侯廣昊

摘要：社會(huì)保障基金監(jiān)管體系是隨著我國社會(huì)保障制度的發(fā)展而建立并逐步完善的，社會(huì)保障基金的主要管理者是勞動(dòng)保障部門及其所屬的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，監(jiān)管是我國社會(huì)保障基金管理中重要、不可或缺的一環(huán)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障制度；社會(huì)保障基金監(jiān)管體系

社會(huì)保障基金是以保障社會(huì)成員基本生活需要為目的而建立的基金，是社會(huì)保險(xiǎn)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，在保證社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要的作用。隨著社會(huì)保障基金規(guī)模的日益擴(kuò)大，如何在投資運(yùn)營基金的同時(shí)有效地監(jiān)管基金，確?；鸬陌踩c保值增值已成為近年來社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域關(guān)注的熱點(diǎn)之一。

社會(huì)保障基金監(jiān)管體系是完善社會(huì)保障制度的重要組成部分。關(guān)于社會(huì)保障基金監(jiān)管主要內(nèi)容的表述各不相同，有的學(xué)者以監(jiān)管過程為依據(jù)將內(nèi)容劃分為兩大部分，一是建立規(guī)則、準(zhǔn)則，即建立和完善社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營的各項(xiàng)規(guī)則；二是具體實(shí)施，即通過具體的監(jiān)管方式和手段，監(jiān)督實(shí)施各類基金管理規(guī)則，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金營運(yùn)的有效監(jiān)管。有的學(xué)者按監(jiān)管對(duì)象的不同將內(nèi)容劃分為對(duì)各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基金經(jīng)辦的監(jiān)管和對(duì)運(yùn)營各類社會(huì)保險(xiǎn)基金機(jī)構(gòu)基金運(yùn)營的監(jiān)管兩部分。由于劃分依據(jù)的不同，學(xué)者們對(duì)社?；鸨O(jiān)管涵蓋內(nèi)容的表述不盡相同，但歸根到底還是基金日常監(jiān)管和投資運(yùn)營監(jiān)督。我國已建立了專門的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確了以社?；鸬谋O(jiān)督為主，結(jié)束了基金管理分行業(yè)、分部門“五龍治水”的局面。當(dāng)下，統(tǒng)一規(guī)范的籌資、管理、支付體系和相互制約、相互協(xié)調(diào)的管理體制框架已基本形成，社會(huì)保險(xiǎn)基金的行政監(jiān)督體系和監(jiān)督舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)已初步建立，并已初步建立了基金征繳、支付和投資營運(yùn)的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)等制度。

盡管我國基金監(jiān)管工作已初具規(guī)模，但基金監(jiān)管過程中仍存在不少問題。由于缺乏有效的制約和監(jiān)管，社會(huì)保險(xiǎn)基金不僅無法獲得理想的投資效益和回報(bào)，而且常常被隨意擠占、挪用，甚至貪污。對(duì)我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金進(jìn)行的研究顯示，2012年僅基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金被擠占挪用就達(dá)100億元 ，有的個(gè)案涉及的社會(huì)保險(xiǎn)基金數(shù)額甚至高達(dá)數(shù)千萬之巨。造成上述問題的原因，一是社保基金監(jiān)管的法律制度不健全，處罰力度不夠，嚴(yán)重削弱了法律的約束力與威懾力。突出表現(xiàn)為相應(yīng)法律法規(guī)空白，財(cái)務(wù)管理薄弱、隨意提高征收比率、賬目混亂、違規(guī)投資等，對(duì)財(cái)政、審計(jì)部門查出的違法、違規(guī)行為處罰力度不夠，造成社會(huì)保險(xiǎn)基金重大損失。二是基金監(jiān)管透明度低，信息披露制度不健全。社保機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)組織內(nèi)控薄弱，導(dǎo)致社?；鸨粩D占、挪用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。社會(huì)監(jiān)督作為基金監(jiān)管的重要組成部分，缺乏應(yīng)有作為，嚴(yán)重缺位。三是基金監(jiān)管手段單調(diào)，且基金監(jiān)管在一定程度上分散無序，帶有明顯的地方利益傾向，勞動(dòng)與社會(huì)保障部門、財(cái)政部門、衛(wèi)生部門、人事部門及民政部門體制關(guān)系仍未理順。

針對(duì)上述情況，目前需要做的工作是大力加強(qiáng)社會(huì)保障基金的監(jiān)督和管理。首先，要充分發(fā)揮會(huì)計(jì)與審計(jì)的監(jiān)管作用，社會(huì)保險(xiǎn)基金通過披露財(cái)務(wù)信息接受公眾的監(jiān)督，增加工作透明度；其次，規(guī)范和建設(shè)法律市場經(jīng)濟(jì)，不斷發(fā)揮法律的保作護(hù)用，使得監(jiān)管順利進(jìn)行；第三，加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管；第四，加強(qiáng)各級(jí)執(zhí)業(yè)人員職業(yè)道德建設(shè)，提高執(zhí)業(yè)人員整體素質(zhì)。定期開展執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)道德教育、誠實(shí)守信教育，樹立遵紀(jì)守法、廉潔奉公的從業(yè)作風(fēng)；最后，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的監(jiān)管和監(jiān)督。自覺接受監(jiān)管部門對(duì)基金運(yùn)營情況的監(jiān)督，自覺接受審計(jì)部門對(duì)基金的審計(jì)監(jiān)督。積極完善基金公開制度，接受社會(huì)監(jiān)督。

不斷擴(kuò)大社?；饍?chǔ)備規(guī)模，在確保安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值，是社?；疬\(yùn)營管理的目標(biāo)。在當(dāng)前復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢下，社保基金運(yùn)營管理面臨著越來越多的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，社?；鸨Ｖ翟鲋祲毫Σ粩嘣龃?。為確保社保基金安全，充分發(fā)揮社會(huì)保障體系作為社會(huì)“穩(wěn)定器”的作用，必須做好社?；鸬墓芾砗捅O(jiān)督工作，建立完善的基金監(jiān)管體系，這是促進(jìn)我國社會(huì)保障制度正常有序地高效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵之一。學(xué)者們對(duì)這一環(huán)節(jié)給予關(guān)注，紛紛致力于社?；鸨O(jiān)管體系的研究。盡管當(dāng)前社?；鸨O(jiān)管領(lǐng)域的研究成就顯著，在研究過程中暴露出的不足和缺點(diǎn)也不能被我們忽視，我國的社?；鸸芾眢w系的確在發(fā)展，在進(jìn)步，但還有許多不足之處。當(dāng)前我們的首要任務(wù)是完善和健全我國社保基金管理體系，既要看到進(jìn)步又要關(guān)注不足，使得我國社?；鸸芾眢w系和我國的政治體系及經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)，共同發(fā)揮效用，從而不斷推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

歐美發(fā)達(dá)國家社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管逐步向市場化發(fā)展，同時(shí)，拉美、東歐國家社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管市場化的步伐亦在加快。我國近年來相繼頒布的企業(yè)年金法規(guī)和規(guī)章，已逐步搭建起企業(yè)年金的制度構(gòu)架和市場化管理運(yùn)營的基本模式。今后進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)行市場化運(yùn)營以后，企業(yè)年金的管理體制將發(fā)生變化，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不直接參與管理，企業(yè)年金按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)入資本市場運(yùn)作，金融機(jī)構(gòu)成為社保基金管理運(yùn)營主體。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可總覽全局，強(qiáng)化各種制度，規(guī)范市場行為，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的市場化。具體比如，對(duì)原來建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)向企業(yè)年金制度過渡的指導(dǎo)意見，按照平穩(wěn)、有序、合規(guī)、安全的原則，指導(dǎo)企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)做好接收管理運(yùn)營工作；總結(jié)第一批企業(yè)年金管理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)管理資格進(jìn)行適當(dāng)整合；適時(shí)進(jìn)行第二批企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定，繼續(xù)完善企業(yè)年金配套政策，研究擬定企業(yè)年金集合計(jì)劃管理辦法，解決中小企業(yè)參加企業(yè)年金的實(shí)際問題。

當(dāng)前，不少學(xué)者將精力集中于發(fā)達(dá)國家現(xiàn)行社?；鸨O(jiān)管體系的研究，著力于研究國外社?；鸨O(jiān)管體系較先進(jìn)的制度安排。盡管這類研究意義重大，但往往未觸及應(yīng)如何借鑒國外較成熟的基金監(jiān)管制度，以便洋為中用，完善我國的基金監(jiān)管制度。因此，今后的研究應(yīng)立足于我國國情，從我國社會(huì)保障制度的歷史沿革、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資本市場發(fā)展、監(jiān)管體制的完善程度、法律環(huán)境和政治文化背景等方面，借鑒發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，其中包括拉丁美洲、東歐國家和東南亞國家。從戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)來看，應(yīng)站在發(fā)展的高度，注重社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體制的觀念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，逐步探索適合我國國情的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體制。

目前的研究主要從社會(huì)保障的視角出發(fā)探討問題，但現(xiàn)實(shí)是社?；鸨O(jiān)管問題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了社?；鸬姆懂牐策h(yuǎn)遠(yuǎn)超出了純粹的社會(huì)保障領(lǐng)域。它涉及到相關(guān)法律法規(guī)的建立與完善、涉及到公民的知情權(quán)、涉及到相應(yīng)財(cái)政與金融政策等等，與一系列社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)問題相聯(lián)系，因此對(duì)這一問題的研究應(yīng)從純粹社會(huì)保障領(lǐng)域的探討轉(zhuǎn)向多學(xué)科的研究。若僅僅停留在社保領(lǐng)域，不可能真正認(rèn)識(shí)、并真正合理與合法地解決社?；鸨O(jiān)管問題，只有讓來自管理學(xué)、法學(xué)、金融學(xué)等不同學(xué)科的研究者發(fā)揮各學(xué)科的優(yōu)勢，相互交流研究成果，才能使社保基金監(jiān)管領(lǐng)域的研究更加深入與全面。

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