何勤華 周小凡

內(nèi)容提要：民族區(qū)域自治法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是具體規(guī)定民族區(qū)域自治制度的基本法。改革開(kāi)放40年來(lái)我國(guó)民族區(qū)域自治法不斷發(fā)展與完善，取得了舉世矚目的成就。文章重點(diǎn)梳理了改革開(kāi)放以來(lái)民族區(qū)域自治法的立法進(jìn)程，統(tǒng)計(jì)了民族區(qū)域自治法落實(shí)到地方的實(shí)施情況，最后對(duì)民族區(qū)域自治法的歷史貢獻(xiàn)進(jìn)行介紹，并對(duì)我國(guó)民族區(qū)域自治法中尚存在的問(wèn)題以及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了闡述。

民族區(qū)域自治制度是當(dāng)代中國(guó)特色社會(huì)主義的三大基本制度之一，而民族區(qū)域自治法治是在我國(guó)憲法之下關(guān)于民族區(qū)域自治制度的法律保障。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)民族區(qū)域自治法治在發(fā)展中不斷繼承創(chuàng)新，并取得了舉世矚目的成就。

一、民族區(qū)域自治法立法進(jìn)程的回顧

我國(guó)民族區(qū)域自治立法進(jìn)程隨著1952年《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》的頒布逐步開(kāi)啟，至1954年憲法頒布，民族區(qū)域自治制度的基本模式在法律上已初步確立。[注]陳紹凡：《從民族法制到民族法治——中國(guó)民族法制建設(shè)理論研究》，2007年蘭州大學(xué)博士學(xué)位論文，第39～40頁(yè)。但是，十年“文革”期間民族法制工作遭到嚴(yán)重破壞，直至改革開(kāi)放以后，立法者從歷史中吸取教訓(xùn)，才重新開(kāi)啟了民族區(qū)域自治法立法的新篇章。

(一)1978～1988年：重新建立

1978年3月5日，五屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了新憲法，恢復(fù)了1975 年憲法中被廢除的關(guān)于自治地方自治機(jī)關(guān)制定自治條例和單行條例自治權(quán)的規(guī)定。1979年頒布的《中華人民共和國(guó)刑法》最早授權(quán)了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)可依照本民族區(qū)域的特點(diǎn)制定變通或補(bǔ)充規(guī)定。1982年11月26日召開(kāi)的五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》，報(bào)告中中明確指出：“加強(qiáng)和推進(jìn)民族立法工作，是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的一個(gè)重要方面?！盵注]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中華人民共和國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議文件》，北京：人民出版社，1983年，第210頁(yè)。我國(guó)的民族區(qū)域自治立法工作也由此全面展開(kāi)。

1982 年12月4日，第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，在總結(jié)過(guò)去30多年實(shí)行民族區(qū)域自治的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，從民族自治地方的實(shí)際出發(fā)，作了一系列重要的修改和補(bǔ)充。[注]全國(guó)人民代表大會(huì)民族委員會(huì)編：《中華人民共和國(guó)民族法律法規(guī)全書(shū)》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2008年，第3～5頁(yè)。同1978年憲法相比，其中關(guān)于民族區(qū)域自治制度的規(guī)定從3條增至11條；民族自治地方的自治權(quán)也從原來(lái)的未予明確規(guī)定到明確規(guī)定了6項(xiàng)自治權(quán)。1984年5月31日,第六屆全國(guó)人大二次會(huì)議最終通過(guò)了第一部民族區(qū)域自治的基本法——《民族區(qū)域自治法》，有7章67條，除序言外，包括總則、民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的組成、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)、民族自治地方的人民法院和人民檢察院、民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的幫助和領(lǐng)導(dǎo)六個(gè)部分，其內(nèi)容是對(duì)1952年《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》的進(jìn)一步豐富和發(fā)展。

(二)1989～1998年：長(zhǎng)足進(jìn)步

1991年12月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干問(wèn)題的通知》，強(qiáng)調(diào)：“《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》是實(shí)施《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律?！蓖瑫r(shí)指出：“要貫徹實(shí)施《民族區(qū)域自治法》，必須幫助民族地區(qū)加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，逐步改變其相對(duì)落后的狀況，使之與全國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)?！?/p>

1992年1月14日，在北京召開(kāi)的中央民族工作會(huì)議是我國(guó)首次以“中央民族工作會(huì)議”的形式召開(kāi)的全國(guó)民族工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持與完善民族區(qū)域自治制度,全面貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》”，提出“到本世紀(jì)末,要形成比較完備的社會(huì)主義民族法規(guī)體系和監(jiān)督機(jī)制”[注]中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作部、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《新時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)文獻(xiàn)選編》(續(xù)編)，北京：中共中央黨校出版社，1997年，第39頁(yè)。。

1997 年9月12日，黨的十五大召開(kāi)，大會(huì)報(bào)告提出：“要建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義政治……必須堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及民族區(qū)域自治制度”。這是我國(guó)首次把民族區(qū)域自治制度和人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度一同表述為我國(guó)社會(huì)主義基本政治制度的三大形式，實(shí)質(zhì)上是將民族區(qū)域自治制度的政治地位從“重要政治制度”提升為“基本政治制度”。而后修訂的2001年《民族區(qū)域自治法》在闡述民族區(qū)域自治的性質(zhì)時(shí)，將“民族區(qū)域自治是國(guó)家的一項(xiàng)重要政治制度”改為“民族區(qū)域自治是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度”，是在立法上對(duì)黨的十五大作出這一新定位的跟進(jìn)。

(三)1999～2008年：新的突破

2000年3月15日，第九屆人大第三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)立法法》，該法第66條規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例……自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定”。

2001年2月28日，第九屆人大會(huì)常委會(huì)第二十次會(huì)議修改并通過(guò)了新的《民族區(qū)域自治法》。新法主要對(duì)第3章“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”、第6章“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”進(jìn)行了較大幅度的修改。在內(nèi)容上，新法對(duì)民族區(qū)域自治制度的地位、民族自治地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、民族自治地方變通權(quán)的行使、民族教育水平的提高等方面作了更為完善的規(guī)定。

2005年5月31日，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，共35條，主要從加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、培養(yǎng)各類(lèi)人才、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、明確法律責(zé)任和建立監(jiān)督機(jī)制等方面作出具體規(guī)定，是國(guó)務(wù)院發(fā)布的第一個(gè)有關(guān)貫徹實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的行政法規(guī)。它的頒布也標(biāo)志著以憲法為基礎(chǔ)、以民族區(qū)域自治法為主干，包括國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)制定的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及民族自治地方制定的自治條例和單行條例，各省、自治區(qū)、直轄市和地方各級(jí)人大、政府制定的民族方面的地方性法規(guī)等在內(nèi)的民族法律法規(guī)體系的基本形成。[注]戴曉明：《法制中國(guó)建設(shè)與民族區(qū)域自治——紀(jì)念〈民族區(qū)域自治法〉公布實(shí)施30周年》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

(四)2009年至今：細(xì)節(jié)完善

2012年11月黨的十八大召開(kāi)，大會(huì)再次強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)定不移堅(jiān)持黨的民族政策、堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度”。

2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)了修改《立法法》的決定，對(duì)2000年《立法法》中有關(guān)自治地方立法的規(guī)定進(jìn)行了修改(第72、73、79和85條)，新增了自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以依照具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)。

2016年4月29日，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)了“關(guān)于國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)制定實(shí)施民族區(qū)域自治法配套法規(guī)情況專(zhuān)題調(diào)研組全體會(huì)議”，這是全國(guó)人大常委會(huì)首次啟動(dòng)的有關(guān)民族區(qū)域自治法配套法規(guī)的專(zhuān)題調(diào)研，專(zhuān)題調(diào)研分6個(gè)調(diào)研小組，分赴內(nèi)蒙古、廣西、云南、貴州、青海、四川等6個(gè)省區(qū)進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研組的主要調(diào)研任務(wù)就是解決民族區(qū)域自治法的相關(guān)配套法律問(wèn)題。

二、改革開(kāi)放以來(lái)民族區(qū)域自治法的實(shí)施狀況

我國(guó)《民族區(qū)域自治法》是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，而民族區(qū)域自治是指在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，其核心是自治地方的設(shè)立和自治權(quán)的行使。

(一)民族自治地方

民族自治地方是指一個(gè)或多個(gè)少數(shù)民族在其聚居的地方依法實(shí)行區(qū)域自治的行政區(qū)域。根據(jù)《憲法》第30條和《民族區(qū)域自治法》第2條的規(guī)定：在民族自治地方的行政區(qū)域劃分上，分為自治區(qū)、自治州、自治縣。我國(guó)的民族自治地方建立格局早在20世紀(jì)90年代就已基本完成，改革開(kāi)放以后主要是對(duì)自治縣的建立進(jìn)行完善。截至目前，我國(guó)已完成了5個(gè)民族自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣，共155個(gè)民族自治地方的建立工作。[注]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《白皮書(shū)：中國(guó)的民族區(qū)域自治》，2005年2月28日。

我國(guó)的5個(gè)民族自治區(qū)早在改革開(kāi)放前就已經(jīng)建立，即1947年5月1日建立內(nèi)蒙古自治區(qū)、1955年10月1日建立新疆維吾爾自治區(qū)、1958年3月15日建立廣西壯族自治區(qū)、1958年10月25日建立寧夏回族自治區(qū)及1965年9月1日建立西藏自治區(qū)。在30個(gè)自治州中，有28個(gè)自治州都集中在20世紀(jì)50年代建立完成，僅貴州省黔西南布依族苗族自治州和湖北省恩施土家族苗族自治州分別于1982年5月1日和1983年12月1日建立。

雖然我國(guó)自治區(qū)和自治州的建立基本完成于改革開(kāi)放前，但近一半的自治縣建立于改革開(kāi)放后，屬于改革開(kāi)放以來(lái)民族區(qū)域自治法落實(shí)到地方的一個(gè)重要表現(xiàn)。我國(guó)目前120個(gè)少數(shù)民族自治縣中，有61個(gè)建立于改革開(kāi)放前并集中于20世紀(jì)50年代，這是因?yàn)?954年憲法首次確立了民族區(qū)域自治制度，該憲法頒布以后各自治縣就如雨后春筍般迅速建立；而改革開(kāi)放以后我國(guó)共建立了59個(gè)民族自治縣(表1統(tǒng)計(jì)了改革開(kāi)放前后我國(guó)自治縣建立的對(duì)比情況[注]本表數(shù)據(jù)源自王生華：《民族區(qū)域自治法理論與實(shí)踐探索研究》，北京：法律出版社，2011年，第333～341頁(yè)；史為樂(lè)：《中華人民共和國(guó)政區(qū)沿革》，北京：人民出版社，2006年。)。

表1 改革開(kāi)放前后我國(guó)自治縣建立對(duì)比情況

從上表可以總結(jié)出改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)民族區(qū)域自治法落實(shí)到自治地方實(shí)施的兩點(diǎn)進(jìn)步：(1)填補(bǔ)了相關(guān)省份的自治地方建立空白。改革開(kāi)放以前浙江省、湖北省、海南省以及重慶市是沒(méi)有民族自治地方的，而隨著改革開(kāi)放的深入，這三省一市，共有13個(gè)民族自治縣相繼建立。(2)補(bǔ)充了少數(shù)民族聚居省份的自治地方建立。諸如貴州省、云南省以及廣西壯族自治區(qū)等由于歷史沿革存在大量少數(shù)民族聚居區(qū)，改革開(kāi)放以后上述省區(qū)又相繼建立了26個(gè)自治縣。

(二)民族自治地方的自治立法

根據(jù)《憲法》第166條、《民族區(qū)域自治法》第19條以及《立法法》第75條的規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定有所變通和補(bǔ)充的自治條例和單行條例。這是民族區(qū)域自治法地方實(shí)踐的重要方面。在黨的十一屆三中全會(huì)前的30年, 我國(guó)沒(méi)有批準(zhǔn)過(guò)一個(gè)民族自治地方的自治條例, 經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的單行條例有84個(gè)。改革開(kāi)放以后這方面的自治立法則大有改觀。[注]該表格中1981～2004年自治立法數(shù)據(jù)信息源自國(guó)家民委政法司、全國(guó)人大民委法案室編：《中國(guó)民族自治地方自治條例和單行條例匯編》(全3卷)，北京：東方出版社，2005年；2005年至今自治立法數(shù)據(jù)信息源自 http://www.pkulaw.cn，北大法律信息網(wǎng)及各民族自治地方政府網(wǎng)站信息，表3同表2。(其中單行條例統(tǒng)計(jì)截至2018年5月20日新疆維吾爾自治區(qū)十三屆人大常委會(huì)三次會(huì)議通過(guò)的《克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃萘⒎l例》)。

表2 1981年至今我國(guó)民族自治地方立法情況[注]2001～2005年制定的單行條例現(xiàn)已失效4部，2006～2010年制定的單行條例現(xiàn)已失效4部。

在以上三種自治地方基本立法形式中，自治條例是由自治地方的人民代表大會(huì)制定的調(diào)整民族關(guān)系的法律規(guī)范，[注]韓大元：《論自治條例的若干問(wèn)題》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》1996年第6期。其在自治州的所有法規(guī)中處于最高層級(jí)，被喻為自治地方的“小憲法”，因此自治條例的制定情況是衡量民族區(qū)域自治法落實(shí)到地方的重要指標(biāo)。筆者以5年為一單位，用折線(xiàn)圖的形式統(tǒng)計(jì)了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)民族自治地方自治條例制定與修改的發(fā)展趨勢(shì)(見(jiàn)圖1)。

圖1 1981年至今我國(guó)民族自治州自治條例的制定與修改

從上圖可以總結(jié)出兩點(diǎn)發(fā)展規(guī)律：

第一，從自治條例的制定狀況來(lái)看：1985年以后自治條例的制定數(shù)量每年呈高速增長(zhǎng)趨勢(shì)，至1990年達(dá)到頂峰后放緩，到2000年以后呈平緩穩(wěn)進(jìn)發(fā)展趨勢(shì)。這是因?yàn)樽?984年我國(guó)制定了第一部《民族區(qū)域自治法》后，少數(shù)民族聚居區(qū)由法律授權(quán)建立自治地方并且被賦予根據(jù)實(shí)際需要制定自治條例的權(quán)力，各民族自治地方紛紛據(jù)此建立，而自治條例也隨自治地方的建立迅速制定。直至1990年我國(guó)民族自治地方格局已經(jīng)基本建立，自治條例的制定放緩，到1995年達(dá)到飽和。

第二，從自治條例的修改狀況來(lái)看：自改革開(kāi)放后至2000年都處于年增長(zhǎng)數(shù)不超過(guò)10件的平緩期，自2000年前后自治條例的修改處于迅速增長(zhǎng)期，至2010年達(dá)到頂峰后逐漸下降。其中2000年前后自治條例修改數(shù)量的迅速增長(zhǎng)是因?yàn)?001年我國(guó)《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行了第一次修改，刪除了舊的需摒棄的條款，增加了適應(yīng)新時(shí)期少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的新規(guī)定，而自治地方制定的自治條例也在此基礎(chǔ)上適應(yīng)《民族區(qū)域自治法》的變動(dòng)而進(jìn)行了修改。經(jīng)過(guò)2000年前后自治條例的修改熱潮后，民族自治地方的單行條例之后修改逐漸放緩，呈現(xiàn)出折線(xiàn)圖中第三段的發(fā)展趨勢(shì)。

相較于自治條例，單行條例的制定具有較強(qiáng)的操作性、靈活性和變通性，單行條例的制定與修改情況可以反映我國(guó)民族區(qū)域自治法落實(shí)到地方的發(fā)展程度。但是我國(guó)單行條例的起步較自治條例晚了很多，筆者找到的第一部至今仍生效的單行條例《延邊朝鮮自治州朝鮮語(yǔ)文工作條例》是1988年7月21日制定的，[注]國(guó)家民委政法司、全國(guó)人大民委法案室編：《中國(guó)民族自治地方自治條例和單行條例匯編》第1卷，北京：東方出版社，2005年，第11頁(yè)。因此我們以1988年為初始時(shí)間統(tǒng)計(jì)了近30年來(lái)我國(guó)自治地方單行條例的制定與修改情況(見(jiàn)圖2)。

圖2 1988年至今我國(guó)自治地方單行條例的制定與修改

對(duì)比民族自治地方自治條例三段式的制定與修改趨勢(shì)的線(xiàn)路，單行條例的制定與修改單純呈現(xiàn)出一種整體增長(zhǎng)趨勢(shì)。從細(xì)節(jié)上看，單行條例的制定在2002年以前增長(zhǎng)情況更為迅速，而2002年后增長(zhǎng)速度有所放緩，而其修改數(shù)量一直處于逐漸增長(zhǎng)的趨勢(shì)中。改革開(kāi)放以后自治地方單行條例的制定從無(wú)到有，再到不斷增多與修訂的過(guò)程，深刻體現(xiàn)了民族自治地方自治權(quán)的逐步落實(shí)。

但是，單行條例制定的發(fā)展不僅體現(xiàn)在其數(shù)量的增多與修改的及時(shí)跟進(jìn)，還體現(xiàn)在單行條例涉及的內(nèi)容范圍變化上。因此，表3統(tǒng)計(jì)了改革開(kāi)放以后不同時(shí)期我國(guó)自治地方單行條例制定的種類(lèi)分類(lèi)變化。

表3 1988年至今我國(guó)自治地方單行條例制定種類(lèi)

三、改革開(kāi)放以來(lái)民族區(qū)域自治立法的貢獻(xiàn)

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)民族區(qū)域自治法治在不斷發(fā)展與完善的同時(shí)貢獻(xiàn)斐然，主要體現(xiàn)在保障民族區(qū)域自治制度建設(shè)、維護(hù)民族自治地方政治穩(wěn)定以及促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化、教育事業(yè)的發(fā)展等三個(gè)方面。

(一)保障民族區(qū)域自治制度建設(shè)

民族區(qū)域自治作為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，在解決民族問(wèn)題、調(diào)整民族關(guān)系、推動(dòng)民族發(fā)展上發(fā)揮著重要作用。

第一，《民族區(qū)域自治法》文本制定的保障。1984年《民族區(qū)域自治法》的出臺(tái)，填補(bǔ)了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)民族區(qū)域自治法的立法空白。該法規(guī)定了少數(shù)民族聚居地自治地方的構(gòu)成和自治機(jī)關(guān)的建立、自治權(quán)的行使、自治地方的人民法院和檢察院、民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系以及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助等內(nèi)容，它的制定使我國(guó)民族區(qū)域自治制度的發(fā)展步入了法制化軌道。

第二，《民族區(qū)域自治法》文本修訂的保障。民族區(qū)域自治法在制定后并不是一成不變的，隨著國(guó)家民族政策及民族自治地方境況的不斷變化，民族區(qū)域自治法也須不斷修改。2001年《民族區(qū)域自治法》的修改順應(yīng)了中央制定的實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，完善了民族自治地方自治權(quán)行使的具體規(guī)定，為民族區(qū)域自治制度提供了更為堅(jiān)實(shí)的法律保障，成為我國(guó)民族區(qū)域自治法立法進(jìn)程中的一個(gè)新的里程碑。

第三，民族自治地方立法的保障。我國(guó)的民族自治地方有根據(jù)本民族實(shí)際情況制定自治條例、單行條例以及變通與補(bǔ)充規(guī)定的自治權(quán)，這些作為民族區(qū)域自治法的重要配套立法，與《民族區(qū)域自治法》一同構(gòu)成保障民族區(qū)域自治制度的重要法律依據(jù)。根據(jù)前述表2中所作的統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)民族自治地方共制定了145個(gè)自治條例、773個(gè)單行條例、79個(gè)變通和補(bǔ)充規(guī)定。這些條例和規(guī)定對(duì)我國(guó)《民族區(qū)域自治法》中抽象的原則和規(guī)則進(jìn)行細(xì)化，切實(shí)保障了民族自治地方各項(xiàng)自治權(quán)的行使，是改革開(kāi)放以來(lái)民族區(qū)域自治法發(fā)展的重要成果。

(二)維護(hù)民族自治地方政治穩(wěn)定

我國(guó)民族區(qū)域自治法對(duì)民族自治地方政治穩(wěn)定的維護(hù)，主要表現(xiàn)在對(duì)民族內(nèi)部穩(wěn)定因素的維護(hù)與對(duì)外部不穩(wěn)定因素的抵制兩個(gè)方面。

首先，在維護(hù)民族內(nèi)部穩(wěn)定因素方面，民族區(qū)域自治法的主要貢獻(xiàn)在于促進(jìn)了民族平等關(guān)系的形成和推動(dòng)了統(tǒng)一的多民族國(guó)家認(rèn)同。

1.對(duì)民族平等關(guān)系的促進(jìn)。我國(guó)《民族區(qū)域自治法》中有相當(dāng)數(shù)量的條款規(guī)定了少數(shù)民族平等的政治民主權(quán)，如第17條中規(guī)定：“自治區(qū)主席、自治州州長(zhǎng)、自治縣縣長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的成員?！蓖瑫r(shí)，少數(shù)民族在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中形成了獨(dú)特的語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，尊重少數(shù)民族的語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，是充分尊重少數(shù)民族平等權(quán)利的重要體現(xiàn)。我國(guó)民族區(qū)域自治法在此方面均作出了具體規(guī)定。

2.對(duì)統(tǒng)一的多民族國(guó)家的推動(dòng)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》在序言中指出：“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家……民族區(qū)域自治是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。”這將我國(guó)人口中占絕對(duì)多數(shù)的漢族同各少數(shù)民族緊緊聯(lián)系在一起，推動(dòng)了統(tǒng)一的多民族國(guó)家的認(rèn)同。同時(shí)《民族區(qū)域自治法》專(zhuān)門(mén)確立了有關(guān)各民族間平等關(guān)系的第4章“民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系”，第48條明確說(shuō)明了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保障本地方內(nèi)各民族都享有平等權(quán)利”；并且在第53條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)教育各民族的干部和群眾互相信任，互相學(xué)習(xí)，互相幫助，互相尊重語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰”。

其次，在抵制外部不穩(wěn)定因素方面，民族區(qū)域自治法更是作出諸多規(guī)定。如對(duì)民族分裂主義的抵制，《民族區(qū)域自治法》第2條明確規(guī)定：“民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分割的一部分”，第9條規(guī)定：“上級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為”。

(三)推動(dòng)民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療等事業(yè)全面發(fā)展

首先，民族區(qū)域自治法對(duì)于少數(shù)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)主要在于賦予自治地方經(jīng)濟(jì)自治權(quán)和給予自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策兩個(gè)方面。

1.對(duì)自治地方經(jīng)濟(jì)自治權(quán)的賦予。我國(guó)民族區(qū)域自治法賦予了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況建設(shè)地方性經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)，如《民族區(qū)域自治法》第29條明確規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在國(guó)家計(jì)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)本地方的財(cái)力、物力和其他具體條件，自主地安排地方建設(shè)項(xiàng)目”，第32條第2款規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自治權(quán)。凡是依照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入，都應(yīng)當(dāng)由民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地安排使用”。

2.給予自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)惠政策。如《民族區(qū)域自治法》第31條第3款規(guī)定：“民族自治地方在對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)中，享受?chē)?guó)家的優(yōu)惠政策”，第32條第3、4款規(guī)定：“民族自治地方在統(tǒng)一的財(cái)政體制下，通過(guò)國(guó)家實(shí)行的規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，享受上級(jí)財(cái)政的照顧。民族自治地方的財(cái)政預(yù)算支出，按照國(guó)家規(guī)定，設(shè)機(jī)動(dòng)資金，預(yù)備費(fèi)在預(yù)算中所占比例高于一般地區(qū)?！?/p>

其次，大力發(fā)展少數(shù)民族和民族地區(qū)文化、教育、醫(yī)療等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，尊重少數(shù)民族語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰是我國(guó)民族區(qū)域自治法治的重要內(nèi)容。

1.在文化建設(shè)方面，《民族區(qū)域自治法》第38條規(guī)定：“自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地發(fā)展具有民族形式和民族特點(diǎn)的文學(xué)、藝術(shù)、新聞、出版、廣播、電影、電視等民族文化事業(yè)，加大對(duì)文化事業(yè)的投入，加強(qiáng)文化設(shè)施建設(shè)，加快各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)組織、支持有關(guān)單位和部門(mén)收集、整理、翻譯和出版民族歷史文化書(shū)籍，保護(hù)民族的名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)，繼承和發(fā)展優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化”。

2.在教育事業(yè)建設(shè)方面，《民族區(qū)域自治法》第37條第1款規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地發(fā)展民族教育，掃除文盲，舉辦各類(lèi)學(xué)校，普及九年義務(wù)教育，采取多種形式發(fā)展普通高級(jí)中等教育和中等職業(yè)技術(shù)教育，根據(jù)條件和需要發(fā)展高等教育，培養(yǎng)各少數(shù)民族專(zhuān)業(yè)人才”。

3.在醫(yī)療事業(yè)建設(shè)方面，《民族區(qū)域自治法》第40條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地決定本地方的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和民族傳統(tǒng)醫(yī)藥。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)傳染病、地方病的預(yù)防控制工作和婦幼衛(wèi)生保健，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件。”

四、民族區(qū)域自治法治的發(fā)展前瞻

自《民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)民族自治制度以及民族地方治理取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但由于我國(guó)執(zhí)行民族自治制度的內(nèi)外部條件的變化，[注]關(guān)凱：《內(nèi)與外: 民族區(qū)域自治實(shí)踐的中國(guó)語(yǔ)境》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2015年第1期。民族區(qū)域自治法治仍需不斷完善。

(一)《民族區(qū)域自治法》的修訂

首先，必須將《民族區(qū)域自治法》納入《憲法》解讀的體系中去，明確其在民族區(qū)域自治制度中“承上啟下”的地位。有學(xué)者認(rèn)為，《憲法》在調(diào)整中央與民族自治地方關(guān)系過(guò)程中處于核心規(guī)范地位，作為《憲法》相關(guān)法的《民族區(qū)域自治法》應(yīng)當(dāng)以憲法規(guī)范作為立法原則，[注]鄭毅：《論作為“半部中央與地方關(guān)系法”的我國(guó)〈民族區(qū)域自治法〉——兼論中央與民族自治地方關(guān)系的法制建構(gòu)》,《政治與法律》2018年第3期。并對(duì)相關(guān)問(wèn)題予以擴(kuò)充，使得其“源于《憲法》又細(xì)于《憲法》”，并指導(dǎo)配套規(guī)范的制定與實(shí)施。

其次，從立法技術(shù)層面，《民族區(qū)域自治法》的修訂應(yīng)關(guān)注用語(yǔ)的規(guī)范化。有學(xué)者認(rèn)為，《民族區(qū)域自治法》的制定有其獨(dú)特的歷史背景，在這樣的背景下其文本體現(xiàn)的政治宣示傾向難以避免。[注]陳光、梁俊菊：《論〈民族區(qū)域自治法〉立法技術(shù)的缺陷與修補(bǔ)》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第5期但當(dāng)代法治進(jìn)程逐步發(fā)展，法律用語(yǔ)的規(guī)范與嚴(yán)謹(jǐn)是時(shí)代的需求，因此在下一次法律修改過(guò)程中口號(hào)式的表達(dá)應(yīng)僅存在于“序言”中，正文的表達(dá)可以參考《立法法》、各級(jí)《組織法》的表述。同時(shí)，法律條文之間的邏輯順序可以進(jìn)一步優(yōu)化，需要杜絕對(duì)《憲法》條文的抄襲與同義替換，而應(yīng)當(dāng)將其予以細(xì)化和解釋。

再次，從立法內(nèi)容層面，《民族區(qū)域自治法》的修改應(yīng)當(dāng)關(guān)注可執(zhí)行性。應(yīng)當(dāng)在努力細(xì)化原則性條款的同時(shí)增加程序性規(guī)定，尤其是對(duì)于諸如中央權(quán)力與自治區(qū)自治權(quán)的邊界等關(guān)鍵問(wèn)題給予充分的法律依據(jù)；同時(shí)明確法律責(zé)任，增加正式罰責(zé)，使該法真正實(shí)現(xiàn)由軟法向硬法的轉(zhuǎn)化，以提升其實(shí)現(xiàn)程度和實(shí)施效果。[注]熊文釗、鄭毅：《論〈民族區(qū)域自治法〉的地位、作用及其完善》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第3期?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第73條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法”。為“落實(shí)這一規(guī)定，一是國(guó)務(wù)院必須制定民族區(qū)域自治的行政法規(guī)，使民族區(qū)域自治法有關(guān)國(guó)務(wù)院職責(zé)的原則規(guī)定具體化；二是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)必須制定實(shí)施民族區(qū)域自治法的規(guī)章，使民族區(qū)域自治法有關(guān)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)職責(zé)的原則規(guī)定進(jìn)一步具體化”[注]敖俊德：《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法釋義》，北京：民族出版社，2001年，第114頁(yè)。。

(二)監(jiān)督機(jī)制的不斷完善

首先，中央層面的檢查監(jiān)督應(yīng)當(dāng)予以常態(tài)化。2015年全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組通過(guò)對(duì)民族自治地方調(diào)研，完成了《關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉實(shí)施情況的報(bào)告》指出：“檢查組認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)及地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)民族區(qū)域自治法實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，應(yīng)該做到常態(tài)化、制度化。在檢查方式上更靈活多樣，在檢查內(nèi)容上更突出重點(diǎn)，更具針對(duì)性，增強(qiáng)監(jiān)督檢查的實(shí)效。國(guó)務(wù)院、有關(guān)地方政府作為民族地區(qū)的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法負(fù)有重要職責(zé)，既要做到依法行政，也要督促所屬職能部門(mén)貫徹實(shí)施好民族區(qū)域自治法，從而在依法治國(guó)中充分發(fā)揮這部法律的作用”[注]向巴平措：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉實(shí)施情況的報(bào)告》，2015年12月22日。。值得注意的是，這次檢查是31年來(lái)常委會(huì)就《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施開(kāi)展的第二次執(zhí)法檢查。如此低的頻率使得諸多問(wèn)題的暴露不夠及時(shí)，因此在未來(lái)提升檢查頻率與深度頗有必要。

其次，地方層面的檢查監(jiān)督的規(guī)范化。與中央層面的監(jiān)督不同，自治地方具有自治條例與單行條例的立法權(quán)，對(duì)《民族區(qū)域自治法》的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)側(cè)重對(duì)該權(quán)力行使的規(guī)范性。解決方式主要有二：其一，強(qiáng)化多元監(jiān)督。立法聽(tīng)證、人大的審議通過(guò)權(quán)的規(guī)范運(yùn)行以及社會(huì)各界積極運(yùn)用《立法法》中監(jiān)督權(quán)，是有效監(jiān)督中不可或缺的一部分。其二，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制。之前，《民族區(qū)域自治法》文本以及地方因循的自治立法均缺失問(wèn)責(zé)機(jī)制。相信在不久的將來(lái)，上位法的修改將對(duì)地方監(jiān)督起積極作用，設(shè)定違法責(zé)任也將是民族區(qū)域自治法治的重大進(jìn)步。