□（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)務(wù)處北京100081）

根據(jù)《財(cái)政部、教育部關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》（財(cái)教［2015］467號(hào)）規(guī)定，中央高校財(cái)政專項(xiàng)資金分為六大類：中央高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)（以下簡(jiǎn)稱“改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)”）、中央高校教育教學(xué)改革專項(xiàng)（以下簡(jiǎn)稱“教育教學(xué)改革專項(xiàng)”）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱“基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)”）、中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金（以下簡(jiǎn)稱“建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)”）、中央高校捐贈(zèng)配比專項(xiàng)（以下簡(jiǎn)稱“捐贈(zèng)配比專項(xiàng)”）和中央高校管理改革等績(jī)效撥款（以下簡(jiǎn)稱“管理改革等績(jī)效撥款”）。六大專項(xiàng)資金對(duì)于高校教育教學(xué)改革、科研創(chuàng)新能力、校舍生活條件的改善等都發(fā)揮了重要的作用，有效地推動(dòng)了高校教育事業(yè)的健康快速發(fā)展。但是，各高校在項(xiàng)目資金的使用過(guò)程中也面臨諸多困難，本文通過(guò)對(duì)六大專項(xiàng)資金在使用過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的改進(jìn)意見(jiàn)和建議。

一、財(cái)政專項(xiàng)資金核算內(nèi)容及使用問(wèn)題

（一）核算內(nèi)容

根據(jù)中央財(cái)政專項(xiàng)資金的管理辦法，各專項(xiàng)資金都有其具體的使用方向及用款要求。改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)主要用于學(xué)校的校舍維修改造、儀器設(shè)備購(gòu)置、建設(shè)項(xiàng)目的輔助設(shè)施和配套工程等方面，屬于扶貧扶弱的專項(xiàng)。教育教學(xué)改革專項(xiàng)用于支持中央高校深化教育教學(xué)改革、提高教學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，高校應(yīng)將該專項(xiàng)資金統(tǒng)籌用于支持本?？粕脱芯可?、教師和學(xué)生、課內(nèi)和課外教育教學(xué)活動(dòng)，用于教育教學(xué)模式改革、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等方面?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)用于支持中央高校開(kāi)展自主選題研究工作，重點(diǎn)支持40周歲以下青年教師提升基本科研能力；支持優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)；開(kāi)展多學(xué)科交叉的基礎(chǔ)性、支撐性和戰(zhàn)略性研究；加強(qiáng)科技基礎(chǔ)性工作；支持在校優(yōu)秀學(xué)生提升科研創(chuàng)新能力。建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金用于引導(dǎo)中央高校加快推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)以及特色發(fā)展，提高學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和創(chuàng)新能力，高校應(yīng)當(dāng)按照拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)、師資隊(duì)伍建設(shè)、提升自主創(chuàng)新和社會(huì)服務(wù)能力、文化傳承創(chuàng)新、國(guó)際合作交流等五類來(lái)設(shè)置項(xiàng)目。捐贈(zèng)配比專項(xiàng)資金目的在于引導(dǎo)和激勵(lì)中央高校拓寬資金來(lái)源渠道，健全多元化籌資機(jī)制，由中央高校按照規(guī)定統(tǒng)籌使用，優(yōu)先用于資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、支持畢業(yè)生就業(yè)、開(kāi)展教學(xué)科研活動(dòng)等支出。管理改革等績(jī)效撥款目的在于引導(dǎo)中央高校深化改革、加強(qiáng)管理，由中央高校按照規(guī)定統(tǒng)籌使用。

（二）使用問(wèn)題

1.資金開(kāi)支內(nèi)容受限。各專項(xiàng)資金除了本身使用方向上的要求之外，有很多例外或隱性規(guī)定。比如，除了建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)之外，其他專項(xiàng)資金均不允許開(kāi)支校內(nèi)有工資性收入人員的酬金。而即使是建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金可以發(fā)放人員經(jīng)費(fèi)，但也只能用于培養(yǎng)、引進(jìn)、聘任學(xué)術(shù)領(lǐng)軍人才和建設(shè)優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)等。這一使用方面的限制，使得很多校內(nèi)教師在教學(xué)過(guò)程中的課酬、勞務(wù)等支出、科研活動(dòng)中的科研勞務(wù)報(bào)酬以及改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)中的評(píng)審費(fèi)等不得不單獨(dú)安排自有資金預(yù)算，這不僅與項(xiàng)目設(shè)置的初衷相違背，在績(jī)效考評(píng)中，由于支出不完整，相應(yīng)的考評(píng)也很難進(jìn)行。捐贈(zèng)配比專項(xiàng)和管理改革等績(jī)效撥款根據(jù)其撥款因素屬于獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的專項(xiàng)，主要用于學(xué)校統(tǒng)籌安排使用。但是根據(jù)其經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，不僅對(duì)人員經(jīng)費(fèi)發(fā)放有明確的限制性規(guī)定，比如，捐贈(zèng)配比專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法規(guī)定不得用于發(fā)放教職工工資和津補(bǔ)貼，管理改革等績(jī)效撥款管理辦法規(guī)定不得用于工資、獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼及其他福利支出等人員經(jīng)費(fèi)，同時(shí)在其他方面也做出了限制性的規(guī)定，根據(jù)辦法要求，捐贈(zèng)配比專項(xiàng)不得用于償還債務(wù)和日常辦公經(jīng)費(fèi)支出，管理改革等績(jī)效撥款不得用于基本建設(shè)、償還貸款、支付罰款、捐贈(zèng)、贊助、投資等支出。這些限制性規(guī)定，使得學(xué)校在資金的統(tǒng)籌使用時(shí)束手束腳，不利于發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.預(yù)算執(zhí)行率實(shí)現(xiàn)困難。根據(jù)上級(jí)部門(mén)規(guī)定，財(cái)政專項(xiàng)資金在使用過(guò)程中6月末預(yù)算執(zhí)行率要達(dá)到50%，9月末要達(dá)到75%，12月末要達(dá)到100%。沒(méi)有達(dá)到執(zhí)行進(jìn)度的項(xiàng)目在未來(lái)的預(yù)算安排中會(huì)減少撥款額度，同時(shí)也會(huì)影響管理改革等績(jī)效撥款的資金撥款情況。由于高校的教學(xué)科研活動(dòng)具有其自身的特點(diǎn)，對(duì)于很多專項(xiàng)尤其是改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行率的要求很難實(shí)現(xiàn)。由于學(xué)生暑假放假時(shí)間比較長(zhǎng)，學(xué)校很多修繕、建設(shè)項(xiàng)目可能都會(huì)考慮在暑假安排，而且，由于每年專項(xiàng)資金下達(dá)多集中在3、4月份，許多項(xiàng)目的前期啟動(dòng)受限，后續(xù)的項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度也相應(yīng)會(huì)推后，因此，第一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)6月末要求執(zhí)行率達(dá)到50%，很多高校都難以實(shí)現(xiàn)，有的高校為了加快執(zhí)行進(jìn)度，甚至?xí)崆案犊罨蛘{(diào)劑用款，未來(lái)將面臨極大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，給學(xué)校的教學(xué)科研等工作也帶來(lái)很大困擾，不利于學(xué)校的健康發(fā)展。

3.項(xiàng)目管理不健全。專項(xiàng)資金的設(shè)置對(duì)高校項(xiàng)目管理提出更高要求，項(xiàng)目管理不僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，而是整個(gè)學(xué)校的事情。目前各高校普遍存在業(yè)財(cái)分離的問(wèn)題，在向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)項(xiàng)目資金時(shí)，業(yè)務(wù)部門(mén)沒(méi)有事先參與到資金申請(qǐng)環(huán)節(jié)來(lái)或者參與很少，財(cái)務(wù)部門(mén)由于并不了解實(shí)際的業(yè)務(wù)情況，因此前期預(yù)算編制科學(xué)性不高，高校在撥款金額確定之后，將資金分配到業(yè)務(wù)部門(mén)，此時(shí)業(yè)務(wù)部門(mén)才牽頭進(jìn)行校內(nèi)的立項(xiàng)、申報(bào)，但是相應(yīng)的資金已經(jīng)撥付，因此，一方面，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度產(chǎn)生不利影響；另一方面，事后進(jìn)行的項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目目標(biāo)指標(biāo)等的設(shè)置與最初的預(yù)算編制差異很大，必將對(duì)未來(lái)的績(jī)效考評(píng)產(chǎn)生不利的影響。

4.績(jī)效考評(píng)任重道遠(yuǎn)。根據(jù)財(cái)政部規(guī)定，目前所有的專項(xiàng)資金都需要在使用后進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。盡管項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)十分必要，但是，由于各高校普遍存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)差、成本核算缺乏、績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，其績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不合理、忽視投入產(chǎn)出效應(yīng)的問(wèn)題十分突出，因此，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的績(jī)效考評(píng)多流于形式，缺乏實(shí)際的指導(dǎo)意義。而捐贈(zèng)配比專項(xiàng)和管理改革等績(jī)效撥款在設(shè)立之初即屬于對(duì)績(jī)效考核的獎(jiǎng)勵(lì)性資金，主要用于高校統(tǒng)籌使用，再次對(duì)其使用進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，學(xué)校在資金使用時(shí)將受到很大的限制，沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有作用。

二、對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的建議

（一）適當(dāng)放寬經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)容限制

對(duì)于符合教學(xué)科研活動(dòng)的校內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)，建議主管部門(mén)放寬使用限制。對(duì)于在使用方向上十分明確的項(xiàng)目資金，建議符合項(xiàng)目資金使用方向的人員經(jīng)費(fèi)支出允許開(kāi)支；對(duì)于捐贈(zèng)配比專項(xiàng)和管理改革等績(jī)效撥款由學(xué)校根據(jù)需要統(tǒng)籌安排使用，允許學(xué)校將資金安排用于學(xué)校的人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支；對(duì)于使用過(guò)程中可能擔(dān)心出現(xiàn)的亂發(fā)津補(bǔ)貼的問(wèn)題，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定，明確津補(bǔ)貼的范圍和發(fā)放條件、標(biāo)準(zhǔn)等，各高校根據(jù)實(shí)際制定相應(yīng)的管理辦法，從而從源頭上規(guī)范津補(bǔ)貼發(fā)放的問(wèn)題。

對(duì)于捐贈(zèng)配比專項(xiàng)和管理改革等績(jī)效撥款，除了放開(kāi)對(duì)人員經(jīng)費(fèi)使用的限制，對(duì)于之前規(guī)定的不得用于償還債務(wù)和日常辦公經(jīng)費(fèi)支出、不得用于基本建設(shè)支出等限制建議予以取消，使學(xué)校在統(tǒng)籌資金使用方面能有更大的自主性，補(bǔ)充日常自有資金的不足，更好地發(fā)揮這兩類專項(xiàng)資金的使用效率。

（二）調(diào)整執(zhí)行進(jìn)度考核時(shí)點(diǎn)

目前上級(jí)主管部門(mén)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)的執(zhí)行進(jìn)度考核比較嚴(yán)格，但是對(duì)執(zhí)行進(jìn)度考核的規(guī)定與高校的實(shí)際教學(xué)科研規(guī)律存在一定的差異，不利于學(xué)校教育事業(yè)的開(kāi)展。建議上級(jí)部門(mén)能夠適當(dāng)調(diào)整執(zhí)行進(jìn)度考核的時(shí)點(diǎn)。一方面，建議經(jīng)費(fèi)撥款部門(mén)在年初提高項(xiàng)目資金的預(yù)撥比例，保證各高校項(xiàng)目能夠盡快開(kāi)展，在全國(guó)預(yù)算通過(guò)人大批復(fù)后，及時(shí)將資金一次性地下達(dá)各高校，盡量減少因資金撥付未到位導(dǎo)致的執(zhí)行進(jìn)度緩慢；另一方面，建議將6月末的考核時(shí)點(diǎn)改為在9月末進(jìn)行考核，在一定程度上緩解由于學(xué)校教育事業(yè)安排的特殊性導(dǎo)致的執(zhí)行進(jìn)度低的問(wèn)題。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目管理

各高校應(yīng)重視加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的管理，各財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行歸口管理，由最了解實(shí)際業(yè)務(wù)活動(dòng)的業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的歸口管理工作。一方面，學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目管理的制度建設(shè)，根據(jù)校內(nèi)實(shí)際情況建立項(xiàng)目管理制度，從項(xiàng)目的申報(bào)、立項(xiàng)、審批、執(zhí)行、檢查、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范和控制，從制度上保證項(xiàng)目評(píng)審公開(kāi)、公平、公正，項(xiàng)目資金使用合法合規(guī)，項(xiàng)目評(píng)估、驗(yàn)收及時(shí)有效。另一方面，學(xué)校應(yīng)積極進(jìn)行校內(nèi)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，通過(guò)項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)學(xué)校的財(cái)政專項(xiàng)進(jìn)行有效管理，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)項(xiàng)目管理的培訓(xùn)和指導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門(mén)的積極性。在預(yù)算編報(bào)之前，事先組織項(xiàng)目申報(bào)，并提供咨詢及指導(dǎo)，通過(guò)內(nèi)外部的評(píng)審，保證項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量，將符合條件的項(xiàng)目及時(shí)納入項(xiàng)目庫(kù)管理；在進(jìn)行預(yù)算分配時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急合理安排資金；適時(shí)關(guān)注項(xiàng)目資金執(zhí)行情況，采取及時(shí)通報(bào)進(jìn)度、定期發(fā)布執(zhí)行簡(jiǎn)報(bào)、召開(kāi)預(yù)算執(zhí)行協(xié)調(diào)會(huì)等方式積極推動(dòng)項(xiàng)目執(zhí)行；根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行績(jī)效考核并反饋意見(jiàn)，完善項(xiàng)目管理的全過(guò)程。

（四）完善績(jī)效考評(píng)

由于高校的管理及數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的薄弱，上級(jí)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)結(jié)合高校的大數(shù)據(jù)對(duì)高校財(cái)政專項(xiàng)投入產(chǎn)出情況、績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)的設(shè)置及實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行分析，出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)細(xì)則，規(guī)范績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)的設(shè)定，提高績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性及有效性。對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)借助政府會(huì)計(jì)改革的契機(jī)，提高學(xué)校的信息化建設(shè)水平，積極推進(jìn)成本核算及管理，為績(jī)效考評(píng)提供全面豐富的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，設(shè)置合理的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，項(xiàng)目完成后應(yīng)及時(shí)進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效考評(píng)。