摘要：以湖北省66個(gè)縣級(jí)行政單位為樣本，對(duì)撤縣設(shè)市改革的制度績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)市改革盡管在宏觀層面實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，但地方與中央在改革上的“動(dòng)力差”以及地方自主性的增長(zhǎng)，使其在改革過程中出現(xiàn)了“越位”與“缺位”的失范行為，進(jìn)而造成了地方經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)、政治不穩(wěn)定、社會(huì)不信任等改革意外后果。因此在新時(shí)期“縣改市”熱潮中，國(guó)家需要完善撤縣設(shè)市的法律規(guī)制，在改革方式上實(shí)現(xiàn)利益主體間的多元互動(dòng)與“上下聯(lián)動(dòng)”，調(diào)整地方政府縱向?qū)蛹?jí)間在財(cái)政、行政和績(jī)效考核方面的配置模式，以確保撤縣設(shè)市改革的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，從而滿足新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。

關(guān)鍵詞：撤縣設(shè)市；新型城鎮(zhèn)化；縣級(jí)市；政府績(jī)效

中圖分類號(hào)：D625文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2018.03.0014

收稿日期：20180210

作者簡(jiǎn)介：邢?。?989-），男，山東煙臺(tái)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生，主要從事地方治理研究。

*基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（2013115010204）武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2018年第31卷第3期邢?。撼房h設(shè)市改革的制度績(jī)效與路徑選擇

改革開放四十年來，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得了顯著成就，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改變二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快生產(chǎn)要素的聚集和流動(dòng)方面都具有積極意義[1]21。在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背景下，許多學(xué)者認(rèn)為當(dāng)下的行政體制難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。有學(xué)者建議可以通過開啟撤縣設(shè)市，推動(dòng)一大批符合條件的縣、鎮(zhèn)由農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)化。黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”，2017年政府工作報(bào)告中將“推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市”列入2017年重點(diǎn)工作任務(wù)，也為撤縣設(shè)市改革的推進(jìn)和重啟提供了理論依據(jù)，自此“縣改市”問題再次進(jìn)入大眾的視野。

一、新型城鎮(zhèn)化背景下的撤縣設(shè)市改革

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”的要求，并提出一系列配套措施。黨的十九大肯定了近五年來我國(guó)城鎮(zhèn)化的成績(jī)，并進(jìn)一步提出要發(fā)揮好市場(chǎng)和政府的作用，“推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。李克強(qiáng)總理在2018年政府工作報(bào)告中指出：“要堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，著力推動(dòng)平衡發(fā)展?！痹谛滦统擎?zhèn)化作為重要戰(zhàn)略部署的背景下，曾被凍結(jié)十六年的“撤縣設(shè)市”改革于2013年重新啟動(dòng)。按時(shí)間脈絡(luò)，這項(xiàng)改革大致可分為“開啟”“調(diào)控”“冷凍”和“重啟”四個(gè)階段。

（一）開啟階段（1983—1993年）

改革開放以后，國(guó)家的工作重心由政治轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為了推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高我國(guó)的城市化水平，實(shí)現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)家決定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行“市管縣”體制，以城市輻射周邊農(nóng)村進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1983年，勞動(dòng)人事部和民政部聯(lián)合向國(guó)務(wù)院提出《關(guān)于地市機(jī)構(gòu)改革中的幾個(gè)主要問題的請(qǐng)示報(bào)告》，提出了整縣改市的法律問題，自此撤縣設(shè)市改革正式開啟，并在全國(guó)范圍內(nèi)迅速推進(jìn)。1986年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》，提出了撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，在指導(dǎo)思想上由控制緊縮轉(zhuǎn)向積極發(fā)展，放寬了對(duì)設(shè)市條件的管制，推動(dòng)了撤縣設(shè)市改革的發(fā)展[2]。截至1993年新標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，我國(guó)的縣級(jí)市數(shù)量已由1983年的149個(gè)增長(zhǎng)為1993年的371個(gè)。但在撤縣設(shè)市的過程中，也有許多地方政府在對(duì)自身發(fā)展情況缺乏合理評(píng)價(jià)的情況下盲目設(shè)市，“揠苗助長(zhǎng)”“換湯不換藥”的情況時(shí)有發(fā)生[3]，造成了大量占用耕地、“假城市化”等問題。

（二）調(diào)控階段（1993—1997年）

針對(duì)前一階段改革中因“設(shè)市熱”造成的問題，中央開始對(duì)這場(chǎng)熱潮進(jìn)行反思，并采用提高設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的方法來冷卻地方政府的設(shè)市“沖動(dòng)”，為此1993年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告的通知》，重新劃定了“縣改市”的標(biāo)準(zhǔn)。從改革的目標(biāo)看，中央與地方都期望通過縣改市，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；但兩者卻存在改革的“動(dòng)力差”。一方面對(duì)地方政府而言，撤縣設(shè)市所能帶來的好處不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上，城市建設(shè)費(fèi)用、機(jī)構(gòu)和人員編制、公職人員的工資補(bǔ)貼和級(jí)別等其他因素都促使地方政府撤縣設(shè)市的熱情非但不減，許多地方甚至不惜采用跑部門、造指標(biāo)的方式，也要甩掉“縣”這頂破帽子。另一方面，隨著縣域發(fā)展意識(shí)的增強(qiáng)和自身利益的明確化，市縣之間的矛盾逐步突顯出來，政府層級(jí)間的財(cái)政漏斗、權(quán)利漏斗和效率漏斗效應(yīng)，使縣在發(fā)展過程中疲憊不堪[4]，這也成了地方政府撤縣設(shè)市的重要?jiǎng)恿Γ?993和1994年全國(guó)撤縣設(shè)市的行政區(qū)劃調(diào)整達(dá)到歷史最高峰，分別為52和53次。

（三）冷凍階段（1997—2013年）

伴隨著各地在撤縣設(shè)市改革中的“高歌猛進(jìn)”，縣改市出現(xiàn)的問題進(jìn)一步突顯出來：不少地方改市后廣大地域仍是農(nóng)村，難以發(fā)揮城市的輻射帶動(dòng)功能；許多地方缺乏合理規(guī)劃，把工作重心徹底轉(zhuǎn)移到城市建設(shè)上去，減少了農(nóng)業(yè)投入，嚴(yán)重阻滯了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展；為“整縣改市”而趕浪潮，不顧本縣的實(shí)際情況，滋生虛報(bào)浮夸之風(fēng)[5]?；谶@些問題，撤縣設(shè)市改革被中央緊急叫停，1997年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)最后一個(gè)撤縣設(shè)市的行政區(qū)湖北漢川后，正式凍結(jié)縣改市。在1998—2012年間，民政部只批復(fù)了云南蒙自、文山兩個(gè)縣撤縣設(shè)市和江西省德安縣部分區(qū)域設(shè)立共青團(tuán)市的申請(qǐng)[1]100。從1983年整縣改市問題被提出，到1997年縣改市被凍結(jié)，撤縣設(shè)市改革歷時(shí)十多年，超過400個(gè)縣（接近全國(guó)15%的縣）升級(jí)為縣級(jí)市。

四是重啟階段（2013年至今）。2013年中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”，同年，吉林省扶余縣、青海省玉樹縣和云南省彌勒縣獲民政部批準(zhǔn)成為縣級(jí)市，此后每年均有縣獲批升格為市，這標(biāo)志著撤縣設(shè)市改革在經(jīng)歷了十六年的冷凍期后，迎來了“重啟”的新階段。自此以后，全國(guó)上下又掀起了一股撤縣設(shè)市的熱潮，各省紛紛摩拳擦掌，準(zhǔn)備各項(xiàng)上報(bào)審批工作，許多地方都組成了撤縣設(shè)市工作小組。截至2015年，全國(guó)已有165個(gè)縣向民政部提出“縣改市”的申請(qǐng)，這場(chǎng)新一輪的縣改市熱潮被媒體形容為“不斷升溫的高壓鍋”，洶涌而來。

那么，面對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下新一輪撤縣設(shè)市的熱潮，我們需要思考以下問題：第一，撤縣設(shè)市改革的效果如何？是否達(dá)到改革的預(yù)期效果，又存在哪些問題？第二，是什么因素造成了撤縣設(shè)市改革中出現(xiàn)的這些問題？第三，基于以上兩點(diǎn)，國(guó)家在縣改市的熱潮中應(yīng)該把握怎樣的方向以保障撤縣設(shè)市改革能夠平安著陸、取得成效？

二、湖北省撤縣設(shè)市改革的績(jī)效分析

本文以湖北省66個(gè)縣級(jí)行政單位（包含24個(gè)縣級(jí)市和42個(gè)縣級(jí)行政單位）為研究對(duì)象，選取了1998年（反映“縣改市”被叫停時(shí)的縣域發(fā)展情況）和2016年的統(tǒng)計(jì)資料，對(duì)縣與縣級(jí)市之間的財(cái)政、城鄉(xiāng)人口、產(chǎn)業(yè)比例、公共服務(wù)等多項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行區(qū)劃比較和歷史比較，以期對(duì)湖北省撤縣設(shè)市改革的績(jī)效進(jìn)行總體評(píng)估。

（一）指標(biāo)體系的建立

國(guó)務(wù)院在1986年和1993年分別發(fā)布了兩個(gè)通知，即《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件報(bào)告的通知》和《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告的通知》，這兩個(gè)通知被看作是撤縣設(shè)市調(diào)整的權(quán)威依據(jù)。通過整理兩個(gè)通知的內(nèi)容可以得到以下指標(biāo)：人口總量、非農(nóng)業(yè)人口、年國(guó)民生產(chǎn)總值（1986）/年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（1993）、人口密度、預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入、城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施6個(gè)指標(biāo)。

此外，已有研究也為我們提供了參考指標(biāo)及體系，比如2007年浙江省統(tǒng)計(jì)局對(duì)全省61個(gè)縣（包括縣級(jí)市）進(jìn)行評(píng)估時(shí)所設(shè)置的二級(jí)指標(biāo)體系：一級(jí)指標(biāo)為發(fā)展水平、發(fā)展速度、發(fā)展效率，二級(jí)指標(biāo)則選擇了包括GDP、人均GDP在內(nèi)的16個(gè)重要指數(shù)。李和中等（2012）[6]在測(cè)算縣級(jí)行政區(qū)政府規(guī)模時(shí)提出了政府財(cái)政規(guī)模、人力規(guī)模、測(cè)量指標(biāo)的一級(jí)指標(biāo)，以及財(cái)政收入、財(cái)政自給率、人均財(cái)政支出、公共管理和社會(huì)組織人數(shù)、再分配型公共品支出占比等二級(jí)指標(biāo)。石超藝[7]在對(duì)現(xiàn)有縣級(jí)市的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)估時(shí)設(shè)置的兩級(jí)指標(biāo)體系：一級(jí)指標(biāo)四個(gè)，即經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)發(fā)展和縣城公共基礎(chǔ)設(shè)施，二級(jí)指標(biāo)包括全市GDP總量及人均GDP、地方財(cái)政收入及人均地方財(cái)政收入、人口城市化率、三次產(chǎn)業(yè)比重、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)單位從業(yè)人員占比、每萬人醫(yī)（衛(wèi)生）院床位數(shù)等。

綜合以上指標(biāo)，本文構(gòu)建了“維度—目標(biāo)—結(jié)果”的邏輯體系，目標(biāo)及對(duì)應(yīng)的結(jié)果為：維度有發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量?jī)身?xiàng)，發(fā)展水平對(duì)應(yīng)的目標(biāo)有二經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化率，發(fā)展質(zhì)量對(duì)應(yīng)的目標(biāo)為生活質(zhì)量。目標(biāo)（結(jié)果）的對(duì)應(yīng)如下：經(jīng)濟(jì)發(fā)展（地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政總收入），城市化率（非農(nóng)人口比例、三次產(chǎn)業(yè)人員占比、三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比），生活質(zhì)量（城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均可支配收入）。

（二）湖北省縣級(jí)行政單位發(fā)展情況比較

根據(jù)上述指標(biāo)體系，湖北省的縣級(jí)行政區(qū)劃在2015年和1997年的發(fā)展情況展示如下②。

通過對(duì)湖北省2015年24個(gè)縣級(jí)市及42個(gè)縣的指標(biāo)情況進(jìn)行比較，我們可以發(fā)現(xiàn)：

（1）從全省范圍看，各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、財(cái)政支出的最高值和最低值的差距分別是6.05、8.60、6.76、3.23倍。由此可推測(cè)，湖北省不同縣級(jí)市之間的發(fā)展差距還是很大的，尤其能夠反映在人均值上。從全國(guó)范圍看，2015年湖北省大部分縣級(jí)市財(cái)政收入都超過了全國(guó)縣財(cái)政收入的平均水平12.83億元（根據(jù)2016年《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》測(cè)算），縣級(jí)市中石首、洪湖兩市財(cái)政收入低于全國(guó)平均水平，安陸、麻城、武穴、利川接近全國(guó)平均水平。

（2）在城市化率上，各縣級(jí)市之間也有差距，但相對(duì)于其他兩個(gè)指標(biāo)而言差距較小。城市化率從戶籍上來說表現(xiàn)在非農(nóng)人口比例上，除了應(yīng)城市（0.58）和利川市（0.39）之外，其他市差別幅度不大；利川市（0.39）、洪湖市（0.43）皆低于全省平均非農(nóng)人口比率0.44。

（3）把湖北省24個(gè)縣級(jí)市與其他42個(gè)縣發(fā)展情況進(jìn)行排序會(huì)發(fā)現(xiàn)，地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政總收入、非農(nóng)人口比例三項(xiàng)指標(biāo)縣級(jí)市都明顯優(yōu)于縣，并且在中上游密集分布。在地區(qū)生產(chǎn)總值指標(biāo)上，利川市明顯排在后段；財(cái)政總收入指標(biāo)洪湖市明顯排在后半段；另有石首市、安陸市、利川市排在中游落后于多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，其他20個(gè)縣級(jí)市都位于排名的前25位。

（4）代表居民生活質(zhì)量的兩個(gè)指標(biāo)，其中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入全省平均值為23 296元，有麻城市、丹江口市、天門市、黃石市、利川市幾個(gè)市達(dá)不到全省縣級(jí)行政單位平均水平，但排名上都位于前2/3。

綜上，以上四個(gè)指標(biāo)反映出縣級(jí)市在全省縣級(jí)行政單位的排名中，并不都集中在前1/3，個(gè)別縣級(jí)市相對(duì)落后，但總體排在前2/3。但是，以下兩個(gè)指標(biāo)更多地暴露出某些縣級(jí)市在發(fā)展中的不平衡。

（5）在人均地區(qū)生產(chǎn)總值方面，普通縣打亂了縣級(jí)市在其他指標(biāo)排名中多集中在前1/3的態(tài)勢(shì)。有9個(gè)縣級(jí)市達(dá)不到全省平均水平，尤其是利川市，排在全省第65位（共計(jì)66個(gè)）；另有恩施和洪湖明顯排在后1/3。

（6）農(nóng)村居民人均可支配收入指標(biāo)排序中，一批普通縣仍然超過了部分縣級(jí)市的發(fā)展，其中利川市、恩施市、丹江口市、麻城市達(dá)不到全省平均水平（11 497元）并排在后半段。

本文以地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）指標(biāo)為依據(jù)，把湖北省66個(gè)縣級(jí)行政單位在2015年、1997年（反映撤縣設(shè)市被緊急叫停時(shí)各縣級(jí)市的狀況）以及1983年（反映撤縣設(shè)市改革之前各縣狀況）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行橫向比較可以發(fā)現(xiàn)：

（7）從宏觀上看，各縣級(jí)市在財(cái)政收入、人均區(qū)域生產(chǎn)總值上都有了很大的增長(zhǎng)（表3）。其中1983—1997年各縣級(jí)市GDP年均增速較快，高于同期省內(nèi)其他縣GDP的年均增速，這說明撤縣設(shè)市改革本身在推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，起到了積極的作用。但另一方面，1997—2015年一些縣級(jí)市GDP年均增速開始被省內(nèi)其他縣趕超，呈現(xiàn)出邊際效益遞減的發(fā)展趨勢(shì)。

圖11983-1997、1997-2015年湖北省主要縣級(jí)行政單位的GDP年均增速比較（8）從縣域發(fā)展經(jīng)濟(jì)排序上看，各縣級(jí)市發(fā)展很不均衡，且前后變化不一致（表4）。大致可分為三類情況：一是改革前后縣域發(fā)展排序一直比較靠前，例如棗陽、天門、仙桃、潛江等；二是改革之前排名靠后，經(jīng)歷了改革和發(fā)展，排名迅速提升，例如宜城、枝江。三是原來在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中排名相對(duì)靠前，但經(jīng)歷改革和發(fā)展之后，排名反而下降，如洪湖、安陸、石首、利川等。第一、二種情況縣改市后，地方經(jīng)濟(jì)能夠平穩(wěn)、快速地發(fā)展，表明這些地區(qū)的撤縣設(shè)市改革符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，而第三種情況則從某個(gè)側(cè)面反映了地方政府在撤縣設(shè)市改革的過程中可能存在盲目冒進(jìn)的現(xiàn)象。

（三）績(jī)效評(píng)估

通過對(duì)湖北省24個(gè)縣級(jí)市、42個(gè)縣以及全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的橫向與縱向比較，我們以此為據(jù)對(duì)撤縣設(shè)市改革的制度績(jī)效作出以下幾個(gè)方面的評(píng)價(jià)：第一，從宏觀上看，撤縣設(shè)市改革推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了地方政府的財(cái)政收入，達(dá)到了改革的預(yù)期效果。第二，縣級(jí)市之間發(fā)展不平衡，一部分縣級(jí)市在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中名列前茅，但有些縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展些低于全國(guó)縣域發(fā)展平均水平，甚至淪為貧困縣；很多縣級(jí)市的各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)較其他縣都仍有很大差距，這從一個(gè)側(cè)面說明了撤縣設(shè)市改革中，地方政府在對(duì)自身發(fā)展情況缺乏合理評(píng)估的情況下，盲目追求行政升格的現(xiàn)象普遍存在。第三，個(gè)別縣級(jí)市城市化水平仍然較低，并沒有達(dá)到設(shè)立縣級(jí)市的平均標(biāo)準(zhǔn)，這是在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中需要關(guān)注的問題。

從根本上說，撤縣設(shè)市改革是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是改革開放以來中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在需要。而在實(shí)踐中，改革往往因?yàn)榈胤秸陨砝娴尿?qū)動(dòng)而發(fā)生扭曲，產(chǎn)生了各種制度意外效果，出現(xiàn)了“好經(jīng)念歪”的結(jié)果。從撤縣設(shè)市改革績(jī)效評(píng)估的結(jié)果中，我們也可以看到兩種截然相反的狀況：順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的行政升格，在改革之后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展顯著，人民生活質(zhì)量也隨之提升；而脫離地方發(fā)展實(shí)際，通過行政力量盲目推進(jìn)的改革，其效果不彰，這種人為制造的“空城計(jì)”反而會(huì)遏制地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

三、制度意外：撤縣設(shè)市改革的困境與動(dòng)力

通過對(duì)湖北省24個(gè)縣級(jí)市之間及其與42個(gè)主要縣的對(duì)比分析，我們不僅發(fā)現(xiàn)了撤縣設(shè)市之表41997、2015年湖北省縣級(jí)市績(jī)效指標(biāo)排名比較縣級(jí)市地區(qū)生產(chǎn)總值（億元）1997數(shù)值排名2015數(shù)值排名排名后縣級(jí)市在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、提供公共服務(wù)、提高人民生活質(zhì)量等方面確實(shí)發(fā)揮了積極的作用，同時(shí)也檢視了它們近二十年來的發(fā)展存在不平衡、不充分的態(tài)勢(shì)，撤縣設(shè)市改革仍然存在諸多問題。那么，改革過程中出現(xiàn)的問題具體有哪些？是什么原因造成了這些問題？有必要對(duì)其背后的制度原因和政治動(dòng)力作進(jìn)一步分析。

（一）撤縣設(shè)市改革中的預(yù)期目標(biāo)與“制度意外”

從改革的預(yù)期目標(biāo)看，國(guó)家希望通過制度革新，充分發(fā)揮城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的輻射帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。從湖北省縣級(jí)市發(fā)展情況的分析來看，總體而言，國(guó)家基本上實(shí)現(xiàn)了宏觀的戰(zhàn)略目標(biāo)，縣級(jí)市實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化水平也有所提高。但從發(fā)展歷程來看，還是產(chǎn)生了中央政府難以預(yù)期的諸多“制度意外”，導(dǎo)致這項(xiàng)改革被緊急叫停。具體而言，這種“制度意外”表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，撤縣設(shè)市改革中地方政府發(fā)展理念的異化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)。首先，改革過程中許多地方政府把國(guó)家的“城市化”戰(zhàn)略理解為“城市優(yōu)先”戰(zhàn)略[8]3740，在缺乏合理規(guī)劃的情況下，采用“攤大餅”的方式，盲目擴(kuò)大城區(qū)面積，占用耕地，重城市輕農(nóng)村，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)失衡、環(huán)境惡化、鄉(xiāng)村衰敗等諸多問題。其次，在升格為“市”之后，地方政府官員為了實(shí)現(xiàn)增加財(cái)政收入、政治晉升等諸多目標(biāo)，盲目追求GDP增長(zhǎng)，招商引資，出讓土地，對(duì)財(cái)政支出重視不足，最終不但達(dá)不到發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，反而使得地方政府債臺(tái)高筑[910]。再次，缺乏合理的發(fā)展規(guī)劃，盲目追求第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入減少，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡。由于申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、程序從一定程度上缺乏嚴(yán)格性，許多縣在戴上“市”的帽子時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)仍然在全市經(jīng)濟(jì)中占有重要比重，有很多市的農(nóng)業(yè)人口比重仍在70%以上，在條件不具備的情況下，盲目的發(fā)展最終導(dǎo)致的是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的凋敝和農(nóng)民利益受損。

第二，撤縣設(shè)市改革中地方政府發(fā)展方式的異化導(dǎo)致政治不穩(wěn)定?！翱h改市”對(duì)地方政府而言，意味著財(cái)權(quán)、事權(quán)、城市形象等諸多方面的提升，在可見利益面前，不少縣級(jí)政府在申報(bào)撤縣改市的過程中，各出奇招、“迎難而上”，通過跑部門、造指標(biāo)的方式力圖甩掉“縣這頂破帽子”，而這種失范行為往往與出賣城鎮(zhèn)戶口、占用耕地聯(lián)系在一起，對(duì)失地農(nóng)民而言，每畝地幾萬塊錢的征收款，就把他們的未來和子孫的生計(jì)都買斷了[11]。這損害了農(nóng)民利益，造成了社會(huì)抗?fàn)幨录?，影響了社?huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。彭真懷在對(duì)山東、河北、廣西等地的實(shí)地調(diào)研后說道：“農(nóng)村安全是社會(huì)安全的基礎(chǔ)。一窩蜂撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)，把城鎮(zhèn)化指標(biāo)逐級(jí)分解到下級(jí)政府，弄得官不聊生，民不聊生，怨聲四起，這種做法實(shí)際上是在挑戰(zhàn)最為敏感的社會(huì)安定底線?！盵12]

第三，撤縣設(shè)市改革中地方政府發(fā)展目標(biāo)的錯(cuò)位導(dǎo)致社會(huì)不信任。在縣改市過程中，許多地方政府只關(guān)注城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)城市職能分工和配套和公共服務(wù)供給則很少注意。首先，城市職能分工不協(xié)調(diào)，城市的職能主要決定于城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。由于受過去自成體系思想的影響，城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，缺乏合理的職能分工。其次，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給不協(xié)調(diào)，地方政府普遍重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕公共服務(wù)，許多地方設(shè)市以后仍是“路不平，燈不亮，設(shè)不設(shè)市一個(gè)樣”。這種行為傾向必然產(chǎn)生兩種后果：一是政府職能錯(cuò)位，即本來應(yīng)該由市場(chǎng)解決的問題，政府卻積極介入和干預(yù)，而需要政府解決的公共教育、公共衛(wèi)生保健等投入?yún)s嚴(yán)重不足。二是一旦其他公共服務(wù)職能與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)生沖突時(shí)，地方政府往往做出一些為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)讓路的選擇。這就形成了中央與地方及上下級(jí)政府在許多公共政策方面的非合作博弈，并直接影響了公共政策的有效執(zhí)行[13]。

（二）撤縣設(shè)市改革中的地方政府的動(dòng)力機(jī)制

地方政府“越位”與“缺位”的失范行為導(dǎo)致撤縣設(shè)市改革產(chǎn)生了諸多意外性后果并使得這一行政區(qū)域體制改革最終停止。那么，是何種因素導(dǎo)致地方政府在這項(xiàng)改革中有著“遏制不住”的沖動(dòng)？這就涉及到改革中地方政府的動(dòng)力機(jī)制問題。

從微觀層面討論撤縣設(shè)市改革中地方政府的行為動(dòng)機(jī)涉及財(cái)政稅收、行政層級(jí)、人員編制、績(jī)效考核等諸多方面，多項(xiàng)可見的具體利益是地方政府發(fā)揮能動(dòng)性，一路高歌猛進(jìn)的直接原因，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是市比縣有更優(yōu)惠的待遇和更高的標(biāo)準(zhǔn)，比如縣改市后可以實(shí)行省級(jí)計(jì)劃單列，繞過地區(qū)這一中間環(huán)節(jié)，直接面對(duì)省有關(guān)部門，容易爭(zhēng)取到更多的項(xiàng)目、資金、政策；縣的城市總體規(guī)劃只需上級(jí)地級(jí)市、地區(qū)或自治州人民政府審批即可實(shí)施，而設(shè)市城市的總體規(guī)劃必須經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審批方可實(shí)施，在要求和檔次上比縣要高一個(gè)級(jí)別等。二是市的名頭更好聽，對(duì)于地方招商引資和擴(kuò)大地方知名度有直接好處。三是市的主要領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)高配或得到更多的提拔機(jī)會(huì)。四是地方可以得到更多上級(jí)分配的土地指標(biāo)、工業(yè)項(xiàng)目、水資源占用量等[1415]。

從宏觀制度結(jié)構(gòu)層面來看，這些意外性后果與改革開放以來國(guó)家行政放權(quán)帶來的地方政府自主性提升密切相關(guān)。所謂“地方政府自主性”，指的是擁有相對(duì)獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)的地方政府，超越上級(jí)政府，按照自己的意志實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)的可能性，以及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于上級(jí)政府意圖的行為邏輯[16]。改革開放以來，中央政府通過分權(quán)和放權(quán)調(diào)動(dòng)地方政府的積極性是中國(guó)體制轉(zhuǎn)型的一大特點(diǎn)，而權(quán)力下放勢(shì)必對(duì)改革的進(jìn)程和社會(huì)利益結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大的影響。在市場(chǎng)化改革的歷史進(jìn)程中，地方政府“由中央集權(quán)體制下單純的中央政府派出機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)而成了相對(duì)獨(dú)立的行為主體”，“以向地方人民提供廣泛的物質(zhì)利益和社會(huì)福利，來交換地方精英和普通公民對(duì)地方官員權(quán)威和權(quán)位的認(rèn)同，對(duì)地方現(xiàn)行制度和政策的支持”[17]。就縣級(jí)政府而言，1978年以來的經(jīng)濟(jì)性和行政性分權(quán)化改革，不但重構(gòu)了政府間關(guān)系以及政府行為的動(dòng)力機(jī)制，而且“極大地提升了地方政府的自主性，為地方政府行為的選擇提供了一個(gè)充滿彈性的自主性空間”[18]。如果說在撤縣設(shè)市改革之初，地方政府在中央政府強(qiáng)力主導(dǎo)下，還是改革政策的被動(dòng)執(zhí)行人，那么在看到和認(rèn)清行政區(qū)劃改革帶來的實(shí)際好處后，地方政府則成了這項(xiàng)改革政策的主動(dòng)迎合者。面對(duì)行政升格帶來的可見利益，在實(shí)際操作層面，無論是符合標(biāo)準(zhǔn)的，還是條件不足的縣，誰也不愿意輸在“設(shè)市”這條起跑線上。

四、反思與出路：撤縣設(shè)市改革的未來方向

前文指出，中央政府與地方政府在改革目標(biāo)上的一致性使縣改市能夠在全國(guó)范圍內(nèi)迅速推進(jìn)，而二者在改革動(dòng)機(jī)上的差異性又使得許多地方政府基于自主利益盲目跟進(jìn)，最終扭曲了改革的目標(biāo)，弱化了改革的績(jī)效。因此，在新時(shí)期“縣改市”的熱潮中需要進(jìn)行“冷”思考，國(guó)家需要建立更加科學(xué)合理的撤縣設(shè)市評(píng)價(jià)體系、完善審核流程，注重改革過程中參與主體的多元互動(dòng)，以確保制度改革能夠平安著陸，滿足國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）完善撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)和程序

首先，保證撤縣設(shè)市改革有效地推進(jìn)，需要在標(biāo)準(zhǔn)上對(duì)“縣改市”的主體嚴(yán)格把關(guān)，確保其行政升格符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。目前而言，我國(guó)撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的政策文本還停留在1993年，已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的需要。由于整縣改市的標(biāo)準(zhǔn)偏低，造成部分縣改成市以后，轄區(qū)的城市特征不明顯，行政管理上要花很多的精力統(tǒng)籌兼顧城區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，影響了整縣改市的政策聲譽(yù)，因此，建立一套科學(xué)完備的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)非常必要[19]。作者認(rèn)為，許多學(xué)者從不同角度設(shè)計(jì)的新標(biāo)準(zhǔn)都具備參考價(jià)值，如馬祖琦[20]從縣制保護(hù)的角度設(shè)計(jì)了“總量控制”與“存量標(biāo)桿”兩種撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，馮俏彬、安森東提出以人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地理交通、政治軍事等因素為指標(biāo)構(gòu)建縣級(jí)行政區(qū)等次體系，作為縣級(jí)行政區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整的重要參考標(biāo)準(zhǔn)[1]146150。

其次，要保證撤縣設(shè)市改革有序地運(yùn)行，需要將撤縣設(shè)市的程序制度化，防止盲目申報(bào)和“一哄而上”的情況發(fā)生。目前的撤縣設(shè)市的程序只是大致分為了提出、上報(bào)、批復(fù)、掛牌幾個(gè)階段，其制度化程度較低，在改革過程中，主體權(quán)限配置問題、審查批準(zhǔn)程序問題和監(jiān)督問責(zé)問題都不明晰，這是撤縣設(shè)市改革中出現(xiàn)弄虛作假、權(quán)力尋租等現(xiàn)象的重要原因?；诖?，一方面需要加強(qiáng)對(duì)撤縣設(shè)市的法律規(guī)制，完善審批程序，將其制度化、法律化；另一方面，面對(duì)新一輪“縣改市”的熱潮，需要根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，堅(jiān)持適度規(guī)模原則，對(duì)申報(bào)主體的數(shù)量進(jìn)行宏觀控制。

（二）轉(zhuǎn)變撤縣設(shè)市改革的方式

從方式和路徑上看，我國(guó)行政區(qū)域體制改革往往是以行政力量為主導(dǎo)，通過較多的政策、規(guī)范性文件進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，自上而下地推行。改革“中央指導(dǎo)”色彩濃厚，并與國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略緊密掛鉤，有著明顯的“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)向[21]，中央政府是改革議程制定和推進(jìn)的主角，地方政府和社會(huì)公眾往往并未參與到議程的討論中，僅僅是扮演了執(zhí)行人的角色。這種情況造成了地方政府在改革熱潮中盲目、失范地競(jìng)爭(zhēng)，有條件要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上，最終引發(fā)了撤縣設(shè)市改革的失序與混亂。因此，新一輪的撤縣設(shè)市改革恰恰需要改變這種議程制定模式，在改革主體上由“一元主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣?dòng)”，在政策過程中由“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧舷侣?lián)動(dòng)”。

首先，在撤縣設(shè)市改革議程的創(chuàng)設(shè)中，需要吸納利益相關(guān)主體的意見，把中央政府、地方政府、社會(huì)大眾等主體聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)不同利益主體間的多元互動(dòng)。在這個(gè)過程中，中央政府立足宏觀改革目標(biāo)、地方政府立足地方發(fā)展實(shí)際、社會(huì)大眾立足居民生活需要，多方主體合理協(xié)商、有效溝通，確保改革的目標(biāo)既符合國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，又立足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際，更滿足人民生活需要。

其次，在撤縣設(shè)市改革推進(jìn)過程中，可以充分發(fā)揮我國(guó)協(xié)商民主的制度優(yōu)勢(shì)，建立一套“中央—地方—社會(huì)”三位一體的溝通協(xié)商機(jī)制，改變以往政策運(yùn)行中“中央—地方”的二元模式，把中央主導(dǎo)和評(píng)估、地方執(zhí)行和反饋、社會(huì)監(jiān)督和建議三者有機(jī)結(jié)合起來。這樣既可以使改革中出現(xiàn)的問題得到及時(shí)的反饋，便于中央加以調(diào)控，又可以從一定程度上避免改革過程中政府間的盲目競(jìng)爭(zhēng)，保障改革的有效性和有序性。

（三）明確撤縣設(shè)市改革的定位與出路

撤縣設(shè)市改革的實(shí)質(zhì)是解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣的出路問題，通過行政升格，把縣從既往的體制束縛中解放出來，激發(fā)縣在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的活力，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。那么，充分發(fā)揮“縣改市”的作用，把改革后的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砜?jī)效，就需要從兩個(gè)方面著手。

第一，要明確撤縣設(shè)市改革的目標(biāo)與定位，避免行政升格本身對(duì)改革造成阻礙。在改革過程中，許多地方政府基于行政升格而帶來的權(quán)力增加、編制增多、待遇增高等一系列可見的利益而急于甩掉“縣”這頂破帽子。地方官員不僅在經(jīng)濟(jì)上為財(cái)稅和利益而競(jìng)爭(zhēng)，也處在政治晉升錦標(biāo)賽的狀態(tài)中[22]，撤縣設(shè)市后縣雖然在行政級(jí)別上沒有實(shí)質(zhì)性的變化，但相對(duì)于其他縣就會(huì)產(chǎn)生比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)于政府官員的晉升無疑是有某種隱性的幫助。新時(shí)期撤縣設(shè)市改革的目標(biāo)是為了充分發(fā)揮縣在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，地方政府由“縣”變“市”其主要功能定位也在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而非其他因素。因此，在改革過程中，弱化“縣改市”與官員行政級(jí)別、人員編制、職稱待遇等非關(guān)鍵因素的聯(lián)系，有利于避免地方政府的盲目競(jìng)爭(zhēng)與過熱申報(bào)，保證改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

第二，要推動(dòng)地方政府縱向?qū)蛹?jí)間的改革，理順和優(yōu)化省、市、縣三級(jí)政府間的財(cái)政、行政和事務(wù)關(guān)系，賦予縣級(jí)政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中更多的自主權(quán)。首先，在財(cái)政方面，實(shí)行省直接管理縣的財(cái)政體制。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，縣改為縣級(jí)市后，其財(cái)政收入、支出計(jì)劃仍由上級(jí)地級(jí)市管理，而往往市又會(huì)基于其自身發(fā)展的目標(biāo)對(duì)縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行盤剝，出現(xiàn)“市壓縣”“市刮縣”“市卡縣”的現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往，不利于縣域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，而財(cái)政上的省直管則可以把縣從既有體制束縛中解放出來，增強(qiáng)其發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性；其次，適當(dāng)推進(jìn)行政放權(quán)，賦予地方政府更多的發(fā)展權(quán)。在政治實(shí)踐中，縣級(jí)政府距離基層社會(huì)最近，一方面履行著諸多社會(huì)管理職能，另一方面其行政權(quán)力往往受到上級(jí)政府的制約，這種權(quán)責(zé)的不匹配往往使基層政府在社會(huì)治理中面臨困境；再次，完善政府間績(jī)效考核制度，確保縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展?！耙訥DP論英雄”的發(fā)展理念和考核機(jī)制是造成許多縣改為縣級(jí)市后不顧當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況盲目發(fā)展的重要原因。基于此，建立經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)等各項(xiàng)指標(biāo)有機(jī)結(jié)合的績(jī)效考核體制，能夠?yàn)榈胤秸陌l(fā)展指明正確的方向，使“縣改市”的制度功能能夠充分發(fā)揮。

注釋：

①據(jù)作者統(tǒng)計(jì)，截至2017年4月，共有17個(gè)縣獲批升格為縣級(jí)市，分別是：扶余、玉樹、彌勒、香格里拉、康定、靖西、騰沖、馬爾康、東寧、撫遠(yuǎn)、瀘水、寧鄉(xiāng)、平泉、玉環(huán)、神木、隆昌、盤州。

②表3及表4中，縣級(jí)市都加粗標(biāo)出，并按“財(cái)政收入”指標(biāo)降序排列。

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（責(zé)任編輯王婷婷）