溫翔慧

【摘 要】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“項(xiàng)目進(jìn)村”建設(shè)中受到利益選擇的影響，既是現(xiàn)有行政體制和量化考核方法下的被動(dòng)選擇，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員作為理性人的主觀需要。項(xiàng)目進(jìn)村存在所轄村莊貧富差距加大，政府工作人員形式主義作風(fēng)泛濫，農(nóng)民參與度低等問題不利于鄉(xiāng)村發(fā)展和落實(shí)國家政策。建立健全的項(xiàng)目監(jiān)管體系、調(diào)動(dòng)農(nóng)民主體參與和改革考核機(jī)制有利于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員行為和促進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)村普惠性成果的落實(shí)。

【關(guān)鍵詞】 項(xiàng)目進(jìn)村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；政府自利；監(jiān)督體系

[Abstract] There is a widening gap between the rich and the poor in the villages under the control of the project， a wide spread of formalism among government staff， and low participation of farmers， which are not conducive to rural development and the implementation of national policies. The establishment of a sound project supervision system， the mobilization of farmers' participation and the reform of the assessment mechanism will help to standardize the behavior of the staff of township government and promote the implementation of the results of the project in villages.

[Keywords] enter the village； township government； government interests； supervision system

1 引言和問題提出

2017年習(xí)近平主席在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上提出要高度重視“三農(nóng)”工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民是關(guān)乎國計(jì)民生的根本性問題。2006年廢除農(nóng)業(yè)稅后，國家主要以項(xiàng)目制的方式向農(nóng)村輸入大量資源完善基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“項(xiàng)目進(jìn)村”的直接執(zhí)行者和國家與社會(huì)的連接點(diǎn)對于項(xiàng)目落實(shí)成果起著至關(guān)重要的作用。“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施后，改善了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是也存在鄉(xiāng)村間貧富差距加大，政府官員形式主義作風(fēng)和農(nóng)民滿意度低等問題。

美國項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)（2009）提出“項(xiàng)目”可以指主體在現(xiàn)有的資源和時(shí)間狀態(tài)下，運(yùn)用事本主義方法完成具有明確目標(biāo)的一次性任務(wù)。李耀峰（2016）表明我國對項(xiàng)目制的學(xué)術(shù)研究開始于分稅制改革后，中央對地方以項(xiàng)目制的方式進(jìn)行財(cái)政和其他資源的分配，項(xiàng)目制作為地方治理和政策落實(shí)的方式發(fā)揮著越來越重要的作用。曹海林（2018）教授提出“項(xiàng)目進(jìn)村”是國家把涉農(nóng)項(xiàng)目注入到鄉(xiāng)村中，意在完善基礎(chǔ)設(shè)施，激發(fā)地方資源和人力的活力，以期鄉(xiāng)村在未來可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)自給的愿景。在國家動(dòng)員的建設(shè)中，“項(xiàng)目進(jìn)村”投入資金越來越多，惠及范圍越來越廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目的實(shí)際操作者在與日俱增的公共事務(wù)中也逐漸暴露出許多問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“項(xiàng)目進(jìn)村”中的行為分析已有文獻(xiàn)多數(shù)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的外部客觀環(huán)境解釋，如我國行政體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律法規(guī)等角度，較少的學(xué)者從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主觀的利益選擇角度解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為失范。政府行為應(yīng)以公共利益為導(dǎo)向、以社會(huì)公正為歸宿，政府毫無疑問都應(yīng)基于公共利益而作為。但是斯蒂格勒（2001）認(rèn)為理性人會(huì)受到效用機(jī)制影響而做出行為選擇，人會(huì)傾向于去做給自身帶政府毫無疑問都應(yīng)基于公共利益而作為來較大利益的事情。布坎南（2000）指出政府官員都有任職期限，這決定了政府官員在其任期內(nèi)會(huì)謀求“時(shí)間貼現(xiàn)率”，所以政府官員會(huì)做出形象工程，政績工程等行為而不去關(guān)注長期的公共利益。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)也隱藏著自身利益的選擇。作者試圖結(jié)合現(xiàn)有較完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的客觀環(huán)境的基礎(chǔ)上，增加從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益選擇視角解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目進(jìn)村中的運(yùn)作困境

2.1 私人化運(yùn)作影響項(xiàng)目分配

鄉(xiāng)村精英主要指社會(huì)地位高，經(jīng)濟(jì)實(shí)習(xí)較強(qiáng)的村民，一般村干部大多都是鄉(xiāng)村精英。鄉(xiāng)村精英相較于其他村民擁有更多的政治資源，以此帶來信息優(yōu)勢，他們都傾向于在國家項(xiàng)目中獲得利益。一些村干部不僅擁有政治資源還擁有其它政治身份，比如地方人大代表。村干部經(jīng)常到縣鄉(xiāng)相關(guān)政府部門開會(huì)傳遞工作材料時(shí)，便會(huì)和上級部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)有不同程度的結(jié)識，也會(huì)獲得關(guān)于國家項(xiàng)目的相關(guān)政策信息資源。村干部可以運(yùn)用這些資源為村莊爭取扶貧項(xiàng)目。村干部維護(hù)與上級政府部門領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系也需要一定的經(jīng)濟(jì)支出，這部分支出往往會(huì)從村長集體資源中扣除。村干部爭取國家項(xiàng)目時(shí)代表村民的公共利益，上級政府分配的國家項(xiàng)目也是國家對鄉(xiāng)村的扶持，但是村干部依靠自身關(guān)系獲得就顯示出私人主義色彩。

農(nóng)業(yè)稅廢除后，村莊公共事務(wù)增多，村干部的收入?yún)s是杯水車薪，村干部收入來源和村莊財(cái)政有密切的聯(lián)系，村干部會(huì)想方設(shè)法增加村莊的財(cái)政收入，進(jìn)而增加自身收入，農(nóng)村扶貧項(xiàng)目契合了村干部的需求。國家把扶貧項(xiàng)目分配給村莊時(shí)，村干部一般是最先得到消息，其次是與村干部關(guān)系較近的村民。這些人在知道扶貧項(xiàng)目落實(shí)后，會(huì)在其中謀求自身利益爭取項(xiàng)目資源，而其它農(nóng)村居民則因信息劣勢無法參與其中。

2.2 典型村建設(shè)拉大貧富差距

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成上級政府布置的任務(wù)時(shí)，工作人員為了更好地完成上級政府下設(shè)指標(biāo)和在自身的任期內(nèi)表現(xiàn)出超然的治理能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取打造典型村的策略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇一個(gè)基礎(chǔ)較好的村莊，集中輸入項(xiàng)目資源也長期關(guān)注項(xiàng)目發(fā)展情況，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所轄村莊的樣板和典范。典范效應(yīng)梳理成功后，接下來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)“請進(jìn)來，走出去”。“請進(jìn)來”指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員會(huì)邀請縣市級政府領(lǐng)導(dǎo)參觀典型村或者以各種方式向上級政府匯報(bào)典型村的工作成果，帶來的效用一方面可以展示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的政績，有利于他們政治前途的發(fā)展。另一方面，典型村得到上級政府的肯定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以向上級政府爭取到更多的項(xiàng)目資源，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村的持續(xù)性發(fā)展?！白叱鋈ァ敝膏l(xiāng)鎮(zhèn)政府通過官方網(wǎng)站或者新媒體推廣典型村效應(yīng)引起社會(huì)各界人士的注意力，試圖從社會(huì)中獲得投資或者贊助。

國家運(yùn)用項(xiàng)目進(jìn)村的方式目的是運(yùn)用公共財(cái)政和公共權(quán)力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)，帶有普惠性和公平性。但是典型村的建設(shè)違背了國家政策的意圖，進(jìn)一步加大了村莊間的貧富差距。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所轄鄉(xiāng)村中，相比較發(fā)展好的村莊卻越容易得到項(xiàng)目資源的繼續(xù)建設(shè)，而越是貧困的村莊越得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)注和幫扶。典型村和貧困村也形成了矛盾。

2.3 政府工作人員形式主義作風(fēng)泛濫

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把項(xiàng)目分配給村莊后具有形式主義的作風(fēng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政的對項(xiàng)目投入屬于粗放型投入，重投入輕產(chǎn)出，投入能反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上級政府項(xiàng)目的重視程度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心在向上級政府爭取項(xiàng)目和向村莊分配項(xiàng)目，而對項(xiàng)目的回報(bào)率關(guān)注度低。因?yàn)橛械捻?xiàng)目回報(bào)周期長，比如一些養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員流動(dòng)性高，真正惠民的項(xiàng)目工程在短期和長期會(huì)給村民帶來多少利益鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很少關(guān)注。國家向鄉(xiāng)村輸入的項(xiàng)目多，資金規(guī)模龐大，但從回報(bào)來看不盡如人意。扶貧項(xiàng)目中監(jiān)管也存在形式主義作風(fēng)，上級政府對扶貧項(xiàng)目的監(jiān)管并不嚴(yán)格，目前存在資金審查和財(cái)務(wù)審查的方式。在監(jiān)管主體方面，通常是上級政府，對結(jié)束后的項(xiàng)目也是“不感興趣”，不對村莊實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)研，而是草草了之。

3 項(xiàng)目進(jìn)村中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作困境的原因分析

3.1 “自由裁量權(quán)”的非正式運(yùn)作

國家運(yùn)用項(xiàng)目的形式向農(nóng)村社會(huì)輸入資源為農(nóng)村居民提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，各地農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村民需求層次不齊。國家為給農(nóng)村居民提供更適宜本地發(fā)展的項(xiàng)目，給基層政府尤其是直接和村民接觸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目落實(shí)時(shí)一定的“變通空間”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由此獲得對應(yīng)的自由裁量權(quán)順勢也成為國家項(xiàng)目進(jìn)入鄉(xiāng)村的實(shí)際掌控者。在不同村莊競爭同一項(xiàng)目時(shí)，村莊的差異不明顯，上級政府下達(dá)文件也沒有明確的條件限制可以加以區(qū)分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就有了分配項(xiàng)目的決定權(quán)。加之我國官僚體制中關(guān)系資源一直客觀存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握項(xiàng)目資源的領(lǐng)導(dǎo)和村干部的私人關(guān)系就會(huì)發(fā)揮作用。

3.2 量化的績效考核方法誘發(fā)機(jī)會(huì)主義行為

在典型村的塑造中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把大量項(xiàng)目資源輸入到基礎(chǔ)設(shè)施較好的村莊。貧困村基礎(chǔ)設(shè)施差，村民職業(yè)技能水平低，如果選擇貧困村塑造成為典型村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要花費(fèi)更多的人力和財(cái)力且成功率較低，所以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較好成為典型村選拔的隱形門檻把貧困村遠(yuǎn)遠(yuǎn)拒之門外。上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取量化的考核方法，考核內(nèi)容以經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核為主。上級政府會(huì)對項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和檢查，如村莊脫貧人數(shù)，人均GDP和總量GDP的增長等。在這樣考核方法下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)在考核的周期內(nèi)想方設(shè)法增加自己的政績。

3.3 不健全的項(xiàng)目監(jiān)管體系

國家沒有出臺健全的項(xiàng)目監(jiān)管體系，會(huì)誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)會(huì)主義行為。目前的扶貧項(xiàng)目監(jiān)管體系沒有懲罰機(jī)制或者說懲罰力度甚微。項(xiàng)目從生成、實(shí)施到結(jié)項(xiàng)的責(zé)任主體過多，只能監(jiān)管項(xiàng)目本身，很難判定項(xiàng)目出現(xiàn)問題時(shí)的政府官員個(gè)人責(zé)任，政府工作人員就會(huì)出現(xiàn)爭功的倭過的行為。扶貧項(xiàng)目一般都具有周期性和間斷性，目前缺乏穩(wěn)定性和規(guī)范化監(jiān)管制度體系貫穿扶貧項(xiàng)目的始終。另外，扶貧項(xiàng)目結(jié)束后的評估機(jī)制也不完善，如果項(xiàng)目結(jié)束后出現(xiàn)不良反應(yīng)，對政府官員的行為責(zé)任追究也比較困難。監(jiān)督體系內(nèi)監(jiān)督主體也局限在上級政府對下級政府的監(jiān)督，項(xiàng)目真正的服務(wù)主體鄉(xiāng)村居民沒有調(diào)動(dòng)起來，上級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也容易形成利益合謀。

4 規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目進(jìn)村中行為的對策建議

4.1 確立農(nóng)民的主體地位

農(nóng)民積極參與會(huì)直接改變扶貧項(xiàng)目分配的利益格局，首先要樹立廣大村民的主體意識，普及國家關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村幫扶計(jì)劃的項(xiàng)目內(nèi)容，調(diào)動(dòng)村民參與鄉(xiāng)村事物的積極性。其次，培訓(xùn)村民的職業(yè)技能使之具有較強(qiáng)的項(xiàng)目承接能力。最后，在國家運(yùn)用項(xiàng)目制的方式向鄉(xiāng)村輸入資源時(shí)，要健全從項(xiàng)目制定到項(xiàng)目完成的配套法律法規(guī)，明確各級政府職責(zé)權(quán)限，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力擴(kuò)張損害公共利益。

4.2 建立彈性化的考核機(jī)制

上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取彈性化的考核方法。第一，鄉(xiāng)村發(fā)展?fàn)顩r千差萬別且各區(qū)域差距很大，不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)規(guī)模和財(cái)政能力也存在差距，所以考核內(nèi)容和指標(biāo)不能采取一刀切的方法，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行量身定制的考核。第二，考核應(yīng)該結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所轄村莊發(fā)展的改善情況和GDP增長情況進(jìn)行考核，以及項(xiàng)目投入到不同村莊的風(fēng)險(xiǎn)程度，而不是不論基礎(chǔ)是多少，進(jìn)行結(jié)果的統(tǒng)一比較。第三，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的政績考核采取周期內(nèi)和任期內(nèi)相結(jié)合的方法，實(shí)施長期的項(xiàng)目過程監(jiān)督和考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員就會(huì)減少只看短期效應(yīng)的工作方法。

4.3 健全完善監(jiān)督管理體系

為克服項(xiàng)目進(jìn)村中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員形式主義作風(fēng)問題，要健全項(xiàng)目進(jìn)村的監(jiān)督管理體系。首先，要對項(xiàng)目進(jìn)村中項(xiàng)目資金流動(dòng)實(shí)時(shí)監(jiān)督和項(xiàng)目運(yùn)作的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督，包括項(xiàng)目的生成、實(shí)施、結(jié)項(xiàng)以及評估。監(jiān)督主體對項(xiàng)目過程和資金流動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，在查看完成情況和完成效果的時(shí)候，如果完成過程中檢查出問題，及時(shí)修正避免更大的問題出現(xiàn)。做好項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)的評估工作，在項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后能更加全面具體的對整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，在以后項(xiàng)目的監(jiān)管中可以未雨綢繆。其次，充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目過程中的監(jiān)督主體，明確各主體的職責(zé)。明確各級政府部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。確立廣大村民在監(jiān)督過程中的主體地位，全面認(rèn)真收取村民的意見和建議，并作出反饋。有的村民文化教育水平低，表達(dá)能力弱，可以在村莊中形成非政府組織，專注收集民意，統(tǒng)一意見，給工作人員的工作提供建議，保證“項(xiàng)目進(jìn)村”惠民工程的有序推進(jìn)。

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