文/周麗莎 編輯/王亞亞

我國要認清競爭中性制度的“雙刃劍”屬性，一方面，要倡導回歸多邊體系，防止區(qū)域主義的濫用；另一方面，也應以競爭中性制度為契機，推動國有企業(yè)深化改革。

“競爭中性”是近年國內學界興起的熱詞，多用于中國企業(yè)海外投資遭遇國家安全審查以及國內塑造公平競爭環(huán)境等語境。國有企業(yè)的競爭規(guī)制是通過進行國有企業(yè)的內部治理和競爭中性的實施來實現的。競爭中性制度的構建，既符合我國經濟發(fā)展形勢以及全面深化改革的目標和要求，也是探索國有經濟與民營經濟共謀發(fā)展道路的重點所在，更是今后我國經濟結構轉型、實現經濟騰飛的關鍵所在。

對不同國家政策實踐的比較分析

競爭中性概念被提出后，很快被發(fā)達市場經濟國家接受。2005年，經濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）發(fā)布的《OECD國有企業(yè)指引》，就體現了競爭中性的內涵。此后的2009—2012年間，OECD連續(xù)發(fā)布了多項關于競爭中性的工作報告或專著，逐步使競爭中性成為OECD國家通行的技術性規(guī)范。OECD還向其成員國推薦《國有企業(yè)治理結構指南》（下稱《指南》），以期通過企業(yè)治理和結構改革消除不公平競爭。OECD認為，《指南》倡導的“公平競爭環(huán)境”與競爭中性完全吻合。2012年，OECD發(fā)布《競爭中性：保持公共部門和私人部門的公平競爭》，首次確認了競爭中性的8個標準：簡化國有企業(yè)經營形式、成本確認、商業(yè)回報率、厘清公共服務義務、稅收中性、監(jiān)管中性、債務和補貼中性、政府采購中性等。OECD 之所以在發(fā)達國家推動下，進行競爭中性的研究及規(guī)則制定，主要是出于保護成員國企業(yè)在全球的競爭力。

從不同國家國有企業(yè)的發(fā)展狀況看，各國的競爭中性制度各不相同，因此在借鑒國外競爭中性制度時，應當有所取舍，且應當守住底線。澳大利亞的競爭中性政策在聯邦、州、領地等不同范圍內實施，在消除國有企業(yè)以所有權關系獲取的競爭優(yōu)勢來敦促其通過自身革新來提高競爭力的同時，還注重營造公平的競爭環(huán)境。歐盟一方面將競爭中性政策融入其競爭法中，以法律手段來規(guī)制市場競爭者的經營行為；另一方面，則積極在雙邊區(qū)域以及國際組織等各層面推進競爭中性。美國的競爭中性制度更具貿易保護主義的色彩——借“競爭中性”名義對外國企業(yè)進行限制，以應對其國內經濟發(fā)展的疲軟；同時，其還將競爭中性范圍擴大到有政府背景的商業(yè)企業(yè)，而不只是限于傳統的國有企業(yè)。

競爭中性是把“雙刃劍”

“競爭中性”本是一個國家的內部政策，但近年來，隨著包括中國在內的一部分國家的國有企業(yè)的競爭力逐漸增強，美歐等發(fā)達國家開始推動“競爭中性”規(guī)則的發(fā)展，力圖將其由國內或區(qū)域規(guī)則提升至國際規(guī)則領域，以約束其他國家國有企業(yè)的競爭力。我國要認清競爭中性制度的“雙刃劍”屬性，一方面，要倡導回歸多邊體系，防止區(qū)域主義的濫用；另一方面，也應以競爭中性制度為契機，推動國有企業(yè)深化改革。

理性認識競爭中性制度對我國在國際貿易中的不利影響

中國國有企業(yè)“走出去”遇到的最主要的“競爭中性”問題，是能否將所有國有企業(yè)視為屬于同一集團，進而被視為是同一個經營者。對此，歐美目前并沒有明確其政策意見，但在具體反壟斷執(zhí)法中，已出現將中國所有國有企業(yè)，特別是對屬于同一國資委管轄的國有企業(yè)視為一體的趨勢。這方面最具有代表性的就是歐盟。歐盟在審查涉及中國中央企業(yè)的反壟斷案件時，特別是在經營者集中反壟斷審查過程中，會要求中國企業(yè)提供所有同行業(yè)中央企業(yè)的相關材料，但是否將其視為一體，過去一直沒有明確意見，只是在審查結論中表示，“即使所有中央企業(yè)為同一個經營者，也不會損害競爭”。但在2016年中國廣核集團有限公司與法國電力公司（EDF）成立合營企業(yè)案時，歐盟明確表示，中廣核與其他中央企業(yè)受中國國務院國資委的控制，不應視為享有獨立的決定權，因而應被視為同一個經營者。歐盟在該案件上的這一突破，至少表明其可能認為屬于同一個國資委控制的中國國有企業(yè)，不屬競爭對手而是同一個經營者。這與中國歷來強調國有企業(yè)獨立自主、自負盈虧的法律地位完全不同，將會影響國有企業(yè)“走出去”。

鑒此，中國國有企業(yè)今后對外投資時將面臨更嚴格的經營者集中反壟斷審查。首先，無論是歐盟的營業(yè)額標準還是美國的交易額標準，因為核算基數的擴大，涉及國有企業(yè)的集中行為更容易達到申報標準；其次，國有企業(yè)需要提交更多的申報材料，不僅包括自己的材料，還需要準備屬于同一個國資委管轄的其他國有企業(yè)的資料；此外，由于核算基數擴大導致企業(yè)的市場份額提高、市場力量增強，涉及中國國有企業(yè)的集中更容易被執(zhí)法機構認為有競爭問題。唯一利好的是，屬于同一個國資委控制的國有企業(yè)之間的交易，可能會因此被認為控制權沒有發(fā)生變化而不屬于反壟斷法意義上的經營者跨國經營集中，即使達到了營業(yè)額或交易額標準也不需要申報。但是，現階段歐盟等國家和地區(qū)在國有企業(yè)是否屬于同一集團、是否是同一個經營者方面政策的模糊性，將導致對中國不同國有企業(yè)間的合并。這不僅中國的國有企業(yè)極易達到該國家和地區(qū)的申報標準而需要申報，而且還需要提交大量關于其他國有企業(yè)的材料，承擔了額外的申報負擔。

再者，中國國有企業(yè)的經營行為可能面臨更嚴厲的反壟斷監(jiān)管。由于將所有屬于同一國資委監(jiān)管的國有企業(yè)視為同一集團，一部分相互競爭的中國國有企業(yè)很可能其市場力量會被累計，從而會誘發(fā)以下幾個問題：一是這部分企業(yè)的“集團”很可能因累計市場份額高、市場力量大而被視為在某個市場具有市場支配地位，而個別企業(yè)所從事的一些正常的市場經營行為，則可能因此被視為“集團”濫用市場支配地位行為；二是個別企業(yè)從事的壟斷協議行為，很可能被推定為是這部分企業(yè)“集團”參加的壟斷協議行為；三是在計算濫用市場支配地位或壟斷協議罰款時，罰款基數將是“集團”企業(yè)的相關營業(yè)額，罰款金額將因此大幅提高。唯一利好的是，因為一部分國有企業(yè)被視為同一“集團”，這部分企業(yè)之間的協議或協同行為將可能不被認為是壟斷協議。

倡導回歸多邊合作體系，防止區(qū)域孤立主義的濫用

在國際層面，中國可以倡導回歸多邊合作體系。實踐證明，只有多邊主義才能給全世界帶來公平的利益。特別是對于擁有較小實力的國家而言，多邊主義意味著更多的話語權和更多的權利。如果全球經濟規(guī)則受區(qū)域孤立主義裹挾，公平這一國際經貿治理體系最重要的價值追求將會喪失。

當然，回歸多邊體系應建立在改革多邊體系議程和程序的基礎上。比如，中國可以推動新的多哈談判議程，或者盡快啟動新的 WTO 談判。新的談判應當對《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）和《跨大西洋貿易與投資伙伴協議》（TTIP）等美歐主導的區(qū)域貿易協定中沒有涉及的方面（包括競爭中性）進行深入討論，并對TPP和TTIP涉及的領域在 WTO 談判中提出相應的措施。只有在多邊體系下，中國才能夠聯合諸多發(fā)展中經濟體，化解“制度非中性”可能帶來的不利影響，提出符合絕大多數國家需求的相關主張。

即便要在國際或區(qū)域層面推行競爭中性制度，出于“實質公平”的考慮，也應該允許發(fā)展中經濟體享有“保留”或“豁免”實施競爭中性的空間。這是因為，對于發(fā)展中經濟體而言，一方面，只有通過提高本國產業(yè)競爭力，更好地融入“全球價值鏈”，才能分享全球化的惠益；另一方面，在一個全球價值鏈逐漸分化的國際市場上，發(fā)展中經濟體實際上很難與發(fā)達經濟體實現真正意義上的公平競爭。因此，要改善發(fā)展中經濟體在國際競爭中的不利地位，就必須開放區(qū)域或雙邊自由貿易協定加以限制的國內政策空間，賦予其為發(fā)展本國產業(yè)、提高本國競爭力、對跨國企業(yè)在本國的市場力量進行限制而實施相關產業(yè)政策和競爭政策的能力，其中也包括靈活制定和運用競爭中性制度的能力。簡而言之，競爭中性制度的設計，首先應該是一個國內改革措施，而不適合在國際或區(qū)域層面“一刀切”地適用同樣的規(guī)則。

變壓力為動力，推動國企深化改革

從現階段看，競爭中性制度雖然在國際上對我國參與國際競爭會產生不少局限，但是不能否認該制度對我國在十三五時期的經濟體制改革，特別是國資國企改革具有推動作用。因此，我國應秉持學習的態(tài)度去批判性地接受其中對經濟發(fā)展有益的規(guī)則?？繃覇畏矫嫒Ψ龀謬衅髽I(yè)“走出去”的時代已經過去了，更多的是應推動國有企業(yè)按照市場化的思路主要依靠自身的實力“走出去”。為此，應該以國際上推行競爭中性制度為契機，變壓力為動力，推動國有企業(yè)深化改革，以實現國有企業(yè)到 2020 年形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發(fā)展要求的國有資產管理體制、現代企業(yè)制度和市場化經營機制的改革目標。

以競爭中性原則深化國有企業(yè)改革

我國當前經濟發(fā)展改革階段，應當逐步確立競爭政策在經濟政策中的基礎性地位，充分發(fā)揮競爭促進經濟持續(xù)健康發(fā)展的作用。競爭是市場經濟的本質和精髓，要通過大力推行競爭政策，促進國企同其他所有制企業(yè)同臺競爭，實現優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化資源配置，提高經濟效率。

一是推行國有企業(yè)公司制改革。2015年9月13日，中共中央、國務院在《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》中提出，要“加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現股權的多元化，大力推動國有企業(yè)改制上市”。2016 年 12 月，中央工作會議也明確指出，“深化國企國資改革，加快形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經營機制”。2017年3月，李克強總理在《政府工作報告》中強調，“今年要基本完成公司制改革”。公司制改革將成為今后國有企業(yè)改革的重點方向和主要內容。

由于《中華人民共和國全民所有制企業(yè)法》（下稱《企業(yè)法》）是在1988 年通過的，而《中華人民共和國公司法》（下稱《公司法》）則是在1993 年通過的，因此，1994 年以前的國有企業(yè)，都是按照《企業(yè)法》注冊的。《企業(yè)法》是以全民所有制經濟為基礎而確立的，所確立的企業(yè)組織形式是以“工廠制”為主，其中的全民所有制企業(yè)對財產只享有經營權；而《公司法》則是以“公司制”為主所確立的組織形式，突出了明晰的產權關系，確立了法人的財產權。理論上，《公司法》比《企業(yè)法》更有利于建立現代企業(yè)制度。完善現代企業(yè)制度，提高管理水平，是適應現代市場激烈競爭的需要，因此企業(yè)必須完善法人治理結構，促進其管理水平的提高。尤其是在改制后，國有企業(yè)要改變以往大而不精的局面，充分發(fā)揮好股東會、董事會、經理層和監(jiān)事會的作用，利用自己的優(yōu)勢，強化管理，不斷提升核心競爭力，促進企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保證國有資產的安全性和完整性。此外，公司制改革，也有利于明確各層級的管理職能，厘清管理界線，從而加快企業(yè)職能優(yōu)化和部門整合，精干機構和人員。

在國際經濟一體化的格局下，世界市場的競爭空前激烈，國際大公司強強聯合，重組、兼并的浪潮風起云涌。面對來自國際市場更直接、更激烈的競爭和前所未有的挑戰(zhàn)，國有企業(yè)通過改制，有利于突出主營業(yè)務，為加快發(fā)展創(chuàng)造有利條件；同時，通過建立符合國際規(guī)范的法人治理結構，設計符合國際慣例的管理架構，采用國際通用的會計準則和管理信息系統，特別是建立以業(yè)績?yōu)榛A的考核體制和激勵機制，還可以大大增強國有企業(yè)的盈利能力、市場競爭能力和抵御風險的能力。

二是發(fā)展混合所有制改革應符合競爭中性。中國改革開放40年的發(fā)展實踐證明，只要公有制經濟，不要非公有制經濟和混合所有制經濟，經濟發(fā)展將缺乏效率；而徹底市場化，完全由非公有制經濟主導，則由于市場配置的時滯性，會帶來資源配置的扭曲，也背離了中國國情和發(fā)展規(guī)律，會出現發(fā)展不當、不公平等問題。因此，只有通過發(fā)展混合所有制經濟，同等保護公有產權和私有產權，才能實現經濟持續(xù)健康的發(fā)展。

相關部門應借鑒競爭中性原則來發(fā)展混合所有制經濟。發(fā)展混合所有制經濟有利于國有經濟和民營經濟，既不是“國進民退”，也不是“國企私有化”，而是共同發(fā)展。國有資本入股民企，特別是當民企面臨流動性困難時，國有資本可以通過收購幫助其渡過難關；在民營企業(yè)經營狀況轉好之后，國有資本可以退出。民營資本入股國企，需要考慮國有資本保值增值的問題。保值增值并不是一定要有絕對利潤，而是在市場競爭中實現國有資本的優(yōu)化配置。對于一些競爭性業(yè)務，可以實現民營控股。當前，一些重要領域已逐步面向社會資本開放，包括電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工在內的重點行業(yè)的混改，已是風生水起，為非公經濟的發(fā)展提供了更大的空間。相信，隨著《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》等文件的出臺和構建新型政商關系等新思想的提出，將進一步激發(fā)民間投資的熱情。

在推進混合所有制改革中，要重視競爭中性，競爭中性指的是競爭主體在市場競爭中擁有同樣的條件和地位，即國有企業(yè)和民營企業(yè)在產權保護、行業(yè)準入、銀行貸款、上市融資、產業(yè)政策支持、創(chuàng)新政策支持、政府監(jiān)管等方面都享有一樣的待遇，以保證各種所有制經濟能依法平等使用生產要素，公開、公正、公平地參與市場競爭，享受同等的法律保護，接受同樣的法規(guī)監(jiān)管。

當今的國際市場，已由單個企業(yè)競爭轉向整個產業(yè)鏈和價值鏈的競爭，應突破國有經濟和民營經濟相互對立的誤區(qū)，形成共贏思維，更多地從產業(yè)布局和規(guī)?？紤]其區(qū)別：國有企業(yè)多處于產業(yè)鏈上游，應側重于在基礎產業(yè)和重型制造業(yè)等領域發(fā)揮作用，特別是要發(fā)揮國有大企業(yè)在產業(yè)價值鏈條的重要帶動作用，通過提供平臺、整合資源、創(chuàng)新商業(yè)模式，來促進產業(yè)的快速發(fā)展；民營企業(yè)主要分布在服務業(yè)、制造業(yè)等一般競爭性領域，提供的是制造業(yè)產品特別是最終消費品，可以為國企的改革發(fā)展提供有效的競爭環(huán)境、市場需求和分工協作。兩者的相互補充發(fā)展，有利于拓展可持續(xù)增長的利潤空間。應通過推進競爭中性原則，為國有企業(yè)和民營企業(yè)提供公平競爭的環(huán)境，在政治、經濟、社會等層面形成合力，實現多種所有制經濟的共同發(fā)展。