■梅 強 段純誠 王依軍

行政自由裁量權(quán)，是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責權(quán)限，基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關(guān)系，自由選擇而作出的公正、合理的行政決定的權(quán)力。近年來，人民銀行行政執(zhí)法工作取得長足進步，但是，在人民銀行內(nèi)部審計活動中，發(fā)現(xiàn)基層人民銀行的行政處罰自由裁量權(quán)選擇和執(zhí)行余地過大，已使人民銀行行政執(zhí)法效果大打折扣，甚至影響到人民銀行的執(zhí)法水平和執(zhí)法形象，引發(fā)法律風險和聲譽風險。

一、基層央行行政處罰中自由裁量權(quán)的大致分類

1.是否實施行政處罰的自由裁量。法律賦予行政機關(guān)可以在符合條件的情況下，自主決定是否給予當事人行政處罰。如《行政處罰法》第二十七條規(guī)定“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”。

2.選擇處罰時限的自由裁量?！缎姓幜P法》、《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》等，只規(guī)定了實施行政處罰的條件、種類、管轄等，均未規(guī)定作出行政處罰的時限，也就是調(diào)查終結(jié)后，人民銀行在什么時間內(nèi)作出行政處罰決定，可以自由裁量。

3.選擇處罰種類、幅度的自由裁量。如《中國人民銀行法》第四十五條規(guī)定“印制、發(fā)售代幣票券，以代替人民幣在市場上流通的，中國人民銀行應(yīng)當責令停止違法行為，并處20萬元以下罰款?！敝劣诰唧w的處罰數(shù)額，由人民銀行根據(jù)違法行為和情節(jié)在20萬元以下確定。

4.判定情節(jié)輕重的自由裁量。對于違法行為情節(jié)的判定，法律未作出明確規(guī)定，而采用“視情節(jié)輕重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴重”等模糊概念，只能由執(zhí)法人員自己去理解、判斷、使用和認定。

5.選擇行為時限的自由裁量。如《商業(yè)銀行法》第八十條規(guī)定“商業(yè)銀行不按照規(guī)定向中國人民銀行報送有關(guān)文件、資料的，由中國人民銀行責令改正，逾期不改正的，處10萬元以上30萬元以下罰款。”“逾期”指的是多長時間，沒有明確規(guī)定，人民銀行可以自由裁量。

6.執(zhí)行處罰決定的自由裁量?！吨袊嗣胥y行行政處罰程序規(guī)定》第三十九條規(guī)定“當事人逾期不履行行政處罰決定的，中國人民銀行可以采取以下措施：（1）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的萬分之三加處罰款；（2）申請人民法院強制執(zhí)行?！边@表明對逾期不履行行政處罰決定的，人民銀行可以行使自由裁量權(quán)，決定如何執(zhí)行行政處罰決定。

二、當前基層央行行政處罰自由裁量權(quán)使用中存在的問題

1.作出行政處罰減免決定不當，致使行政處罰減免自由裁量權(quán)失效。主要表現(xiàn)：一是行政處罰程序不合規(guī)，以黨委（組）會或行長辦公會名義研究決定減免或免于行政處罰。在內(nèi)部審計中發(fā)現(xiàn)，有許多基層行違反《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》，由黨委（組）會或行長辦公會先對行政處罰進行議定，然后將結(jié)果在行政處罰委員會上通報，行政處罰委員會只能被動接受意見，使行政處罰委員會職能行同虛設(shè)，形成程序上倒置。二是隨意決定行政罰款的最低限額。按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對行政處罰減免時，應(yīng)在法律法規(guī)規(guī)定尺度內(nèi)給予減免，也就是說，假如法律法規(guī)規(guī)定對某一違法行為罰款3～5萬元時，在作出最低限額罰款時，只能在3～5萬元區(qū)間進行選擇。但是基層行取最低罰款限額時，最低處罰限額未按法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，隨意設(shè)定罰款最低限額。三是隨意對執(zhí)法對象減免或免于行政處罰。在內(nèi)部審計中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)行作出減免或免于行政處罰，特別是對行政罰款數(shù)額減免和免于罰款處罰，缺少法律法規(guī)依據(jù)，存在隨意減免或免于行政罰款的行為。

2.行政處罰決定執(zhí)行力度不夠，致使作出的行政處罰得不到按期執(zhí)行。主要表現(xiàn)：一是對到期不繳納罰款等行為也未按規(guī)定執(zhí)行加罰款或申請人民法院強制執(zhí)行。按照《行政處罰法》和《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》的要求：中國人民銀行作出罰款、沒收違法所得處罰決定的，當事人應(yīng)自收到《中國人民銀行行政處罰決定》之日起15日內(nèi)將罰款、違法所得就地繳入中央金庫,到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的萬分之三加重罰款或申請人民法院強制執(zhí)行。但是在行政執(zhí)法實踐中，多數(shù)金融機構(gòu)未執(zhí)行相關(guān)行政處罰的期限規(guī)定，往往遲繳罰款和違法所得，基層執(zhí)法部門也未盡督促義務(wù)。二是未明確行政處罰決定執(zhí)行反饋機制。在人民銀行現(xiàn)有的行政法律法規(guī)中，對行政處罰決定執(zhí)行結(jié)果的反饋也未作明確規(guī)定。

3.行政執(zhí)法缺乏中長期規(guī)劃，導致基層央行行政執(zhí)法的不作為或濫作為。主要表現(xiàn)：一是行政執(zhí)法部門多，行政執(zhí)法事項協(xié)調(diào)不夠，造成同一行政執(zhí)法對象同時接受多項行政執(zhí)法檢查，疲于應(yīng)付。如人民銀行基層行對外具有行政執(zhí)法權(quán)力的部門6個以上部門，有可能對某一行安排多項行政執(zhí)法檢查。二是缺乏行政執(zhí)法中長遠規(guī)劃。在人民銀行行政執(zhí)法工作中，上級行未制定行政執(zhí)法中長期規(guī)劃，對下級行行政執(zhí)法時限進行規(guī)范，這也導致基層行不作為或濫作為。

三、規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)審慎使用的對策及建議

1.提高基層央行行政立法水平，用法律法規(guī)條款限制行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。在行政立法方面，上級人民銀行條法部門要認真做好調(diào)查研究，立法時應(yīng)處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，規(guī)避法律法規(guī)彈性過大的風險，盡量少賦予行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。

2.健全基層央行行政執(zhí)法監(jiān)督體系，對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)行使實施執(zhí)法監(jiān)督。強化系統(tǒng)內(nèi)紀檢監(jiān)察部門的職責，增強內(nèi)部行政監(jiān)察力度，定期開展行政監(jiān)督檢查，及時糾正依法行政工作當中的不足，保證行政處罰合法有效。同時將紀檢監(jiān)察部門作為監(jiān)督基層行行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的主管部門，督促行政執(zhí)法部門從嚴執(zhí)法、公正執(zhí)法。

3.加強基層央行執(zhí)法隊伍建設(shè)，不斷提高行政執(zhí)法水平。把法律教育與其他業(yè)務(wù)培訓放在同等重要位置，制訂法律培訓計劃，加強對《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》、《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》等法規(guī)的學習，提高基層行行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力，熟練掌握執(zhí)法手段和程序，提高履職水平，規(guī)范行政執(zhí)法檢查程序嚴格按照執(zhí)法檢查程序規(guī)定制作檢查文本，嚴格簽字確認和處罰處理，防止法律風險，維護央行執(zhí)法形象。