王歡妮

摘要：改革開放初期的出版業(yè)體制改革處于試驗階段，政府放權讓利擴大出版單位的自主權是這一時期出版體制改革的重要實踐。從出版制度創(chuàng)新要素分析，政府對出版業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的認識仍然十分有限，簡單地將經(jīng)營權下放給出版單位，放權有限，讓利甚微。

關鍵詞：有限放權讓利；出版制度；改革；變遷

1979年以后，中國出版業(yè)改革的制度變遷，主要表現(xiàn)為正式規(guī)則的改變，局部調(diào)整了利益主體之間的關系。新制度的實施對政府自身和出版單位的規(guī)范運作產(chǎn)生了一定影響，出版單位因為獲得一定的經(jīng)營自主權，生產(chǎn)積極性被調(diào)動起來，推動了出版業(yè)發(fā)展。為評價這一時期制度變遷的方向和實效，需要探究新制度的創(chuàng)新內(nèi)容，以及制度實踐產(chǎn)生的具體效果。

一、改革初期出版制度創(chuàng)新的要素分析

理解新舊制度的交替，觀察動態(tài)的制度變遷過程可以從捕捉暫時靜態(tài)的制度創(chuàng)新的要素出發(fā)。有學者認為創(chuàng)新制度的要素應該是合理產(chǎn)權安排、降低交易成本、規(guī)范游戲規(guī)則和重構組織體系。改革初期，出版制度的創(chuàng)新內(nèi)容，如下：

1.出版業(yè)產(chǎn)權國有，出版單位享有經(jīng)營收益權

從產(chǎn)權安排要素看，改革初期出版業(yè)產(chǎn)權國有，出版單位享有經(jīng)營收益權。

20世紀80年代末，出版業(yè)實行的承包責任制就是現(xiàn)代意義的所有權同經(jīng)營權“兩權分離”的實現(xiàn)形式，但存在兩權在國家一級分離，在企業(yè)一級重新統(tǒng)一的特殊性。當時出版業(yè)的承包關系，是出版單位逐級向上級行政管理部門承包出版任務，并且在出版單位內(nèi)部編輯室和個人向單位承包出版任務。其實質(zhì)是，發(fā)包者（國家）保持法律上的所有權，獲得承包者上繳的利稅，承包者（出版單位）占有、使用和支配生產(chǎn)資料。因?qū)嵭谐邪扑纬尚姓芾聿块T和出版單位的關系中仍然是馬克思所說的“支配與從屬的關系”，在財產(chǎn)關系的確定上體現(xiàn)為經(jīng)營者和所有者合一，這意味著所有權和經(jīng)營權沒有明確的劃分。并且出版單位負責人的任命仍是以政治利益為出發(fā)點，不涉及經(jīng)濟利益的目的，沒有形成法律意義上的“委托代理”關系，使得出版單位的負責人雖然對出版資源的使用、收益有一定的分配權，但不具有充分的權能。

2.局部妥協(xié)和讓步降低交易成本

從交易成本要素看，改革初期國家以集權方式推動出版制度變遷，通過局部妥協(xié)和讓步降低交易成本。

出版業(yè)由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變，存在大量的契約關系需要重新整合，如果不能全面考慮各利益主體的利益，必然會遇到阻力，阻力主要來自原有體制下的受益者。例如，出版業(yè)實行企業(yè)化管理之后，出版單位享受的行政性優(yōu)惠待遇被取消，需要向國家上繳利稅，增加了行業(yè)運營負擔。改革之初，出版單位積極爭取減稅政策就是出版單位和政府部門的利益博弈，原因就在于出版單位既得利益受損。這也說明在改革之初，制度變遷因為受到來自原有體制下受益者的阻礙，導致制度變遷的成本增加。

然而，降低交易成本是制度變遷的基本要求，所有理性的經(jīng)濟主體都需要合理選擇降低交易成本。但在具體的制度變遷過程中，國家作為傳統(tǒng)體制中的主要利益主體，以集權方式推動制度變遷，保證出版業(yè)在符合國家和政府可控的范圍內(nèi)獲益，例如降低出版業(yè)上繳稅率，以權益置換改革成本，暫時減少了新舊制度轉換產(chǎn)生的摩擦，實現(xiàn)交易成本的降低。

3.新制度刺激了出版業(yè)的分配性努力

從規(guī)范游戲規(guī)則要素看，改革初期出版新制度刺激了出版業(yè)的分配性努力。諾斯曾使用“生產(chǎn)性努力”與“分配性努力”兩個概念區(qū)別能促進經(jīng)濟增長使經(jīng)濟主體正當獲利的制度安排。諾思認為，如果人們在“生產(chǎn)性努力”中得不到回報，而在“分配性努力”時更容易得到滿足時，會有更多的人不愿將自己的努力放在生產(chǎn)投入中，經(jīng)濟增長就將陷入停滯。

在出版體制改革啟動期，政府為促進出版業(yè)在新的經(jīng)濟環(huán)境中發(fā)展，提供了新制度，對出版業(yè)產(chǎn)生了激勵作用。實行二元管理體制后，出版社和發(fā)行單位作為企業(yè)的逐利本性被激發(fā)，特別是實行責任制之后，出版發(fā)行任務層層分包，承包者只關注在既定的生產(chǎn)任務中，如何能夠分配更多的利益。由此，或引發(fā)出版的“敗德行為”，比如只顧利潤指標，不顧盲目出版、重復出版所產(chǎn)生的社會福利的減損。結果往往是以減少社會效益為代價來取得個人少量的經(jīng)濟增益。也就是說，這一時期出版制度對出版業(yè)的分配性努力的刺激更大，而且缺乏必要的約束機制，影響了出版業(yè)總體福利。

4.出版組織在事業(yè)性結構內(nèi)調(diào)整

從結構組織體系要素看，出版行政機構和出版單位的結構主要在事業(yè)性結構內(nèi)調(diào)整。

1982年，全國開始精簡機構。當年5月，新的文化部由原文化部、國家出版事業(yè)管理局、國家文物局、外文出版發(fā)行局、對外文委五個單位合并組成。地方出版局被撤銷，從中央到地方的出版發(fā)行工作劃歸文化部門領導。地方出版發(fā)行領導體制精簡后情況復雜混亂。根據(jù)胡真整理的資料，人民出版社升級為廳一級單位這一舉措，就有五花八門的改革形式。有的省區(qū)人民出版社領導各個專業(yè)出版社、書刊印刷廠、書店和印刷物資供應部門，文化廳只管地方報刊出版登記發(fā)證、社會圖書市場管理等出版發(fā)行行政管理工作；有的省區(qū)人民出版社只管自身的編輯工作，各個專業(yè)出版社都由有關廳級單位領導，文化廳除了管出版發(fā)行行政管理工作，還領導書刊印刷廠，書店和印刷物資供應部門；有的省區(qū)人民出版社只升半級，還屬文化廳領導。可見，一邊撤銷了地方出版局，另一邊又將人民出版社進行升級，實際上并沒有真正解決機構臃腫重疊的問題。

從出版企業(yè)組織構架看，原來的領導體制改成了社長負責制。這是出版單位實行企業(yè)化管理之后，面對市場調(diào)節(jié)主動提高企業(yè)決策效率的一種組織結構的改革。但各出版單位仍由各級政府或部委主辦，出版社社長也由行政管理部門代表國家任命?？梢姡霭鎲挝坏倪\營沒有突破事業(yè)單位的框架。

二、有限放權讓利：改革初期出版制度變遷的路徑

中華人民共和國成立后，出版業(yè)一直實施高度集中的出版管理體制，國家權力集中由政府統(tǒng)一行使。改革啟動后，國家從宏觀層面對已有的出版管理和經(jīng)營制度進行修改，對原來嚴格管制的國有出版單位的生產(chǎn)要素配置、生產(chǎn)決策和產(chǎn)品流通放松了管制，同時對非國有出版單位參與出版業(yè)運作的管制也進行了適當?shù)姆潘??？偟膩碚f，出版業(yè)體制轉型的重點在于解除高度集中的出版管制，特別在原有的計劃體制下允許非國有部門的參與，以及在原有事業(yè)單位進行相應的企業(yè)改革，引入市場競爭因素縮小計劃體制的范圍。政府放松管制意味著對出版經(jīng)營單位的放權讓利。此后，中國出版業(yè)的制度變遷體現(xiàn)了政府放權讓利的思路。

這個時期我國出版業(yè)在政府放權讓利的思路下采取了增量擴張策略。出版業(yè)從出版、印刷、發(fā)行、出版機構數(shù)量等方面都實現(xiàn)了飛速發(fā)展，人們在計劃經(jīng)濟條件下長期短缺的閱讀需求基本得到緩解。但這一時期，政府對出版業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的認識仍然十分有限，只是簡單地將經(jīng)營權力下放給出版單位。而出版單位實行企業(yè)化管理，獲得政府放權讓利，也不再享受利稅、投資等資源分配優(yōu)惠政策，以致80年代后期，政府提供的出版制度對出版業(yè)發(fā)展的激勵效果不再顯著。出版業(yè)增量發(fā)展到一定程度之后開始滑坡，從1986年到90年代初，圖書出版處于困境之中。非法印制書刊、圖書定數(shù)萎縮、庫存積壓，出版業(yè)整體發(fā)展緩慢，徘徊不前。

可以說，改革啟動期，出版業(yè)在政府主導下實現(xiàn)了正式規(guī)則的變革，以刺激增長、提高效率為導向。

三、有限放權讓利體現(xiàn)的制度實效

出版制度由政府供給，其作為政府公共政策，需要確保制度運行后能夠使出版業(yè)有序發(fā)展。改革初期，制度變遷對出版業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的實際效果在政治、經(jīng)濟、文化方面均有表現(xiàn)。

1.延續(xù)意識形態(tài)的歷史合理性

中國出版業(yè)對意識形態(tài)的強調(diào)具有歷史的延續(xù)性。政治制度和實踐為意識形態(tài)功能的實現(xiàn)提供了保障。而出版業(yè)作為國家領導和管理的組織，受政治意識形態(tài)的規(guī)制，在出版機構的設立和管理方面以及出版業(yè)文化生產(chǎn)的社會規(guī)范和評價方面都有所體現(xiàn)?？傊庾R形態(tài)特性制約著出版業(yè)的文化創(chuàng)造和生產(chǎn)。即使經(jīng)過改革開放實施新的制度安排，也沒有突破這方面界限。黨和政府仍然堅守意識形態(tài)陣地，并努力保證出版過程的意識形態(tài)安全。而出版從業(yè)者所要堅持的不出版反動出版物、淫穢出版物與色情出版物的原則，是出于維護國家安全、鞏固政權、保持社會穩(wěn)定的目的，這實際上也是政府的基本職能，是站在國家政治全局的角度做出的出版政策安排。

2.有限刺激出版單位經(jīng)濟增長

具體來說，經(jīng)過10多年的改革，隨著出版單位的自主權變大，“社長負責制”“承包責任制”等制度的實施，80年代走在改革前列的出版單位實現(xiàn)了經(jīng)濟效益的突破。例如，四川文藝出版社推行目標管理責任制，把利潤指標分解到了各個編室，取得了一定的經(jīng)濟效益，1987年盈利達70萬元（1985年他們還是個虧損社）。四川江津新華書店推行多渠道發(fā)行，從1979年到1988年9年中銷售總額達1850萬元，相當于過去29年的銷售總額。黑龍江教育出版社1983年建社，由1985年出書65種、盈利63萬元，到1992年改革當年，出書517種、盈利1200萬元。

雖說出版單位已擁有了相當?shù)墓芾碜灾鳈?，但又極不完整。在出版物審批、出版單位創(chuàng)辦、出版物定價等方面權力仍掌握在政府手中，政府有很大的發(fā)言權，這較改革前沒有任何放松。另外，資源分配優(yōu)惠政策被取消，出版單位直接按照國有大中型企業(yè)的稅率繳納利稅，行業(yè)發(fā)展所需要的軟硬件設施建設不再有國家的投入，導致出版單位經(jīng)營壓力增大，也出現(xiàn)暫時不適應的現(xiàn)象。

3.重拾出版的文化勇氣

從“文革”進入20世紀80年代的出版人群體，帶著對歷史的反思和對現(xiàn)實的設想，努力在新時期建構出版業(yè)認同的文化環(huán)境，實現(xiàn)出版業(yè)的恢復和發(fā)展。1979年4月《讀書》雜志的創(chuàng)刊號中發(fā)表李洪林《讀書無禁區(qū)》一文，公開倡導人民讀書自由，雖引發(fā)了爭議甚至受到批評，但仍有許多出版社在努力尋找創(chuàng)作和出版禁區(qū)的突破點，謹慎而又試探性地出版文學類圖書。在這樣的環(huán)境下，最終推動形成了80年代中期文學出版和文學創(chuàng)作共同繁榮發(fā)展的局面。整個出版行業(yè)或某個出版單位體現(xiàn)出來的價值取向，是個體的價值選擇的集合。