丁 剛,郭瑤瑤

(福州大學 經濟與管理學院，福建 福州 350108)

一、引言

自“大眾創(chuàng)業(yè),萬眾創(chuàng)新”(以下簡稱“雙創(chuàng)”)成為黨中央、國務院的一項重大戰(zhàn)略部署以來,各地區(qū)陸續(xù)出臺了一系列省域“雙創(chuàng)”政策,極大地推動了新常態(tài)下區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)進程的不斷深化?！半p創(chuàng)”政策文件是政府政策行為的反映,是記述政策意圖和政策過程尤為有效的客觀憑證。因此,對“雙創(chuàng)”政策的構成特點進行比較分析并深入了解其實施效果,可為今后政府政策行為的實施提供些許參考,有利于優(yōu)化夯實“雙創(chuàng)”政策效果?；仡櫼酝芯堪l(fā)現:一方面,“雙創(chuàng)”政策的內容文本研究日漸成為研究熱點,開始為越來越多的學者們所關注,如吳愛萍等基于扎根理論對我國的“雙創(chuàng)”“互聯(lián)網+”政策文件進行共詞聚類及多維尺度分析[1],以識別政策結構特征及存在問題；又如李政、羅暉等采用質性數據分析方法對我國“雙創(chuàng)”政策與美國的創(chuàng)業(yè)政策進行詞頻分析和交叉分析[2],以了解中美兩國的施政關注點和特征。但目前,此類以創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)政策相結合，以“雙創(chuàng)”為主題的系統(tǒng)性研究仍比較有限。在文獻檢索中雖然出現不少“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策”的文章,但相當一部分是在研究“創(chuàng)新的創(chuàng)業(yè)政策”,還有一部分研究則是側重“雙創(chuàng)”政策的某一領域,如“雙創(chuàng)”人才政策,因此“雙創(chuàng)”政策研究仍屬于較新的研究選題,可探究之處尚多。另一方面,創(chuàng)新政策、創(chuàng)業(yè)政策研究早于“雙創(chuàng)”政策研究,研究成果豐碩,為“雙創(chuàng)”政策研究提供了許多方向、方法上的參考。首先,在研究方向上,創(chuàng)新政策的研究集中于三個方向:一是不同國家和地區(qū)間的創(chuàng)新政策比較研究。如蘇敬勤對國家層面的科技創(chuàng)新政策文本和大連市所出臺的科技創(chuàng)新政策文本的區(qū)別與聯(lián)系進行了比較分析[3]。二是針對某類企業(yè)或某個領域的創(chuàng)新政策文本分析。如唐曉云收集了1997—2008年間的中小企業(yè)創(chuàng)新政策文本并對之進行了分析,得出我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策的總體執(zhí)行力度較弱，針對性和獨立性不強等結論[4]。三是創(chuàng)新政策評估框架及指標研究。如張煒等基于創(chuàng)新政策的三維度政策工具分類,提出了涵蓋政策協(xié)同度、政策強度和政策完善度的創(chuàng)新政策評價指標體系[5]。而創(chuàng)業(yè)政策的研究方向則多集中在大學生創(chuàng)業(yè)政策領域。如廖中舉等運用UCINET 6.0軟件對1999—2015年國家頒布的大學生創(chuàng)業(yè)政策文本進行了分析,認為需求面與環(huán)境面政策應成為提升創(chuàng)業(yè)政策效果的主要著力點[6]。李宏岳運用內容分析法對我國大學生創(chuàng)業(yè)政策文本的政策工具進行了分類分析,揭示了近年來該類政策發(fā)展的趨勢與不足[7]。其次,在政策評估方法方面,創(chuàng)新政策、創(chuàng)業(yè)政策的評估正呈現由定性向定量、定性與定量相結合,由概念性向可操作性、實用性轉變,許多方法工具可學習沿用。在定性方法中,學者們更多使用問卷調查、訪談法[8-9]，以及專家評判、理論分析等方法;定量方法主要是社會網絡分析、模型法、層次分析、專家打分、回歸分析、灰色綜合評價、模糊綜合評價等方法。諸如ROSTCM 6文本挖掘軟件(分詞、提取高頻詞)、NVIVO 10質性分析軟件、UCINET軟件，以及R語言編程等輔助統(tǒng)計分析軟件的應用也日益普遍。

本研究選取社會網絡分析法和訪談法作為研究方法。社會網絡分析法可將原來的文本內容可視化,既能對文本進行梳理,又有利于探究文字閱讀分析無法發(fā)現的問題,因而借助ROSTCM和UCINET軟件進行“雙創(chuàng)”政策文本分析;考慮到政策制定的最終目的是服務政策對象,政策對象對政策效果的優(yōu)劣有充分的發(fā)言權,政策對象的看法、感受是政策效果分析的第一手資料,因而輔之以訪談法。目前政策效果研究的途徑方法眾多,僅擇其一——側重訪談形式,而必要的量化數據分析將在后續(xù)課題研究中予以完善。然而,綜合運用社會網絡分析法和訪談法對區(qū)域“雙創(chuàng)”政策工具的構成情況進行比較分析,并深入了解其實施效果的文獻尚屬鮮見,本研究試圖在將二者有機結合的基礎上,以福建省為例,就區(qū)域“雙創(chuàng)”政策工具的構成情況進行分類,并對其實施效果進行概要探討。

二、研究方法與樣本選取

(一)研究方法

本研究采用社會網絡分析法對政策文件進行文本挖掘和比較分析。社會網絡分析(Social Network Analysis,SNA)將社會結構和關系界定為一個網絡,對社會網絡中行動者之間的關系進行量化,更多聚焦于尋找行動者之間的關系特征，以及發(fā)現關系對整個網絡的影響[10],是一種較為成熟的公共管理議題定量分析方法,在公共管理和政策分析領域有著廣闊的應用空間[11-15]。在社會網絡分析中,一個社會網絡是由多個點(社會行動者)和各點之間的連線(行動者之間的關系)組成的集合,節(jié)點之間的連線反映行動者間的親疏關系。在本研究中,除了形成以政策文件為節(jié)點的社會網絡,亦對高頻關鍵詞共現的頻次進行統(tǒng)計,形成彼此相關的共詞網絡。在共詞網絡中,由于兩兩關鍵詞之間不一定存在共現關系,所以每兩個關鍵詞之間會產生不同的共現頻次,即每個節(jié)點在網絡中所處的地位也不盡相同,如核心地位、邊緣地位等,并承擔著不同的角色[16]。本研究借助ROSTCM 6和UCINET軟件工具,將政策文件梳理為虛擬行動者以分析政策工具構成特征,并進行高頻關鍵詞共現的社會網絡中心性分析,揭示高頻關鍵詞之間復雜的網絡關系,探究政策工具之間的關聯(lián)狀況。此外,本研究還采用半結構性、個體訪談與集體訪談相結合的訪談形式,收集關于“雙創(chuàng)”政策實施效果的一手資料,并進行梳理分析。

(二)樣本選取

1.福建省“雙創(chuàng)”政策文本的選取。為響應國家號召,福建省政府及各個部門出臺了一系列“雙創(chuàng)”政策文件,如《關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的十條措施》《福建省物價局關于涉及大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新有關收費減免事項的通知》等,以強化激勵全社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,充分發(fā)揮其對穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生的支撐帶動作用。本研究選取2015年1月1日以來福建省所頒布的26項“雙創(chuàng)”政策為分析樣本,在分析時借鑒了已有文獻中引用度較高的政策工具分類方法,即趙筱媛等(2007)、Rothwell&Zegvold(1981)為代表的三類型政策工具分類法[17-18],將福建省“雙創(chuàng)”政策劃分為供給型政策、環(huán)境型政策和需求型政策三大類。具體如表1所示。

表1 政策工具分類

續(xù)表1

據此對收集到的“雙創(chuàng)”政策文本進行分類處理,并將其進一步虛擬化為社會網絡中的83個行動者，如表2所示。

表2 福建省“雙創(chuàng)”政策的社會網絡行動者表

注:1、2、3…為行動者;“1閩政〔2015〕28號(1)”表示福建省人民政府出臺的文號為〔2015〕28號的政策,即《福建省人民政府關于鼓勵和支持臺灣青年來閩創(chuàng)業(yè)就業(yè)的意見》,“(1)”表示該政策文件涉及人才隊伍建設類政策工具(政策工具序號見表1),其他行動者同理。

2.訪談對象的選取。在綜合考慮福建省國家級、省級等各類眾創(chuàng)空間的構成分布情形之后,筆者先后實地走訪了福建省某國家級眾創(chuàng)空間、福建省某全球化創(chuàng)業(yè)孵化基地、福建省某 “百村千創(chuàng)”試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多家單位,對24位訪談對象(限于篇幅不詳細介紹)進行了深入訪談,以更加客觀地了解福建省“雙創(chuàng)”政策的實施效果。訪談問題涉及“目前使用、受惠較多的是哪些政策舉措”“哪些政策舉措是您希望政府予以強化的”“在政策落實中遇到了哪些困難”等多個層面,限于篇幅不作贅述,政策執(zhí)行的充分性、政策工具的適宜性，以及政策措施的可操作性是訪談問題設計時的重要關注點[19]。

三、基于社會網絡分析法的“雙創(chuàng)”政策工具構成比較

(一)已制定的各類政策工具頻次差異顯著

對從26項政策文件中梳理出來的政策要點進行分析,可以發(fā)現:述及供給型政策舉措的有20項,在全部政策文件中占比最高,達76.9%;述及環(huán)境型政策舉措的有19項,占比次之,為73.1%;述及需求型政策舉措的有9項,占比最低,為34.62%，見表3。由此可以初步推斷,福建省“雙創(chuàng)”政策工具的使用頻次差異顯著,供給型、環(huán)境型政策工具在各類政策中居于主體位置,而需求型政策工具占比較低。

表3 政策工具使用情況

基于按照政策工具特征對政策要點進行分類所形成的83個社會網絡行動者(見表2),可構造福建福建省“雙創(chuàng)”政策網絡中各虛擬行動者之間的關系矩陣(若兩個行動者屬同一類政策工具,則在關系矩陣相應位置記為“1”,否則為“0”),進而得到福建省“雙創(chuàng)”政策關系矩陣的EXCEL數據表,將該矩陣表輸入社會網絡方法分析工具UCINET 6.0軟件,可繪制出政策圖譜，詳見圖1。

如圖1所示,福建省“雙創(chuàng)”政策工具共形成了9個政策工具子網絡。其中1、2、3、4、6等5個子網絡的網絡關系最為密集,代表這5類政策工具的使用頻率較高,可見福建省在人才隊伍建設(對應子網絡1)、基礎設施建設(對應子網絡2)、公共服務類(對應子網絡3)供給型政策工具,以及財政金融支持(對應子網絡4)、體制機制建設(對應子網絡6)等環(huán)境型政策工具層面頒布的政策文本較多。5、7、8、9等4個子網絡的網絡關系較為疏松,代表這4類政策工具的使用頻率較低,知識產權保護類(對應子網絡5)環(huán)境型政策工具,以及政府采購類(對應子網絡7)、對外貿易類(對應子網絡8)、交流合作類(對應子網絡9)等需求型政策工具層面的使用較為薄弱。

由此可見,福建省各類“雙創(chuàng)”政策工具的使用頻次差異顯著,供給型和環(huán)境型政策工具使用頻次明顯高于需求型政策工具。然而,需求型政策工具的作用不容忽視,該類政策可通過政府采購、服務外包、貿易管制等手段減少市場的不確定性,進而推動企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成果的商業(yè)化、產業(yè)化;相較于環(huán)境型政策工具,需求型政策工具對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的促進作用往往更為直接。

圖1 政策工具使用情況圖譜

(二)政策工具的關聯(lián)度、系統(tǒng)性尚待提升

結合政策文本的詞匯特征,調整文本挖掘軟件中的分詞依據表,運用ROSTCM 6對政策文本要點進行分詞處理、詞頻統(tǒng)計,并剔除無意義的高頻詞后,按詞頻高低可提取出29個高頻關鍵詞,形成高頻詞表。在高頻詞表的基礎上,逐一統(tǒng)計每兩個高頻詞的共現次數(在同一政策文件中出現多次均按1次計算),并編制成共詞矩陣EXCEL數據表,錄入UCINET 6.0文本分析軟件中生成網絡中心性分析表，如表4所示。

由于Simulink可以有效的對非線性時變系統(tǒng)進行仿真分析,因此本文提出了利用Simulink中的Power Systems的模塊庫來搭建三電平逆變器的仿真模型,如圖1所示。

“網絡中心勢”及“相對中心度”兩個指標反映高頻詞的中心性,網絡中心勢表示在整個網絡中政策高頻詞的集中程度,數值越趨近1,說明網絡越集中,分析得到的網絡中心勢為16.90%,表明該政策文本網絡有一定的集中趨勢,但仍有相當比例的高頻詞彼此間關聯(lián)度較弱,由此可見福建省“雙創(chuàng)”政策文本內容相對分散,系統(tǒng)性較弱。相對中心度體現某個政策高頻詞在整個網絡中的重要程度、與其他政策高頻詞關系的緊密程度相對中心度越大,表示該高頻詞與網絡中其他高頻詞共同出現在同一政策文本中的次數越多,相應地,其在網絡中的地位也就越高。具體而言,表中“企業(yè)”的相對中心度最高,“服務”“平臺”“機構”等高頻詞的相對中心度排序位居前列,說明企業(yè)是當前福建省“雙創(chuàng)”政策文本的關注熱點,基礎設施建設、公共服務機構等載體建設的重要性已為政策制定者所普遍認知;“資金”“互聯(lián)網”“投資”“知識產權”“轉化”“專利”等雖然在高頻詞中詞頻排序靠前,但其相對中心度卻排序靠后,可見其高度集中于某幾項政策文件之中,未在“雙創(chuàng)”政策體系中得到廣泛運用。

表4 政策要點語義網絡圖中心性分析結果

注:網絡中心勢Network Centralization為16.90%.

四、基于訪談法的 “雙創(chuàng)”政策實施效果評估

(一)政策體系尚不健全,服務效能仍需提升

訪談中發(fā)現,目前福建省“雙創(chuàng)”政策體系尚不健全,缺乏頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃,亦未實現分類指導、梯次推進、精準施策的政策目標。對于創(chuàng)客群體而言,政策服務仍顯單一,多集中于資金補貼、稅費優(yōu)惠、設施供給等共性淺層的服務層面,以提升創(chuàng)客創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力為導向的專業(yè)化深度服務供給嚴重不足,難以滿足多行業(yè)、各層次創(chuàng)客們的差異化、多樣性需求。

被訪者A1認為:“創(chuàng)客可以分為兩類,一類是初創(chuàng)團隊,另一類是加速團隊。這兩類創(chuàng)客的訴求是不一樣的,需要的政策也不同,應針對不同類型的企業(yè)進行分類政策指導”;“福建省出臺了包括《“海納百川”高端人才聚集計劃》等在內的許多人才計劃或政策,但多偏向于支持高端科技人才,未針對創(chuàng)客人才、創(chuàng)業(yè)團隊提供專門的政策支持。然而,金融投資人才、運營人才的引進非常關鍵,其對區(qū)域經濟發(fā)展的重要性并不遜色于高端科技人才?！北辉L者A2認為:“政策模擬很重要,在政策制定之初,就應從源頭上事先研判這一政策是否能夠執(zhí)行下去。政策成文以后應進行模擬,在模擬過程中若發(fā)現政策執(zhí)行中可能遇到重大問題、存在不合理之處,就應立即對其進行修正?！北辉L者A5指出:“政策要跟特定行業(yè)結合起來,應制定針對特定行業(yè)的政策,比如文化行業(yè)或其他新興行業(yè)。”被訪者C4指出:“由于企業(yè)的類型不一樣,其所需要的政策資源亦不盡相同,政策制定落實到具體公司時,需要根據實際情況進行綜合考慮?！?/p>

(二)政策宣傳亟須強化,輔導力度有待提升

訪談中發(fā)現,福建省有關部門已組織開展了“雙創(chuàng)”政策宣傳活動,部分地區(qū)已制定了相關政策文件匯編(如福州市已于2016年10月制訂了《大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新政策匯編》)，但仍有相當一部分受訪創(chuàng)客反映其對可享受何種“雙創(chuàng)”政策不甚了解,認為政策輔導力度有待提升。

被訪者F2指出:“省里也有專門來做政策宣講的,但制度化、定期化,專業(yè)性和規(guī)范性還不夠。建議發(fā)改、經信、人社、科技等部門在發(fā)布了新的政策文件之后,聯(lián)合進行1～2天的政策培訓,通知相關企業(yè)派人參加?！北辉L者E3表示:“過來做政策宣講的、對接的、普及的部門還是較少?！北辉L者E4則表示:“對于政策我了解的較少,這可能跟政府部門宣傳不夠充分有關?！?/p>

被訪者A2表示:“根本不知道有哪些可以運用的政策,即使知道有可以用到的政策,也不了解應通過什么渠道去申請;政府對企業(yè)提供的政策服務能不能更直接一些,能不能根據企業(yè)的運營模式更有針對性地對其進行專門輔導?！北辉L者A4指出:“政策的宣傳不是特別到位,沒有什么獲取政策信息的渠道,也搞不清楚哪些政策是可以享受到的?！北辉L者A5提出:“以往政策輔導的具體做法常局限于僅把政策條文從頭到尾念一遍,對我們沒有多大意義;即便想了解相關政策也不知如何尋找對接人,一項政策出臺以后,不知道找誰去申請、找哪個部門申報。”被訪者B1表示宣傳力度不夠是導致其對相關政策不了解,進而未主動去尋求政策支持的主要原因之一。被訪者C4直言“政策宣傳和輔導不夠,我們自己主動去尋找政策支持的時候,不知道去哪個平臺找”。由此所導致的直接后果之一是被訪者對于福建省業(yè)已出臺的一些“雙創(chuàng)”優(yōu)惠政策缺乏基本了解,其在受訪時所提出的一些政策需求其實早有明令頒布。如有被訪者曾表示“最好在場地租金方面能夠有一些政策扶持”,但福建省在場地租金政策方面已做了明確的優(yōu)惠規(guī)定。

(三)政策執(zhí)行難以落實,配套細則經常缺位

訪談中發(fā)現,“雙創(chuàng)”政策在執(zhí)行過程中存在“九龍治水”“中層梗阻、基層板結”現象,往往難以得到真切落實,且配套細則亦經常缺位。

身為高校教師創(chuàng)業(yè)代表的被訪者F2指出:“對于高校教師創(chuàng)業(yè),省里已出臺了相關政策予以支持,這個大方針沒有錯,但具體到學校層面,卻未制定相應的細則對支持舉措予以明確,以確保離崗創(chuàng)業(yè)者無后顧之憂”,由此導致他“在顧及職稱評定和考評問題的情況下不敢完全離崗創(chuàng)業(yè),必須在滿足學校工作量的前提下進行創(chuàng)業(yè),既要滿足學校的教學量、論文寫作、課題申報、研究生指導等任務要求,又要同時兼顧創(chuàng)業(yè)發(fā)展,一只腳在學校,另一只腳在企業(yè),嚴重影響了創(chuàng)業(yè)效率”。

在政策執(zhí)行過程中,申請難現象仍普遍存在。現行“雙創(chuàng)”政策在執(zhí)行過程中存在部分政策條文申請受理難、程序冗繁、便捷性不高的現象。例如,訪談中了解到,在創(chuàng)業(yè)者尋求信貸支持時常存在金融機構不甚配合的現象。政府在跟商業(yè)銀行溝通以推進信貸優(yōu)惠政策之時,銀行多表示同意、贊成、支持,但在實際執(zhí)行時往往會打些折扣,據了解這主要是因為草根創(chuàng)業(yè)者通常沒有足夠的抵押物,就算政府予以貼息，銀行也很難承受項目失敗的風險,擔保公司同樣存在類似問題。其深層次原因在于:一是創(chuàng)業(yè)者與金融服務提供方之間存在嚴重的信息不對稱。一方面,前者對后者所提供的優(yōu)惠政策的申報流程、資質條件、具體條文等并不熟悉;另一方面,后者對前者的發(fā)展前景、核心優(yōu)勢亦不了解。二是創(chuàng)業(yè)者與金融服務提供方之間存在嚴重的理念隔閡。對于后者而言,其奉行的是資本信用(抵押物、擔保舉措)理念,而前者秉持的信用理念則可用“才具信用”來描述,認為自身所擁有的技術優(yōu)勢、才干器識就是一種信用。由于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動具有高風險、不確定性強、抵押資本少等特性,導致金融服務提供方在提供創(chuàng)業(yè)投資、銀行信貸、科技保險等金融服務時較為審慎,致使創(chuàng)業(yè)者產生申請難之慨嘆。

(四)財政金融類政策效用較高,各類政策間效用差異明顯

訪談中發(fā)現,在各類政策中,創(chuàng)業(yè)者多認為財政金融支持類政策對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)最具促進作用。其中,稅收優(yōu)惠政策效用最大,金融支持政策次之,而財政補貼政策的作用則遜色不少。

被訪者F4表示,因企業(yè)被認定為國家規(guī)劃布局內重點軟件企業(yè)和國家重點高新技術企業(yè),因此享受了10%的企業(yè)所得稅稅率,對企業(yè)發(fā)展頗有助益;同時還享受了國家增值稅返還政策(銷售其自行開發(fā)生產的軟件產品,按17%稅率征收增值稅后,對其增值稅實際稅負超過3%的部分實行即征即退政策);研發(fā)費用的加計抵扣政策也很有用,但按目前政策相關規(guī)定,很多與企業(yè)研發(fā)直接相關的費用不能計入稅前加計扣除之列,如會議費、差旅費、研發(fā)人員培訓費等,此規(guī)定不甚合理[注]詳見《福建省企業(yè)研究開發(fā)費用稅前加計扣除實施辦法》第六條規(guī)定。;至于各類財政補貼,尤其是專利補貼,主要是鼓勵性、象征性的,作用不大。被訪者F5表示,由于該公司已被認定為福建省高新技術企業(yè),因此享受到企業(yè)所得稅減按15%的稅率征收的政策,而之前企業(yè)按照25%的稅率繳納,由此帶來的稅收減免效果是顯而易見的。

值得一提的是,在訪談中發(fā)現,幾乎所有被訪者都認同創(chuàng)業(yè)投資引導資金在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新過程中具有重要作用,并都認為福建省“雙創(chuàng)”的資金政策惠及面頗為狹窄,力度不足。福建省早在2008年便出臺了《創(chuàng)業(yè)投資引導資金管理實施辦法》,但該資金主要用于:(1)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的風險補償;(2)資助省內創(chuàng)業(yè)企業(yè)接受省內外創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資管理服務;(3)資助創(chuàng)業(yè)投資公共平臺建設。目前該資金的資助領域較少,難以適應新形勢的變化。

除財政金融支持類政策外,創(chuàng)業(yè)者多認為人才隊伍建設類政策對企業(yè)發(fā)展較為重要,但目前實施效果尚不理想。如被訪者F3指出,一般而言制約創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的主要因素是資金,但對于該公司之類的高新技術上市公司而言,因其融資渠道很多,故而資金并不是制約其發(fā)展的關鍵因素,其最為緊缺的是各類人才。公司目前主要的人才培養(yǎng)模式是內部培養(yǎng),從外部引進人才顯得較為困難。目前省里出臺的人才政策多側重于引進高端科技型人才,對于企業(yè)發(fā)展所需的實用型技術人才的引進工作、政策支持力度均不夠。訪談中還發(fā)現,對于農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)客而言,人才隊伍建設政策亦十分重要。被訪者E5指出,合作社想要引進人才非常困難,即便想引進一個技術員也不容易,“花了血本”也不一定能將其留住。人才匱乏嚴重影響了合作社的創(chuàng)業(yè)成效。作為一名返鄉(xiāng)大學生創(chuàng)客,被訪者E1認為:“總的來說,已有的社保、公積金政策在政府部門、大企業(yè)、事業(yè)單位已經很完善了,但對返鄉(xiāng)農民工和大學生創(chuàng)業(yè)者的政策支持力度仍顯薄弱”。

五、結論

本研究運用社會網絡分析法、訪談法,以福建省“雙創(chuàng)”政策工具為例,借助ROSTCM、UCINET等軟件對區(qū)域“雙創(chuàng)”政策工具的構成現狀和實施效果進行了分析探討，結論如下。

第一，區(qū)域“雙創(chuàng)”政策工具經分類后,可進一步被虛擬化為社會網絡中的虛擬行動者,并由此構造出“雙創(chuàng)”政策網絡中各虛擬行動者之間的關系矩陣,繪制出各類政策圖譜對其構成特點加以分析。福建省的“雙創(chuàng)”政策工具形成了83個社會網絡虛擬行動者,其分類政策圖譜顯示,已制定的“雙創(chuàng)”政策工具存在顯著的使用頻次差異,供給型和環(huán)境型政策工具的使用頻次明顯高于需求型政策工具。然而結合訪談結果發(fā)現,政策對象最為重視、問題反映最為突出的亦是供給型政策(如人才需求類政策)、環(huán)境型政策(如財政支持類政策)等,可見“雙創(chuàng)”政策工具的使用頻次與其實施效果之間并不存在絕對的正相關關系。同時,一些對于企業(yè)而言促進效用明顯的政策工具使用頻次并不多,如政府采購類政策等。由此可見,福建省“雙創(chuàng)”政策工具的系統(tǒng)性亦有待提升,應重視政策工具間相互支持、協(xié)作互補效用的充分發(fā)揮。

第二，區(qū)域“雙創(chuàng)”政策工具的實施效果尚待提升。以福建省為例,實地訪談中發(fā)現其“雙創(chuàng)”政策工具在實施中仍存在若干問題。如現行政策工具較為分散,政策體系尚不健全,缺乏頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃;對各類政策需求方的訴求特點了解不夠深入,政策宣傳和輔導的針對性相對不足;政策執(zhí)行中存在“九龍治水”“政策滿天飛”等的現象,配套細則、指南等的制定出臺相對滯后甚至缺位;“雙創(chuàng)”政策工具的使用頻次與其效用間并不存在絕對的正相關關系,如經文本比較發(fā)現人才隊伍建設等政策工具條文的使用頻次較高,但在訪談中卻發(fā)現其實施效果并不理想等。

本研究的啟示意義有二。一是研究成果層面,在區(qū)域“雙創(chuàng)”政策的實施過程中,地方政府應以“服務性”為第一考量標準,重點關注現行政策工具的適宜性和可操作性,構建并完善“評價—反饋—改進—評價—反饋—改進”的跟蹤優(yōu)化管理模式。對于潛在功能尚未被充分發(fā)揮的政策工具,地方政府應在后續(xù)“雙創(chuàng)”政策的頒布過程中予以充分重視,在“補齊短板”的同時,以“活躍工具”帶動“潛能工具”效能的發(fā)揮,逐步提升政策體系的系統(tǒng)性和協(xié)調性。二是在研究方法層面,與以往用政策績效指標來評估政策實施效果不同,訪談法可以評估政策的服務效果,服務效果亦是政策實施效果的重要體現。本研究綜合運用社會網絡分析法和訪談法對區(qū)域“雙創(chuàng)”政策工具的構成情況進行比較分析,并深入了解其實施效果,僅為政策評估方法的一種綜合性應用嘗試,其深度與廣度尚待在后續(xù)研究中不斷拓展。