jù)根據(jù)各年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算而得。注：實(shí)際使用外資額2015年和2016年的數(shù)據(jù)按人民幣計(jì)，其他年份以美元計(jì)，按當(dāng)年匯率折算為人民幣。

(三)外資企業(yè)與國(guó)內(nèi)企業(yè)在技術(shù)、市場(chǎng)、人才等各個(gè)環(huán)節(jié)展開激烈競(jìng)爭(zhēng)

隨著競(jìng)爭(zhēng)力提升，國(guó)內(nèi)企業(yè)與外商投資企業(yè)開展了全方位競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)土地、爭(zhēng)人才的情況加劇。目前，這種競(jìng)爭(zhēng)已不局限于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、移動(dòng)支付、云計(jì)算、共享經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，以華為、阿里、騰訊等為代表的國(guó)內(nèi)企業(yè)，其產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)水平、運(yùn)營(yíng)能力不僅與中國(guó)市場(chǎng)上的跨國(guó)公司不相上下，而且在全球市場(chǎng)上都處于領(lǐng)先地位，這些企業(yè)對(duì)新經(jīng)濟(jì)的商業(yè)邏輯有著不遜于跨國(guó)公司的理解力。而從就業(yè)情況來(lái)看，新興領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)企業(yè)內(nèi)部組織架構(gòu)更開放，決策機(jī)制更靈活，入職國(guó)內(nèi)新經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)軍企業(yè)，薪資水平不低于外企，個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)更勝一籌。反觀一些大跨國(guó)公司，對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的定位和策略明顯滯后，仍然將在華分支機(jī)構(gòu)定位于地區(qū)性運(yùn)營(yíng)中心或成本中心，創(chuàng)新不夠活躍，研發(fā)活動(dòng)碎片化，技術(shù)導(dǎo)向偏于應(yīng)用，崗位設(shè)置僵化，其發(fā)展空間、薪資水平以及薪資制度，對(duì)國(guó)內(nèi)高端人才逐漸失去了吸引力，在人才競(jìng)爭(zhēng)中漸顯劣勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)力此消彼長(zhǎng)使得一些在華跨國(guó)公司感受到前所未有的壓力，相比改革開放初期主動(dòng)轉(zhuǎn)讓技術(shù)的“不設(shè)防”狀態(tài)，外資企業(yè)對(duì)中國(guó)營(yíng)商環(huán)境、市場(chǎng)秩序、產(chǎn)業(yè)政策以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓安排的變化日益敏感，在其母國(guó)發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)中以及多邊貿(mào)易平臺(tái)上質(zhì)疑中國(guó)的貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策。而與這種情況形成反差的是，隨著中國(guó)創(chuàng)新活動(dòng)日益活躍，北京、深圳、杭州等一批具有區(qū)域甚至國(guó)際影響力的創(chuàng)新高地浮出水面，憑借要素供給多樣化及性價(jià)比高，支撐創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的制造體系和產(chǎn)業(yè)鏈條更加完整，成果轉(zhuǎn)化效率不斷提高等優(yōu)勢(shì)，吸引了越來(lái)越多的國(guó)外創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)特別是中小創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)來(lái)華投資創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)了中國(guó)科技研發(fā)領(lǐng)域利用外資。

(四)吸收外資地區(qū)分化加劇，中西部各省市區(qū)之間拉開差距

盡管近年來(lái)中西部地區(qū)利用外資占比提高，但沿海地區(qū)外資向中西部轉(zhuǎn)移仍面臨諸多障礙。除了受運(yùn)輸半徑、出海口距離等因素的制約，跨國(guó)公司的供應(yīng)鏈體系也在很大程度上影響中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。如日本在華投資企業(yè)的供應(yīng)鏈主要由三井、丸紅等傳統(tǒng)大型綜合商社掌控，這些綜合商社已經(jīng)形成了主要依靠海運(yùn)的供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)，短時(shí)間內(nèi)很難串聯(lián)陸路和內(nèi)河運(yùn)輸，并將其物流體系延伸至中西部地區(qū)，加之日籍管理人員對(duì)中國(guó)沿海城市的氣候、生活條件有較強(qiáng)的偏好，這些因素制約了日本在華投資企業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移。在外資梯度轉(zhuǎn)移過(guò)程中，各地區(qū)引資的區(qū)位條件進(jìn)一步分化。此外，由于人才大量流失，東北地區(qū)的要素支撐力不斷下降，地方政府服務(wù)意識(shí)淡薄，導(dǎo)致該地區(qū)對(duì)外國(guó)投資者的吸引力明顯下降。在這種情況下，越來(lái)越多的外商投資企業(yè)有意結(jié)束在東北的運(yùn)營(yíng)，新項(xiàng)目將不會(huì)考慮布局到東北。而中部的河南、湖北、湖南、安徽、江西等具有一定人口規(guī)模的省市，承接中等技術(shù)、兼具資本和勞動(dòng)力密集度的外商投資，已經(jīng)形成一定優(yōu)勢(shì)，外資項(xiàng)目落地相對(duì)順暢。對(duì)西部地區(qū)的投資，跨國(guó)公司則比較看好重慶、貴州等地。

(五)營(yíng)商環(huán)境有待進(jìn)一步改善

雖然近期出臺(tái)的促進(jìn)利用外資政策密度高、力度大、亮點(diǎn)多，顯著提高了對(duì)外開放的整體水平，但國(guó)內(nèi)對(duì)大幅度放寬外資準(zhǔn)入仍有不同聲音，特別是2018年負(fù)面清單發(fā)布后，種子、稀土冶煉、金融等領(lǐng)域的開放引發(fā)爭(zhēng)議。應(yīng)該看到，經(jīng)過(guò)40年數(shù)輪側(cè)重點(diǎn)不同的對(duì)外開放，成本低、沖擊小、相對(duì)比較容易凝聚共識(shí)的領(lǐng)域逐步開放到位，漸進(jìn)的增量開放模式遇到了越來(lái)越多的困難和障礙。一些領(lǐng)域利益下沉，“大門已開，小門不通”的現(xiàn)象普遍存在，“內(nèi)外有別”“對(duì)外開放，對(duì)內(nèi)設(shè)限”的狀況導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策工具選擇與貿(mào)易政策導(dǎo)向出現(xiàn)錯(cuò)配，部分地方政府?dāng)U大吸收外資的動(dòng)力不足，投資軟環(huán)境不佳。在外資項(xiàng)目由審批改為備案的過(guò)程中，行政級(jí)別較低的部門對(duì)政策把握不準(zhǔn)，對(duì)大型外資項(xiàng)目以及外商投資新業(yè)態(tài)、新模式的服務(wù)意識(shí)和協(xié)調(diào)能力較差，致使一些高質(zhì)量外資項(xiàng)目拖辦、延辦，嚴(yán)重影響新一輪對(duì)外開放的戰(zhàn)略布局和政策效果。

三、對(duì)策建議

(一)總體思路和原則

總體而言，中國(guó)以成本優(yōu)勢(shì)為核心的傳統(tǒng)區(qū)位優(yōu)勢(shì)加快弱化，而新的引資優(yōu)勢(shì)尚未全面形成并發(fā)揮作用，不少地區(qū)出現(xiàn)了區(qū)位優(yōu)勢(shì)斷檔、優(yōu)質(zhì)外資項(xiàng)目“青黃不接”的現(xiàn)象。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，目前國(guó)內(nèi)企業(yè)開始由技術(shù)進(jìn)步和行業(yè)發(fā)展的“跟跑者”“模仿者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴姓摺鄙踔潦恰邦I(lǐng)跑者”，跨國(guó)公司必然將中國(guó)企業(yè)視為現(xiàn)實(shí)或潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，傳統(tǒng)合資合作方式的空間逐步縮小。同時(shí)，面對(duì)來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家創(chuàng)新步伐加快、新興產(chǎn)業(yè)群體性推進(jìn)與發(fā)展中國(guó)家低成本競(jìng)爭(zhēng)的“雙重?cái)D壓”，對(duì)于中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)潛存的空心化風(fēng)險(xiǎn)必須要有清醒的認(rèn)識(shí)和高度重視。歷史地看，發(fā)達(dá)國(guó)家在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中同樣曾經(jīng)歷過(guò)制造業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移到海外的特定階段，但由于發(fā)達(dá)國(guó)家技術(shù)進(jìn)步具有顯著的內(nèi)生性，其產(chǎn)業(yè)向高端化升級(jí)的路徑相對(duì)可控，而對(duì)于中國(guó)這樣走過(guò)趕超式、壓縮式工業(yè)化道路的發(fā)展中大國(guó)而言，要提高供給體系的質(zhì)量和效率，則必須全面提升包括勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)和制度在內(nèi)各類要素的整體素質(zhì)。吸收高質(zhì)量外資有助于強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，擠出低水平產(chǎn)能，推進(jìn)政府與企業(yè)之間、各類市場(chǎng)主體之間、生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的多樣化、良性互動(dòng)，從而使供給體系更好地適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。

面對(duì)新形勢(shì)，做好利用外資工作要把握好兩點(diǎn)：一要加強(qiáng)改革與開放協(xié)同推進(jìn)，開放之門越開越大的同時(shí)，需下大力氣疏通國(guó)內(nèi)各種條塊障礙，確保新一輪政策紅利釋放到位；二要統(tǒng)籌對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，推進(jìn)政策著力點(diǎn)轉(zhuǎn)向?yàn)楦叨艘丶厶峁┫冗M(jìn)制度平臺(tái)和軟硬件環(huán)境，促使各類市場(chǎng)主體共享開放成果，避免引發(fā)新的超國(guó)民待遇。

為此，一要堅(jiān)持質(zhì)量導(dǎo)向。將引資重點(diǎn)放在：符合新一輪科技革命和第四次產(chǎn)業(yè)革命發(fā)展方向的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式，如人工智能、大數(shù)據(jù)、生命科技、新材料等；能夠推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，補(bǔ)足中國(guó)制造短板的核心技術(shù)、關(guān)鍵零部件和高端裝備，如集成電路、高端機(jī)器人、專用設(shè)備、嵌入式軟件、智能制造解決方案、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等；現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)供給不足、質(zhì)量不高，有利于解決新時(shí)代主要矛盾、帶動(dòng)消費(fèi)轉(zhuǎn)型、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的產(chǎn)品和服務(wù)，包括健康養(yǎng)老、節(jié)能環(huán)保、共享經(jīng)濟(jì)、智慧城市等。二要強(qiáng)化政策效果，形成示范帶動(dòng)作用。重點(diǎn)吸收2018年負(fù)面清單規(guī)定外商投資股權(quán)限制有重大調(diào)整、有助于改善外國(guó)投資者政策預(yù)期的外資項(xiàng)目，如汽車、飛機(jī)設(shè)計(jì)制造、金融等。三要促進(jìn)新一輪開放政策產(chǎn)生“促改革、促發(fā)展”效應(yīng)。進(jìn)一步挖掘外商投資的制度引領(lǐng)性，吸引能夠倒逼壟斷行業(yè)市場(chǎng)化改革，有助于提升國(guó)際影響力、改善營(yíng)商環(huán)境的外資項(xiàng)目，包括金融、電力交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域。

(二)政策建議

第一，抓好重點(diǎn)行業(yè)引資工作，形成示范帶動(dòng)效應(yīng)。圍繞2018年負(fù)面清單，將外商投資股權(quán)限制有重大突破的行業(yè)以及具有顯著開放示范效應(yīng)的領(lǐng)域作為近期吸引外資工作的著力點(diǎn)，推動(dòng)一批影響力大、質(zhì)量高的外資項(xiàng)目順利落地，改善外國(guó)投資者的政策預(yù)期。在制造業(yè)領(lǐng)域，選擇汽車行業(yè)為突破口，抓住跨國(guó)巨頭應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易戰(zhàn)、調(diào)整投資布局的機(jī)遇，吸引跨國(guó)公司在華新設(shè)汽車投資項(xiàng)目，對(duì)合資車企股權(quán)變動(dòng)做好“一對(duì)一”政策服務(wù)，帶動(dòng)為其配套的上下游企業(yè)和零部件供應(yīng)商投資，拓展跨國(guó)公司在華供應(yīng)鏈體系。在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，則要把金融業(yè)作為引資重點(diǎn)，抓大促小，完善監(jiān)管體制，提高政策透明度和行業(yè)管理水平，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放的溢出效應(yīng)。

第二，支持外商投資企業(yè)開展各種形式的研發(fā)活動(dòng)，推動(dòng)“雙創(chuàng)活動(dòng)”對(duì)外資開放。鼓勵(lì)外資企業(yè)新建或升級(jí)在華研發(fā)中心、企業(yè)技術(shù)中心，申報(bào)設(shè)立博士后科研工作站，允許外商投資企業(yè)參與承擔(dān)各類科技項(xiàng)目，落實(shí)技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)的稅收政策，對(duì)同等條件的外商投資企業(yè)適用高新技術(shù)企業(yè)、研發(fā)中心等優(yōu)惠政策；鼓勵(lì)外商投資企業(yè)與國(guó)內(nèi)科研機(jī)構(gòu)密切合作，開展產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)、核心技術(shù)、尖端技術(shù)和基礎(chǔ)科研項(xiàng)目的研究；鼓勵(lì)外資投向科技中介、創(chuàng)新孵化器和生產(chǎn)力中心等公共科技服務(wù)平臺(tái)建設(shè)；加快推進(jìn)對(duì)國(guó)外各類風(fēng)險(xiǎn)投資基金和天使基金開放，支持海外高層次人才在華創(chuàng)業(yè)發(fā)展，吸引掌握專利技術(shù)和技術(shù)訣竅的專業(yè)團(tuán)隊(duì)落戶中國(guó)，對(duì)外籍高層次人才創(chuàng)辦科技型企業(yè)，給予中國(guó)籍公民同等待遇，為其提供簽證和居住便利，并為其在華技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)品測(cè)試制造、研發(fā)融資提供配套服務(wù)。

第三，探索推進(jìn)新興領(lǐng)域?qū)ν忾_放，引導(dǎo)外資企業(yè)參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和商業(yè)模式創(chuàng)新。以發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、培育新動(dòng)能作為高質(zhì)量利用外資的主攻方向，鼓勵(lì)外資企業(yè)投資智能制造關(guān)鍵裝備和核心軟件的研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)人工智能等領(lǐng)域的領(lǐng)軍企業(yè)與國(guó)外創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)開展聯(lián)合研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，大力引進(jìn)半導(dǎo)體材料設(shè)備、高端工業(yè)機(jī)器人、增材制造裝備、智能傳感器與控制裝備等先進(jìn)技術(shù)，允許外資企業(yè)參與中國(guó)智能制造標(biāo)準(zhǔn)制定、嵌入式軟件特別是智能制造操作系統(tǒng)的開發(fā)以及推廣應(yīng)用，鼓勵(lì)外資企業(yè)在國(guó)內(nèi)建設(shè)數(shù)字化智慧工廠，開發(fā)智能制造和信息化解決方案。需要強(qiáng)調(diào)的是，先進(jìn)制造是工業(yè)強(qiáng)國(guó)的核心優(yōu)勢(shì)，上述領(lǐng)域吸引外資、引進(jìn)技術(shù)面臨種種障礙。因此，要強(qiáng)調(diào)質(zhì)量導(dǎo)向，注重長(zhǎng)期效果。一要允許這些領(lǐng)域外資設(shè)立獨(dú)資項(xiàng)目，合資企業(yè)的股權(quán)安排和收益向外方傾斜；二要切實(shí)強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，消除外方投資顧慮；三要引資與引智相結(jié)合，擴(kuò)大外資項(xiàng)目的外部性和溢出效應(yīng)；四要積極對(duì)接行業(yè)隱形冠軍，吸引歐洲、日本等制造強(qiáng)國(guó)的優(yōu)秀中小企業(yè)來(lái)華投資，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)先進(jìn)制造、智能制造產(chǎn)業(yè)生態(tài)的發(fā)育完善。另外，目前中國(guó)電商等消費(fèi)端已經(jīng)積累了海量數(shù)據(jù)，消費(fèi)端數(shù)據(jù)開發(fā)不斷取得突破，阿里、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的數(shù)據(jù)開發(fā)成功經(jīng)驗(yàn)正加快向工業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展應(yīng)用。與改革開放初期中國(guó)制造業(yè)的勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)相類似，現(xiàn)階段中國(guó)初步形成了數(shù)據(jù)收集整理的成本低、數(shù)據(jù)規(guī)模效應(yīng)顯著、市場(chǎng)應(yīng)用潛力廣闊等新型比較優(yōu)勢(shì)。為此，要加緊研究大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、共享經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新模式對(duì)外資開放的影響，探索中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)開放發(fā)展的方向和路徑，完善數(shù)字安全和隱私保護(hù)法規(guī)，引導(dǎo)外資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)安全利用、開發(fā)國(guó)內(nèi)消費(fèi)端及公共服務(wù)端的巨量數(shù)據(jù)，培育利用外資新增長(zhǎng)點(diǎn)。探討互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的開放模式和時(shí)間表，為外資進(jìn)入電子商務(wù)、新零售等行業(yè)營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)秩序。通過(guò)引入外資競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)格局。

第四，順應(yīng)世界范圍內(nèi)城市發(fā)展的新潮流，不斷拓寬利用外資領(lǐng)域。隨著新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界范圍內(nèi)創(chuàng)新空間集聚的方向和模式正在發(fā)生重大變化，城市的發(fā)展路徑加快轉(zhuǎn)型，人才已成為世界城市發(fā)展的第一動(dòng)力。一方面，支撐城市發(fā)展的重要要素已不再是自然資源甚至不是交通通信等傳統(tǒng)區(qū)位條件，而轉(zhuǎn)變?yōu)楂@得高技能勞動(dòng)力尤其是科學(xué)家、工程師及其他主導(dǎo)新經(jīng)濟(jì)的專業(yè)人士的綜合能力，“生活質(zhì)量”“生態(tài)環(huán)境”“宜居水平”“城市魅力”作為吸引人才關(guān)鍵因素的作用凸顯；另一方面，由于新經(jīng)濟(jì)普遍具有輕資產(chǎn)、平臺(tái)型的特征，以往布局遠(yuǎn)離金融、文化、生活設(shè)施的高科技園區(qū)，已經(jīng)難以適應(yīng)新一代科技人群的工作生活需求，新經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)開始回歸核心城區(qū)。近10年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了城市規(guī)劃及創(chuàng)新空間的理念和技術(shù)革命，助推新經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市功能升級(jí)、地產(chǎn)開發(fā)與要素集聚的良性互動(dòng)。目前，中國(guó)的智慧城市和創(chuàng)新街區(qū)建設(shè)尚處在起步階段，在規(guī)劃理念、投資運(yùn)營(yíng)模式、軟硬件條件等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家尚有不小差距。順應(yīng)世界范圍內(nèi)城市升級(jí)的潮流，規(guī)范招投標(biāo)和政府采購(gòu)，引入國(guó)外資本和高水平的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，參與智慧城市、創(chuàng)新街區(qū)、展覽展示、公共事業(yè)、古建保護(hù)、銹帶治理、主題公園等領(lǐng)域的活動(dòng)策劃、項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)；配合共享辦公區(qū)域的設(shè)計(jì)開發(fā)運(yùn)營(yíng)，重點(diǎn)在沿海城市以及西安、成都等具有文化粘性的中西部城市，引進(jìn)外資規(guī)劃咨詢公司、建筑師事務(wù)所、設(shè)計(jì)師和藝術(shù)家工作室，推動(dòng)文創(chuàng)旅游、工業(yè)設(shè)計(jì)、游戲動(dòng)漫、虛擬現(xiàn)實(shí)/增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)(VR/AR)內(nèi)容開發(fā)和場(chǎng)景應(yīng)用等都市產(chǎn)業(yè)和樓宇經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，吸引外籍專業(yè)技術(shù)人員在華長(zhǎng)期工作生活，從而以更加開放的視野和國(guó)際化運(yùn)作理念，在為外資企業(yè)、國(guó)際機(jī)構(gòu)和外籍人員提供更多深度融入中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)機(jī)遇的同時(shí)，提升國(guó)內(nèi)城市品質(zhì)和社區(qū)面貌，擴(kuò)大中國(guó)城市的開放度和國(guó)際影響力，為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供先進(jìn)的空間載體和高端要素支撐。

第五，投資促進(jìn)與保護(hù)并舉，努力營(yíng)造公平、寬松、有序的營(yíng)商環(huán)境。一要加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，成立由主管部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及來(lái)自科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、法律等領(lǐng)域的專家學(xué)者共同組成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)推進(jìn)小組，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，針對(duì)行業(yè)列出具體時(shí)間表，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的違法成本和懲治力度；二要盡快啟動(dòng)一輪全面的產(chǎn)業(yè)政策合規(guī)性審查，審慎清理有悖國(guó)際規(guī)則的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，深化政府采購(gòu)、項(xiàng)目招投標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)制定、公共服務(wù)等領(lǐng)域改革，取消各種隱性的強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)定，維護(hù)公平市場(chǎng)秩序；三要鼓勵(lì)地方政府在新一輪招商引資中發(fā)揮積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造力，開展各類專項(xiàng)培訓(xùn)，增強(qiáng)各級(jí)政府特別是基層“放管服”的意識(shí)和服務(wù)外資項(xiàng)目落地的綜合能力；四要培育引進(jìn)市場(chǎng)化的投資服務(wù)中介，逐步取代政府部門在招商引資中的主導(dǎo)地位，為外商提供投資區(qū)位選擇、合作伙伴對(duì)接以及政策法律、備案流程、人才招聘、上市融資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、市場(chǎng)退出等一攬子專業(yè)化服務(wù)；五要支持外商投資企業(yè)依法依規(guī)在主板、中小企業(yè)板、創(chuàng)業(yè)板上市，在新三板掛牌，以及發(fā)行公司債券、可轉(zhuǎn)換債券、運(yùn)用非金融企業(yè)債務(wù)融資工具，為外資企業(yè)融資提供更加便利的渠道。

第六，加強(qiáng)陸海聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化外商投資區(qū)域結(jié)構(gòu)。深入推進(jìn)新一輪對(duì)外開放與西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展、沿邊開發(fā)開放、自由貿(mào)易港建設(shè)等區(qū)域開放戰(zhàn)略的緊密結(jié)合。堅(jiān)持科學(xué)甄選，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，吸引高質(zhì)量外資項(xiàng)目投向海南自由貿(mào)易港；完善中西部地區(qū)投資環(huán)境，加快配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和商務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)對(duì)外開放，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移；吸引外商到西部地區(qū)投資可再生能源、生態(tài)農(nóng)業(yè)、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等低碳綠色領(lǐng)域；升級(jí)改善中西部口岸、跨境運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施體系，加快建設(shè)聯(lián)通東中西部的交通和信息網(wǎng)，打破商品、服務(wù)及要素流動(dòng)的區(qū)域性壁壘和市場(chǎng)分割，形成東西雙向互濟(jì)的開放格局；要充分認(rèn)識(shí)西部不同地區(qū)發(fā)展階段和地域特點(diǎn)的差異，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)涉及民族、宗教、文化等敏感問(wèn)題的外資項(xiàng)目、人員往來(lái)開展系統(tǒng)性動(dòng)態(tài)評(píng)估，確保開放中的國(guó)家安全。