◎文/郝永林

一、預算單位執(zhí)行財務制度規(guī)定面臨的風險分析

財務工作要在制度規(guī)定的架構(gòu)內(nèi)依法、依規(guī)進行，但在實際工作中，由于存在著制度規(guī)定原則性與實際工作多樣性、制定規(guī)定不明晰、相關(guān)人員對制度規(guī)定理解不深刻等現(xiàn)實情況，財務人員在具體業(yè)務處理上時常會產(chǎn)生一些困惑，拿不準、理解不透，面臨著一定的操作風險，繼而可能引發(fā)或被審計監(jiān)督部門認定為財務違規(guī)問題。

（一）制度規(guī)定原則性與具體工作多樣性的現(xiàn)實情形，致實際執(zhí)行不能做到對號入座，存在適用制度規(guī)定裁量風險

如，在差旅費報銷管理方面，財政部和天津市制定的差旅費管理辦法規(guī)定了差旅費報銷人員范圍是單位工作人員，本單位在編的在職人員毫無疑問在此范圍內(nèi)，但對于主管部門從所屬基層單位抽調(diào)上來從事某一專項工作、或者是組織安排的掛職鍛煉人員，能不能在現(xiàn)單位報銷（他們的出差行為是與當前從事專項工作密切相關(guān)），在制度中并沒有明確，其后也沒有相關(guān)政策解答。再如，同樣是差旅費報銷管理，辦法規(guī)定要從嚴控制出差天數(shù)，但如何從嚴控制，特別是對于返程時間的確定，是在會議或培訓結(jié)束后的當天、還是轉(zhuǎn)天，并沒有一個量化標準，如果偶遇會議或培訓結(jié)束日為周五，在不發(fā)生其他費用的情況下，出差人員是否可以延遲至周日返程，辦法沒有明確。再如，差旅費報銷管理辦法只規(guī)定了到出差目的地應選乘經(jīng)濟便捷的交通工具，但對出差路線如何選定無明確性規(guī)范。在實際工作中，經(jīng)常會出現(xiàn)因突發(fā)臨時性出差任務，以及由于季節(jié)性原因等，難以訂到直達車票、需要中途轉(zhuǎn)車的情形。而對于中轉(zhuǎn)地選擇、中轉(zhuǎn)時間限定等具體事項，現(xiàn)辦法中沒有相應規(guī)定。在處理上述情況時，由于難以直接從目前制度規(guī)定中找到對應依據(jù)，就需要財務人員在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，根據(jù)了解的情況、個人經(jīng)驗、甚至慣例等，自行做出自己認為妥當?shù)奶幚頉Q定。不同的人員對此難免會出現(xiàn)不同的政策解讀，因而在具體執(zhí)行中會有所不同，有的甚至可能會出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差、失誤。

（二）制度規(guī)定不明晰，致實際執(zhí)行缺乏操作性，存在適用制度規(guī)定依據(jù)不充分風險

如，在會議費管理方面，財政部和天津市制定的會議費管理辦法規(guī)定，四類會議包括小型研討會、評審會。舉辦評審會一般需要聘請行業(yè)專家，相應會發(fā)生專家評審費，而對于評審費的列支渠道、支付標準等，目前無明文規(guī)定。再如，市總工會制發(fā)的《天津基層工會經(jīng)費收支管理辦法》（津工通[2017]67號）明確，按照工會法、工會章程和國家有關(guān)規(guī)定，工會經(jīng)費可由行政經(jīng)費予以補助。但單位在何種情形下能夠用行政經(jīng)費予以補助、補助標準、單位行政怎樣列支、需要履行哪些撥付審批手續(xù)、補助的工會經(jīng)費如何使用等具體問題，在工會法、工會章程等國家有關(guān)規(guī)定中并無與之配套銜接的措施。再如，本市有個別區(qū)的衛(wèi)計委部門，發(fā)出通知，要求區(qū)屬單位對區(qū)內(nèi)困難戶進行幫扶慰問。但慰問金從何而來，具體標準怎樣均無明確。由于上述情況的存在，會使預算單位在執(zhí)行上陷入兩難境地，有無所適從之感，若處理不慎，極易引發(fā)不合規(guī)的財務行為。

（三）制度對同一事項的規(guī)定有不同之處，致實際執(zhí)行產(chǎn)生疑惑，存在執(zhí)行制度規(guī)定選擇風險

如，在事業(yè)單位取得房租收入管理方面，財政部《政府非稅收入管理辦法》（財稅[2016]33號）規(guī)定，事業(yè)單位利用國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益取得的有償使用收入，屬于非稅收入，應當上繳國庫，納入財政預算管理。同樣是財政部的文件，《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（部令第36號）第二十三條規(guī)定，事業(yè)單位對外投資收益以及利用國有資產(chǎn)出租、出借和擔保取得的收入應當納入單位預算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。國家另外規(guī)定的除外。從目前本市情況看，預算單位普遍執(zhí)行的是第二種政策。對同一事項，同一政府主管部門內(nèi)部管理機構(gòu)所制定的規(guī)定是不同的，似有沖突之嫌。而預算單位究竟如何正確適用，目前也沒有更加權(quán)威性解釋。

（四）制度規(guī)定因執(zhí)行人理解問題，致實際執(zhí)行出現(xiàn)偏離，存在適用制度規(guī)定不準確風險

如，在福利費提取方面，《關(guān)于改變機關(guān)、事業(yè)單位工作人員福利費提取辦法的通知》（津人工 [1998]18號）規(guī)定，福利費原則上以本單位上年人均工資總額為基數(shù)按月計提。文件雖然主要說的是改變福利費的計算基數(shù)，但實際上也說明了福利費應是先提取后支用。在實際工作中，有的預算單位是按規(guī)定的基數(shù)、計提比例先計提，然后歸集計入“其他應付款”，使用時再從此支付；有的單位則不經(jīng)過計提這一過程，而是在發(fā)生費用時直接列支出，隨用隨支。這樣就出現(xiàn)了對同一政策，各單位在具體執(zhí)行時出現(xiàn)了不同的處理方式，但正確的處理方式只能是其中的一種。就個人理解，應采用第一種方式，要先計提，計提是為了控制福利費支出限額，嚴防超支混用。但執(zhí)行人由于著眼角度、理解能力不同等原因，對有的政策規(guī)定產(chǎn)生了似是而非的理解，甚至是對自己有利的曲解，在執(zhí)行中不知不覺地會與制度規(guī)定相背離。

（五）審計、巡察等監(jiān)督部門，對同一制度規(guī)定理解存在差異，有被認定執(zhí)行制度規(guī)定不合規(guī)風險

如，《天津市人民政府關(guān)于進一步規(guī)范“三重一大”決策工作的意見》（津政發(fā)[2015]6號）規(guī)定：主要領(lǐng)導不得直接分管人事和財務工作。對這一規(guī)定怎樣理解，即政策本意是什么，不僅執(zhí)行單位相關(guān)人員對此理解有所不同，就是相關(guān)的審計、巡察等監(jiān)督部門對此理解也是不同的。有的監(jiān)督部門認為一把手不能管理財務，不能在申請經(jīng)費的申請報告上作審批，不能在財務報銷單上簽字，否則均是違規(guī)。而有的監(jiān)督部門則認為只要被檢查單位有財務審批及報銷管理規(guī)定，屬于大額支出事項履行了本單位“三重一大”決策程序，屬于一般性支出按規(guī)定權(quán)限進行了分級審批，財務報銷單經(jīng)過了經(jīng)辦、審核、分管領(lǐng)導等審核環(huán)節(jié)，一把手完全可以審批簽字。就個人理解，該政策并沒有說主要領(lǐng)導不能管財務，而是不要直接審批，不能搞“一言堂”、“一支筆”，凡是重大事項支出，必須經(jīng)過班子集體研究決定；一般事項支出，必須有相互制衡的審批機制，不能一個人說了算。財務報銷簽字是審批表現(xiàn)形式，一把手可簽可不簽，應視該單位內(nèi)部報銷管理規(guī)定而定。由于監(jiān)督檢查部門對同一事項制度規(guī)定的理解是不同的，對于被檢查單位來說，存在著被認定為違規(guī)的風險。

此外，有個別規(guī)定實施時間較長，如 1995年《天津市人事局關(guān)于修改國家機關(guān)、事業(yè)單位福利費使用范圍和有關(guān)補助補貼標準的通知》（津人工 [1995]42號）規(guī)定了福利費的7項使用范圍，其中有的規(guī)定已難以適用現(xiàn)在情形，而對當前出現(xiàn)的一些似可以使用福利費支出的事項，因規(guī)定未進行修訂列明，若自行列支難免會依據(jù)不足。此外，有的規(guī)定在實際工作中不能得到全面落實，如差旅費管理辦法規(guī)定各單位原則上不參加要求食宿費用自理的會議和培訓，但在實際工作中，時常會接到上級部門下發(fā)的會議通知明確要求參會人員自行結(jié)算、食宿自理的內(nèi)容。財務人員如果按文件去 “死扣兒”，有可能影響業(yè)務部門開展工作。

二、預算單位減少或避免財務風險的應對措施

做好財務工作必須要全面落實國家各項制度規(guī)定，嚴守財經(jīng)紀律紅線，法規(guī)嚴令禁止的決不能為。預算單位的財務人員要減少或避免執(zhí)行財務制度規(guī)定不合規(guī)問題，除了需要政策制定部門制定的制度精準、規(guī)范、可操作這一外部條件外，更需要執(zhí)行人苦練內(nèi)功，自覺加強業(yè)務學習，全面提升綜合素質(zhì)，不斷提高政策執(zhí)行能力。

（一）加強內(nèi)部制度體系化規(guī)范化建設(shè)

預算單位要依據(jù)國家政策法規(guī)、改革發(fā)展和管理要求，結(jié)合本部門、本單位實際情況，規(guī)劃構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、銜接、有用的內(nèi)部財務制度體系，分期分步組織實施，對上級部門制定的具有重要指導作用的制度規(guī)定，要制定與之配套的具體細則、實施辦法，使規(guī)定執(zhí)行更具操作性。在制定內(nèi)部規(guī)定前，要進行充分的前期調(diào)研，廣泛聽取意見和建議，全面、真實了解情況，有針對性地制定切實可行措施。對由部門內(nèi)部其他業(yè)務部門制定的涉及資金使用的管理辦法，財務部門要積極參與，明確資金開支范圍、標準、程序、手續(xù)，避免出現(xiàn)規(guī)定出臺后難以執(zhí)行、口徑不一等問題。要全面梳理部門內(nèi)部管理制度，對于與現(xiàn)行國家政策不一致的、實施年限較長的，要及時進行清理，該取消的取消、該歸并的歸并、該修訂的修訂，切實增強制度規(guī)定時效性、可遵循性。

（二）注重財務制度整理工作

財經(jīng)制度、規(guī)范、辦法、細則等是從事財務工作的根本遵循和操作依據(jù)。按照我國管理體制，可制定財務制度、規(guī)定、規(guī)章的部門有國務院、財政部等國家機關(guān)、市財政等地方管理機構(gòu)、預算單位等執(zhí)行部門，既涉及黨委，又涉及政府部門，即使是同一政府部門，如財政部門，又細分為預算、國庫、社保、會計、政府采購等內(nèi)設(shè)管理機構(gòu)，加之財務制度涵蓋了會計法規(guī)、預算管理、人事勞資等諸多方面，有的制度頒布實施時間跨度較長，因而要全面準確、深入持續(xù)地貫徹落實制度規(guī)定，就非常有必要對相關(guān)制度進行歸集、整理，并根據(jù)制度調(diào)整變化，及時進行補充修訂，匯編印制成工作手冊，形成“手冊式”操作指引，供財務人員在日常工作中隨用隨查。與此同時，財務人員應增強職業(yè)敏感性，自覺養(yǎng)成在日常工作生活中密切關(guān)注財務制度規(guī)定動態(tài)的習慣，隨時儲備、更新相關(guān)業(yè)務知識。

（三）提高準確理解制度規(guī)定能力

全面準確理解制度規(guī)定是落實好規(guī)定、做好財務工作的前提和保障。而要提高理解能力，就非常需要提高執(zhí)行人自身綜合素質(zhì)。因財務是一項綜合性工作，如果單單運用財務會計方面知識去理解把握，會就財務論財務，思路窄、角度小、理解力不深入。如果財務人員具備了財政、金融、社保、法律等相關(guān)基礎(chǔ)知識，具有較強的政治意識、大局意識，視野開闊、思維縝密，就非常有助于正確理解制度、掌握制度、執(zhí)行制度，從而減少誤讀、誤判，減少執(zhí)行偏差。同時，財務人員還要自覺接受專業(yè)教育與培訓，形勢在變、要求在變，財務制度規(guī)定處在一個不斷制定與完善過程中，財務人員一定要增強危機意識，跟上時代步伐，不斷用新知識、新技能武裝自己，切忌思維停步于以前、工作滿足于眼前。各級主管部門，要定期組織開展多種形式的教育和培訓活動，幫助財務人員學懂、弄通、悟透新規(guī)，準確知曉工作難點及管理重點，做到入腦入心，指導實際工作。

（四）提高全面落實制度規(guī)定能力

要嚴格制度規(guī)定，全面落實“正面清單”，對于制度中明確規(guī)定了的開支項目、范圍、標準，要百分之百不折不扣地執(zhí)行；對于制度規(guī)定中嚴令禁止的行為堅決不做，不存僥幸心理；對于規(guī)定不甚明確，甚至沒有明確提及的事項，要把握住原則底線，在充分理解該制度制定目的和初衷的基礎(chǔ)上，參照相關(guān)規(guī)定比照處理，能從嚴從緊的就要不從寬從松。要及時向上級主管部門和資金管理部門反饋情況，特別是反映在工作中遇到的一些特殊問題，以期得到指導和幫助。要加強與同級預算單位交流溝通，善于吸收借鑒同行管理經(jīng)驗，避免閉門造車，少走彎路、錯路。要建立集體研究制度，集思廣益，澄清模糊認識，避免誤解和產(chǎn)生歧義。要健全內(nèi)控機制，加強內(nèi)部審核與監(jiān)督，形成有效制衡。要養(yǎng)成嚴謹細致工作作風，嚴格管理程序和手續(xù)，確保制度規(guī)定落到實處，執(zhí)行到位。