王新存

憲法是國家的根本大法，地方性法規(guī)則是中國特色社會主義法律體系的有機組成部分。作為地方國家權(quán)力機關(guān)的地方人大及其常委會，地方立法是一項十分重要的職責(zé)，那么如何在地方立法工作中貫徹憲法精神、維護(hù)憲法權(quán)威、保障憲法實施，為全面推進(jìn)依法治國發(fā)揮積極作用，是一項必須長期堅持和探索思考的重要課題。

一、樹牢憲法意識，堅持正確的立法價值取向

憲法是其他一切法律法規(guī)的立法依據(jù)和效力來源，地方立法作為國家立法的重要補充，立法工作者應(yīng)當(dāng)把學(xué)習(xí)憲法放在首位，用憲法指導(dǎo)立法實踐，切實把憲法精神貫穿到地方立法的全過程和各個方面。

（一）深入學(xué)習(xí)憲法文本和習(xí)近平總書記關(guān)于憲法的重要論述。一方面，要原原本本地學(xué)，在學(xué)懂弄通上狠下工夫。學(xué)習(xí)任何一部法律的基礎(chǔ)都是熟悉和了解法條，學(xué)習(xí)憲法也不例外。在充分了解學(xué)習(xí)憲法的性質(zhì)、意義及作用之后，應(yīng)對憲法條文有一個全面的認(rèn)識，把握憲法本身的內(nèi)容。要注意憲法內(nèi)容的前后連貫性，不能將其中的某節(jié)、某條內(nèi)容孤立出來，必須結(jié)合憲法法條的上下文，結(jié)合時代發(fā)展方位，結(jié)合立憲精神，結(jié)合憲法修改的歷史沿革來學(xué)習(xí)，切忌望文生義、囫圇吞棗。另一方面，要深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于憲法的重要論述。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央毫不動搖堅持和發(fā)展中國特色社會主義，推進(jìn)全面依法治國，形成“四個全面”戰(zhàn)略布局；同時，把憲法擺在全面依法治國十分突出的位置，圍繞憲法闡明了一系列重大論斷，作出一系列重大部署，引領(lǐng)新時代依憲治國新實踐，開創(chuàng)了新時代依憲治國新局面。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平總書記關(guān)于憲法的重要論述，為新時代全面依法治國、依憲治國，加強憲法實施和監(jiān)督，指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。憲法雖然具有“以法律的形式”表述的法律特征，但憲法與其他法律相比具有抽象性、理論性較強的特點，只有在學(xué)習(xí)憲法文本的基礎(chǔ)上，深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于憲法的重要論述精神，才能更好地掌握憲法的理論精髓，悟透新修改憲法不斷適應(yīng)新形勢、吸納新經(jīng)驗、確認(rèn)新成果、作出新規(guī)范的重大意義。

（二）加強憲法性法律和相關(guān)行政法的學(xué)習(xí)。在憲法學(xué)習(xí)中，作為地方立法工作者，不能浮于表面，要做到學(xué)習(xí)先人一步，掌握要領(lǐng)高人一籌。應(yīng)當(dāng)拓寬學(xué)習(xí)的深度和廣度，既要學(xué)習(xí)憲法，還要學(xué)習(xí)憲法性法律和相關(guān)行政法。憲法性法律如選舉法、地方組織法、立法法等是法律而不是憲法，它們雖然與其他法律一樣都是對憲法的“規(guī)則化”，但又與其他法律明顯不同。憲法性法律是“憲法”法，是“國家”法，是“權(quán)利”法和“權(quán)力”法，它們通過將憲法內(nèi)容具體化、程序化來保障憲法。關(guān)于行政強制法、行政處罰法、行政許可法等行政法，原法學(xué)家、憲政學(xué)者、北京大學(xué)法學(xué)教授龔祥瑞曾指出：“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法則是憲法的實施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態(tài)部分。沒有行政法，憲法只是一些空洞僵死的綱領(lǐng)和一般原則，至少不能全部地見諸實踐?！币陨系恼撌龈嬖V我們，學(xué)習(xí)憲法性法律和相關(guān)行政法顯得十分重要。在地方立法中，要全面學(xué)習(xí)掌握憲法精神及憲法性法律和相關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，堅持正確的立法指導(dǎo)思想和立法原則，嚴(yán)格執(zhí)行地方立法權(quán)限和職能定位，保證憲法法律的良好實施。

（三）全面提高思想認(rèn)識水平和立法能力。通過學(xué)習(xí)憲法和憲法性法律及相關(guān)行政法，首先，要提高對立法工作政治性的認(rèn)識。我國憲法確立了黨對國家各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》進(jìn)一步明確了黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的指導(dǎo)思想、基本原則、方式方法和組織保障等內(nèi)容。立法是一項政治活動，必須堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面深入貫徹落實黨的十九大精神，主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和改革需要，將黨中央和省市委重大決策部署落實到立法工作之中。準(zhǔn)確把握新時代我國社會主要矛盾的變化，將立法著力點放在解決發(fā)展不平衡不充分的制度性突出問題上，達(dá)到堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與體現(xiàn)人民意志的統(tǒng)一。要堅持重大事項和重要情況向市委報告制度，不斷增強堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的思想自覺和行動自覺，以高度的政治自覺履行好政治責(zé)任。其次，要提高對全面依法治國的認(rèn)識。要以憲法為最高法律規(guī)范，將社會主義核心價值觀融入地方立法，維護(hù)社會公平正義，實現(xiàn)國家和社會生活制度化、法治化。要充分發(fā)揮地方立法在依法治市中的引領(lǐng)和推動作用，保證憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。第三，要提高對人民主體地位的認(rèn)識。地方立法要依法保障公民享有廣泛的權(quán)利，保障公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)等各項權(quán)利不受侵犯，保證公民在經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，做到執(zhí)法者權(quán)力與責(zé)任相平衡、相對人權(quán)利與義務(wù)相一致，防止地方立法行政化色彩過濃、部門利益法制化的現(xiàn)象，糾正個別行政執(zhí)法者將地方立法等同于“管老百姓”的法的錯誤認(rèn)識，努力維護(hù)最廣大人民根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。

二、維護(hù)憲法權(quán)威，貫徹合憲依法立法原則

憲法和立法法規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！痹O(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，必須嚴(yán)格依照立法法規(guī)定的權(quán)限和程序，準(zhǔn)確理解和把握地方立法的權(quán)力邊界，體現(xiàn)合法性要求，遵循不抵觸原則，自覺維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

（一）做到法權(quán)不抵觸。法權(quán)不抵觸是地方立法的剛性要求。立法法第七十二條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)?！边@是地方立法的權(quán)限邊界的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市只能結(jié)合本市具體情況和實際需要在上述三個方面選題立項，否則就是違憲、違法，越權(quán)立法。立法實踐中，往往對能否作為地方立法的事項存在爭議。如部分設(shè)區(qū)的市對能否制定本市“國有土地上房屋征收與補償條例”存在不同的認(rèn)識，一種意見認(rèn)為，因為房屋征收與補償涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理范疇，國務(wù)院有相應(yīng)的行政法規(guī)，設(shè)區(qū)的市為貫徹該行政法規(guī)，可以以城鄉(xiāng)建設(shè)與管理事由進(jìn)行旨在貫徹實施上位法的地方立法。另一種意見認(rèn)為，憲法第十三條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。憲法的這一規(guī)定明確告訴我們，要征收或者征用公民的私有財產(chǎn)，必須同時滿足三個條件：一是征收、征用的主體只能是國家；二是征收、征用的用途只能是為了公共利益的需要；三是征收、征用的依據(jù)只能是法律規(guī)定。同時立法法第八條第七項規(guī)定：“對非國有財產(chǎn)的征收、征用只能制定法律?！边@是立法法關(guān)于中央專屬立法權(quán)（即“法律保留”）的規(guī)定，地方立法無權(quán)涉及諸如對公民私有的房屋進(jìn)行拆遷或者征收、征用與補償類事項。筆者認(rèn)為，對于國家專屬立法權(quán)的事項，地方立法絕不能涉及，也不允許打“擦邊球”。

（二）做到法條不抵觸。即地方立法不得同憲法、法律、行政法規(guī)的具體條文內(nèi)容相抵觸，既不能對上位法“加碼”，也不能“放水”。全國人大常委會通報的“附條件逮捕”“超生即辭退”等問題法規(guī)或規(guī)范性文件，因違反上位法的規(guī)定被糾正和撤銷。又如《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》將國務(wù)院公布實施的自然保護(hù)區(qū)禁止的10類活動縮減為3類，因違反國家上位法禁止性的規(guī)定，及時進(jìn)行了修改。因此，為了做好與上位法的銜接，重復(fù)一些上位法不要緊，但不能對上位法的規(guī)定拆解、合并，選擇性取舍，尤其是禁止類的，更不能斷章取義。

（三）做到法意不抵觸。即地方立法不得同憲法、法律、行政法規(guī)的立法精神、基本原則相抵觸。由于地方立法主要涉及行政管理領(lǐng)域，所以除了遵循立法法外，還必須受到行政處罰法、行政許可法、行政強制法的規(guī)制，做到行政權(quán)力依法取得，行政程序依法確定，行政行為依法作出，行政責(zé)任依法承擔(dān)。比如，行政處罰法規(guī)定，地方性法規(guī)不得設(shè)定限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照兩類行政處罰行為，不得設(shè)定新的行政處罰種類，法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定；行政許可法規(guī)定，地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定，但不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；行政強制法規(guī)定，地方性法規(guī)只能設(shè)定查封、扣押兩項行政強制措施，不得設(shè)定其他行政強制措施以及行政強制執(zhí)行，法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的，地方性法規(guī)不得作出擴大規(guī)定，法律中未設(shè)定行政強制措施的，地方性法規(guī)不得設(shè)定行政強制措施，等等。這些規(guī)定，都是地方立法的“天花板”，不得觸碰。

三、秉承憲法精神，提高地方立法質(zhì)量

建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。

（一）堅持科學(xué)立法。要科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、行政機關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。設(shè)定權(quán)力既要合法也要合理，采用非強制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定行政強制。要遵循立法規(guī)律。堅持從實際出發(fā)，遵循改革發(fā)展客觀規(guī)律和法治建設(shè)內(nèi)在規(guī)律，科學(xué)合理地安排好各項制度，真正發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)性、規(guī)范性作用。要發(fā)揮調(diào)研作用。調(diào)研是立法的必經(jīng)程序和基礎(chǔ)性工作，也是科學(xué)立法的必要前提。制定接地氣、行得通、真管用的地方性法規(guī)，離不開扎實深入的調(diào)查研究。地方立法要將調(diào)研工作貫穿于年度立法計劃、五年立法規(guī)劃項目的確定、法規(guī)草案的起草、審議、修改等各個環(huán)節(jié)，緊緊圍繞立法的必要性、可行性和要解決的主要問題，有針對性地開展調(diào)研。要始終堅持問題導(dǎo)向。將解決問題放在首位，緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵不放松，統(tǒng)籌立法的前瞻性和實踐性，不斷推進(jìn)立法的精細(xì)化水平，把重點放在關(guān)鍵條款的設(shè)計上，堅持能具體盡量具體，能明確盡量明確，確保法規(guī)站得住、行得通、真管用。

（二）堅持民主立法。立法法規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！眻猿置裰髁⒎ㄊ橇⒎ǖ囊豁椈驹瓌t。對老百姓而言，法無禁止皆可為；對行政機關(guān)而言，法無授權(quán)不可為。在“可為”與“不可為”之間，連接點是立法。地方立法應(yīng)當(dāng)聚焦黨委決策的重點、人民群眾關(guān)心的熱點、經(jīng)濟社會發(fā)展的難點，把上級精神、群眾期盼、實際需要、新鮮經(jīng)驗結(jié)合起來，重視處理好公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，處理好不同社會群體的利益訴求，切實保障人民的合法權(quán)益，讓人民享受到地方立法帶來的制度保障與法治保障。必須把公正、公平、公開原則貫穿在地方立法的全過程，通過廣泛征求意見并召開座談會、論證會、聽證會等多種方式，更好地匯聚民意、集中民智，體現(xiàn)人民的利益和需求。

（三）發(fā)揮主導(dǎo)作用。立法是憲法賦予人民代表大會及其常委會的一項重要職權(quán)，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，是人民代表大會制度的必然要求，也是加強和改進(jìn)立法工作的題中應(yīng)有之義。人大及其常委會要協(xié)調(diào)推動構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的科學(xué)立法工作格局，把握好主動權(quán)，確保立法更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。一是把握好立項環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。對各方面提出的立法項目應(yīng)通盤考慮、科學(xué)論證，根據(jù)輕重緩急，統(tǒng)籌提出立法規(guī)劃，做好年度立法計劃。二是把握好起草環(huán)節(jié)的主導(dǎo)?？朔⒎üぷ髦写嬖诘牟块T化傾向，對由政府主管部門起草的法律法規(guī)草案，人大立法機構(gòu)應(yīng)及時掌握進(jìn)展情況，加強指導(dǎo)。三是把握好審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。對每一部法規(guī)案的關(guān)鍵環(huán)節(jié)都要進(jìn)行深度審議，對于審議中遇到的重點難點問題，主動與政府部門及相關(guān)方面溝通協(xié)商，達(dá)成共識。

四、加強備案審查，完善憲法法律監(jiān)督機制

對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法賦予人大常委會的重要職權(quán)，是完善憲法監(jiān)督制度的基礎(chǔ)和重要著力點，是維護(hù)法制統(tǒng)一的重要機制，具有保證中央令行禁止、保證憲法法律實施的雙重基本功能，對確保我國社會主義法律體系的完整性和系統(tǒng)性，提高立法質(zhì)量具有積極作用。規(guī)范性文件的貫徹落實是地方立法的實踐基礎(chǔ)，加強備案審查是立法工作中的重要方面。

（一）嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真履行備案審查工作職責(zé)。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行規(guī)范性文件備案審查相關(guān)法律法規(guī)，明晰報備范圍、嚴(yán)格報備時限、規(guī)范報備程序、提升報備質(zhì)量，堅決杜絕少報漏報、超期報備、集中報備和規(guī)避報備等問題，確保備案工作常態(tài)化、規(guī)范化。督促政府及其法制工作機構(gòu)要進(jìn)一步加大對政府部門代擬的規(guī)范性文件的審查力度，確保規(guī)范性文件合法、合理、可行。要及時修訂或廢止與法律法規(guī)和規(guī)章相抵觸，與國家政策不相適應(yīng)的規(guī)范性文件，并向社會公開清理結(jié)果。

（二）規(guī)范程序，不斷完善備案審查工作機制。在認(rèn)真總結(jié)已有經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全規(guī)范性文件制定、報備、公開制度，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和基本程序制發(fā)規(guī)范性文件，并依照規(guī)定報備審查；對內(nèi)要健全工作機構(gòu)和專門委員會之間的溝通協(xié)調(diào)機制，形成工作合力。對外要建立健全與文件制定機關(guān)的備案審查銜接聯(lián)動機制，探索建立規(guī)范性文件起草階段提前介入機制，進(jìn)一步提高規(guī)范性文件質(zhì)量；建立工作考核、責(zé)任追究、意見反饋相關(guān)制度，確保備案審查各項工作要求落到實處。督促縣區(qū)人大常委會和政府法制部門要結(jié)合工作實際，依據(jù)新修正的立法法，對原有的備案審查辦法及時進(jìn)行修改完善。加大主動審查力度，把備案審查工作和其他立法、監(jiān)督工作有機結(jié)合起來，針對代表建議、批評和意見反映較多的問題、人民群眾反映強烈的問題，選擇相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，積極回應(yīng)社會關(guān)切。

（三）加大力度，進(jìn)一步強化糾錯剛性要求。按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的原則，積極探索實踐，在敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督上下工夫。繼續(xù)發(fā)揮溝通協(xié)商機制在糾錯方面的重要作用，同時加強溝通協(xié)商后的督辦工作力度，對發(fā)現(xiàn)可能存在違法違規(guī)問題的，要及時約談函約，督促糾正，必要時依法提出書面審查意見、研究意見，明確督辦程序和時限，加大督促力度，防止“久拖不決”。對于經(jīng)過溝通后制定機關(guān)仍然久拖推諉，不予糾正的，要按照黨的十八屆四中全會的要求，堅決依法予以撤銷。

（作者單位：甘肅省天水市人大常委會法工委）