2015年12月，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，懷化沅陵、麻陽成為全國“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)”和“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”抵押貸款“試點”縣。農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款對于喚醒農(nóng)村“沉睡資本”，增強農(nóng)村土地資源效能，推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有重要意義。本文通過結(jié)合兩縣的試點實踐，就當?shù)亻_展“兩權(quán)”抵押貸款試點工作現(xiàn)狀和存在的問題進行分析，并提出相關(guān)建議。

一、“兩權(quán)”抵押貸款試點主要做法及成效

(一)建立試點工作運行機制。一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組。懷化沅陵、麻陽兩縣成立了以政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長、主管領(lǐng)導(dǎo)和人行行長為副組長、有關(guān)部門為成員的“兩權(quán)”抵押貸款試點工作小組，工作小組辦公室設(shè)在人民銀行。二是建立聯(lián)席會議制度。每季度最少召開一次“兩權(quán)”抵押貸款試點工作情況聯(lián)席會議，研究解決試點工作中存在的困難和問題，及時完善工作措施。三是建立工作督導(dǎo)機制。將“兩權(quán)”試點工作納入相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核內(nèi)容，并實行獎懲措施。

(二)搭建產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)三級平臺。通過搭建沅陵、麻陽農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，建立價值評估專業(yè)人才庫。初步形成了分工明確，上下貫通的縣、鄉(xiāng)、村三級集土地流轉(zhuǎn)、交易、仲裁“三位一體”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺。同時通過農(nóng)村信用體系建設(shè)，搭建信用信息共享平臺，全面建立信息采集、信用等級評定、信息應(yīng)用和共享等機制，為“兩權(quán)”抵押貸款試點創(chuàng)造良好信用環(huán)境。

(三)創(chuàng)新“兩權(quán)”抵押貸款發(fā)放模式。一是“兩權(quán)”直接抵押貸款。即農(nóng)房、農(nóng)地直接向銀行申辦抵押貸款。目前通過這種模式發(fā)放的貸款余額1.72億元，占“兩權(quán)”抵押貸款余額的80.68%。二是“兩權(quán)”反擔保抵押貸款。該模式由合作社“社員”自主設(shè)立貸款風險擔保金，擔保金存入金融機構(gòu)，“社員”以自有農(nóng)房、農(nóng)地在合作社內(nèi)部設(shè)置抵押，金融機構(gòu)根據(jù)“社員”單個授信額度，再按照1：8比例核定貸款放大倍數(shù)，若“社員”不能按時履行還款義務(wù)，則由合作社先行墊資還款后自行催收，當“社員”未在規(guī)定時限內(nèi)歸還墊資，合作社則有權(quán)處置社員抵押物。如：麻陽縣譚家寨鄉(xiāng)楠木橋村通過創(chuàng)辦楠木橋生態(tài)種養(yǎng)專業(yè)合作社，內(nèi)部設(shè)立貸款風險擔保金260萬元，目前累計發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款88筆，金額1357.8萬元，余額32筆，214.3萬。三是“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押+其他產(chǎn)權(quán)共同抵押貸款”模式。以農(nóng)地、農(nóng)房為主，其他資產(chǎn)如廠房、機械設(shè)備、茶園等資產(chǎn)作為附屬抵押物進行抵押。如，沅陵農(nóng)商行對該縣知名企業(yè)“官莊干發(fā)茶業(yè)”、“湘西牧業(yè)”、“鳳姣碣灘茶業(yè)”等，通過質(zhì)押上述資產(chǎn)，分別給予了1500萬元、1200萬元、500萬元的“兩權(quán)”抵押貸款授信。

(四)探索建立風險緩釋機制。一是動態(tài)建立風險補償基金。沅陵縣按照參與銀行、貸款增量每年適時增加風險補償基金，目前風險補償基金規(guī)模達1100萬元，對抵押物處置后貸款仍有損失的按實際損失貸款本息的20%給予補償；麻陽縣建立了1000萬元的農(nóng)房抵押貸款風險緩釋補償基金。對抵押農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)處置后貸款仍有損失的，按實際損失貸款本息的35%給予補償；對抵押農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)暫不能實現(xiàn)處置的，經(jīng)試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組核實審批后，給予農(nóng)房抵押貸款本金進行緩釋。二是建立風險掛靠機制。將縣內(nèi)各種涉農(nóng)補貼、獎勵資金、項目資金納入承貸主體償還貸款來源范疇，降低銀行貸款的風險損失。

(五)取得的成效。2018年9月末，沅陵縣累計流轉(zhuǎn)農(nóng)地11萬畝，占總耕地的24.6%，向銀行抵押農(nóng)地1.7萬畝，累計發(fā)放“農(nóng)地”抵押貸款35筆，金額9627萬元，貸款余額8954萬元。麻陽累計投放“農(nóng)房”抵押貸款1904筆金額2.55億元；余額1127筆，金額1.24億元。

二、存在的困境

(一)確權(quán)頒證進展緩慢，辦證率有待進一步提升。“兩權(quán)”登記辦證需鄰里簽字確認界線，而懷化沅陵、麻陽2縣農(nóng)村人員外出務(wù)工多，返鄉(xiāng)時間短，且受地廣、劃界不清、糾紛多、戶籍信息收集難等客觀因素影響，致使確權(quán)登記頒證工作推動緩慢。截至2018年9月末，麻陽農(nóng)房所有權(quán)累計確權(quán)50494宗1060.4萬平米、確權(quán)率51.5%，發(fā)證40530本(宗)851.1萬平米、發(fā)證率41.4%；沅陵縣確權(quán)頒證92本，辦證率僅為0.07%。

(二)抵押物準確評估難，價值尺度隨意性大。目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)都沒有形成完善的交易市場，且“兩權(quán)”押物的價值評估沒有可供參考的對照物，也缺乏一套客觀、科學(xué)、準確的評估體系和標準，僅憑相關(guān)技術(shù)人員以房屋造價、土地租金及地上種養(yǎng)物的價值或個人經(jīng)驗來評估抵押物，主觀意愿成分較大，評估隨意性較強，容易產(chǎn)生道德風險。

(三)抵押物變現(xiàn)處置難，處置機制有待完善。目前省、市級均沒有統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，流轉(zhuǎn)交易信息發(fā)布范圍小，流轉(zhuǎn)處置難度大?！皟蓹?quán)”抵押貸款當借款人未履行還款義務(wù)時，銀行在進行抵押產(chǎn)權(quán)處置時，農(nóng)民房屋交易和土地流轉(zhuǎn)受到較多的法律和制度限制，產(chǎn)權(quán)只能在本村組內(nèi)轉(zhuǎn)讓，處置范圍較窄。

(四)貸款主體范圍受限，金融機構(gòu)信心不足?！皟蓹?quán)”抵押貸款試點面向“三農(nóng)”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受自然條件和市場波動影響收益不確定性較大。且政策性農(nóng)業(yè)保險水平低，保險收益難以覆蓋貸款損失，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害或農(nóng)產(chǎn)品價格大幅波動，對銀行信貸資產(chǎn)勢必造成較大威脅，貸款風險居高不下，導(dǎo)致金融機構(gòu)發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款的主動性、積極性不高。

三、相關(guān)建議

(一)加快推進確權(quán)頒證工作。確權(quán)頒證是開展“兩權(quán)”抵押貸款的前提，牽涉到包括金融、農(nóng)業(yè)、國土、住建等眾多部門，需要大量人力、物力和財力。雖然“兩權(quán)”抵押貸款試點時間延長至2018年底，但離試點任務(wù)目標仍有不少差距。建議地方政府高度重視試點工作，明確各部門職責，下達目標任務(wù)完成時限，采取邊確權(quán)邊頒證的方式，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合多方力量，克服各項困難，確保試點工作順利達到預(yù)期目標。

(二)完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)。一是完善價值評估體系。根據(jù)市場原則，結(jié)合實際制定科學(xué)、完善的土地價值和農(nóng)房價值評估標準，為“兩權(quán)”抵押貸款試點提供參考。二是完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。制定統(tǒng)一、科學(xué)、透明的交易規(guī)則，賦予交易平臺一定行政職能，明確相關(guān)職責、確定監(jiān)督管理部門，規(guī)范引導(dǎo)各方參與交易，通過拍賣、競價、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等多種形式處置、變賣抵押物，通過完善平臺功能，為進一步推動“兩權(quán)”抵押貸款創(chuàng)造條件。

(三)建立高效的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押品處置程序。一方面擴大權(quán)益受讓人范圍。在賦予集體經(jīng)濟組織或成員優(yōu)先購買權(quán)的前提下，允許區(qū)域符合條件的其他集體經(jīng)濟組織及其成員、其他法人、自然人和專業(yè)合作社作為受讓方。二是逐步建立配套機構(gòu)。組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易收儲中心、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息平臺、成立拍買機構(gòu)。在缺少合格受讓人或無法實現(xiàn)抵押產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓處置的情況下，由收儲中心對抵押產(chǎn)權(quán)進行收購，以提高抵押物的處置效率。

(四)加強風險補償措施分擔試點風險。一是強化風險補償。在“兩權(quán)”抵押貨款發(fā)生違約、金融機構(gòu)處置抵押物較困難時，實施抵押物收購或?qū)鹑跈C構(gòu)進行貸款風險補償，化解參與“兩權(quán)”抵押貸款試點金融機構(gòu)的貸款風險。二是加大保險支持力度。在現(xiàn)行法律法規(guī)框架內(nèi)，允許各地結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色增設(shè)農(nóng)業(yè)保險險種，緩釋“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)風險。三是加強金融激勵政策的頂層設(shè)計。出臺對“兩權(quán)”抵押貸款的金融支持政策，明確細則標準，強化激勵約束，切實提升金融機構(gòu)特別是國有商業(yè)銀行的積極性。