□ 吳茂林

法國石油政策的變化是多重因素共同作用的結(jié)果。法國政府的政策傾向是最重要的因素，而法國石油公司也發(fā)揮了重要作用。

法國石油消費長期嚴重依賴進口。從1861年至今，在國運多變、政權(quán)更迭的大背景下，其國內(nèi)石油政策100多年來曾經(jīng)發(fā)生多次轉(zhuǎn)變。不過，基本上還是可以把法國國內(nèi)石油政策粗略劃分為三個階段：從1861年至1924年，是自由放任時期；從1924年至1992年，法國歷屆政府對國內(nèi)市場進行了管制，管制措施豐富多彩，但在后期堅冰漸漸融化；1992年至今，法國政府基本放開了對國內(nèi)石油市場的管制，只對石油企業(yè)保留少數(shù)要求。20世紀八九十年代法國石油市場從管制到放開的歷史經(jīng)驗，對中國石油市場改革尤其有借鑒意義。

石油管制70年

在嚴格管制之前，法國政府曾對石油市場基本聽之任之。從19世紀60年代到20世紀20年代初，法國石油進口、加工等完全由公司自行決定。1861年起，法國開始進口原油和石油產(chǎn)品。1864年，政府開始對石油產(chǎn)品進口征收關(guān)稅。1871年，法國本土公司DesmaraisFrères建成法國第一座煉油廠。1903年起，政府對國產(chǎn)石油產(chǎn)品收稅。結(jié)果，國產(chǎn)石油產(chǎn)品和進口的相比沒有價格優(yōu)勢，導(dǎo)致進口增加。美國石油充斥法國市場，新澤西標準石油公司（?？松梨诘那吧恚艛喾▏褪袌?。

法國政府對標準石油的一家獨大日益警覺，并意識到必須改變政策。1924年法國政府下令成立國有石油公司，之后還陸續(xù)出臺了戰(zhàn)略石油儲備、配額制、進口許可證制、固定價格制等一整套石油市場管制措施。

首先，法國政府于1924年頒布法令成立法國石油公司，后來易名為道達爾公司，之后又成立了另一家國有大石油公司埃爾夫。“兩桶油”長期代表政府管理法國石油市場。

其次，建立了戰(zhàn)略石油儲備制度。1925年法國成立國家液體燃料辦公室，它被賦予管理國內(nèi)石油工業(yè)的權(quán)力。它在全世界最早推出戰(zhàn)略石油儲備制度，提出到1926年前建立分別相當于4個月和5個月消費量的汽油和原油儲備。1928年，法國政府頒布法令，鼓勵發(fā)展煉油工業(yè)，儲備大量石油以防止能源短缺。

再次，控制石油進出口。1926和1928年法國政府先后向原油和成品油進口公司發(fā)放進口許可證。第一批配額于1931年4月被發(fā)放。獲得第一批進口配額的公司包括國際石油大公司及法國石油公司。進口商被要求在法國境內(nèi)擁有石油儲備，須擁有法國國籍的高級經(jīng)理，在增資之前需先經(jīng)過政府批準。

最后是油品零售價格、倉儲和煉油利潤都被固定。每年政府和公司會根據(jù)國際原油價格和通貨膨脹的變動進行磋商，決定如何調(diào)整第二年的價格。規(guī)定價格是為了保證國內(nèi)煉油商能夠獲利，鼓勵煉油業(yè)發(fā)展，降低油品對外依賴度。

道達爾煉油廠生產(chǎn)場景。李曉東 供圖

石油市場放松管制過程

雖然法國政府石油管制的終結(jié)發(fā)生在1992年，但是早在上世紀70年代堅冰就已經(jīng)開始消融。1973年世界第一次石油危機爆發(fā)后，管理法國石油市場的法規(guī)逐漸轉(zhuǎn)變。初期，道達爾、埃爾夫和其他公司繼續(xù)分享法國石油市場份額。政府則繼續(xù)干預(yù)石油市場，保證法國公司在國內(nèi)市場占有較多份額，并培育法國煉油工業(yè)。1978年，法國對少數(shù)幾種石油產(chǎn)品的價格控制開始松動。1986年1月，由于法國經(jīng)濟形勢趨于穩(wěn)定，政府放開了汽油和柴油價格控制。1988年政府規(guī)定保證消費者得到關(guān)于油價的完整信息。

1992年12月31日，法國政府在歐共體1968年12月14日法律修正案第68/414/CEE指令的基礎(chǔ)上，頒布了改革法國原有石油管理體制的92-1443號法令，解除了對原油進口和煉制的管制，基本實現(xiàn)了石油產(chǎn)業(yè)的市場化。根據(jù)該法律，法國石油市場向所有的經(jīng)營者開放，石油市場實行自由化。

不過，92-1443號法令也保留了少數(shù)管制。第一，在建設(shè)和維護戰(zhàn)略石油儲備方面，政府對石油公司有一定要求，這與法國作為國際能源署成員國需要履行的儲備義務(wù)有關(guān)。第二，石油公司還被要求向政府提供關(guān)于原油和成品油的進出口計劃。第三，政府在煉油方面對石油公司仍有要求。92-1443號法令第八條規(guī)定，如果石油公司計劃新建或停建煉油裝置，它們應(yīng)提前一個月告知政府，而政府如果認為石油公司的計劃對國家石油的供應(yīng)安全不利，有權(quán)加以阻止。

道達爾在海上的石油生產(chǎn)裝置。李曉東 供圖

“兩桶油”推動法國石油政策變遷

法國石油政策的變化是多重因素共同作用的結(jié)果。法國政府的政策傾向是最重要的因素，而法國石油公司也發(fā)揮了重要作用。

1924年法國成品油政策從放任轉(zhuǎn)為管制，之后管制措施存活了約70年之久，其國內(nèi)石油公司、銀行等的支持是重要原因。早在1919年，法國政府在石油公司、銀行的推動下，嘗試干預(yù)石油進口，并對抗標準石油公司對法國石油市場的鯨吞，但沒有成功。1919年，石油勘探公司（SEP）成立。該公司中，英荷殼牌公司占股49%，法國國內(nèi)石油公司、銀行等也持股。該公司計劃減少法國石油消費對新澤西標準石油公司的依賴，對此法國政府十分支持。但是，新澤西標準石油公司隨即停止了對法國的石油供應(yīng)，僅用此招，就輕松擊敗了法國政府和企業(yè)的圖謀。

1924年，法國政府和企業(yè)再次發(fā)動“防衛(wèi)戰(zhàn)”，這一次沒有遇到美國石油公司的抵制，這是因為法國政府改變了策略，把新澤西標準石油公司拉入新建的法國石油公司，其股東還包括英荷殼牌、法國銀行及法國的獨立煉廠。1931年，法國政府獲得公司35%的股份和40%的投票權(quán)，從而控制了該公司。法國政府后來還按照法國石油公司的模式，設(shè)立法國煉油公司。該公司中，法國石油公司和國家液體燃料辦公室各占55%和10%的股份，而法國其他5家大煉油企業(yè)合起來占35%的股份。法國政府給法國煉油公司強制安排了25%的市場份額，而這顯然是市場管制行為。

在各類政府管制措施中，影響最大的是劃定市場份額。在法國石油市場中，道達爾和埃爾夫“兩桶油”長期享有政府的優(yōu)待，占據(jù)一半以上的市場份額。然而，20世紀60年代之后，法國“兩桶油”的國際化道路越走越寬，公司的眼界也越來越廣，也越來越不重視在國內(nèi)的那些利益。它們不僅不反對，相反日益支持國內(nèi)石油市場的自由化改革。60年代，道達爾在國外擁有的油田已散布于伊朗、伊拉克和阿爾及利亞，到70年代則進一步擴展到北海、印度尼西亞和北美。埃爾夫擁有的石油儲量也遍布世界各國。

在道達爾公司的成品油總銷量中，國內(nèi)市場的占比從1983年的41%，下降到1990年的35%，到2004年更下降到19%。原油銷量也是如此。1983年道達爾在法國銷售了大約1900萬噸原油，明顯比不上其在國外2400萬噸的銷售量。到1990年，差距進一步拉大，分別為2100萬噸和4700萬噸。

從20世紀80年代起，法國石油市場開始分步驟放開管制，首先是放開價格管制，其次是對國有石油公司進行私有化，最后是放開石油的進出口管制。每一個步驟，法國大石油公司都發(fā)揮了積極作用。

市場化改革的第一步是放開價格管制。20世紀70年代末80年代初，國際原油價格持續(xù)上漲，過去，法國的成品油價格一年一定。由于原油價格快速上漲而國內(nèi)成品油漲價遲緩，這讓石油公司承受了較大經(jīng)濟損失，石油公司自然積極推進價格市場化，法國政府順水推舟。價格改革阻力最小，成為法國石油市場改革的第一個突破口。

改革的第二個方面是對主要石油公司實施私有化，這也是公司喜聞樂見的。道達爾和埃爾夫都歡迎私有化。道達爾表示：“從國家控股公司到私有商業(yè)實體的轉(zhuǎn)變讓道達爾有機會接觸更多國際投資者，資金方面會更加靈活，并將提高道達爾股票的流動性。”埃爾夫管理層也認為政府控股（在私有化之前，法國政府在埃爾夫的占股約70%）限制了公司的發(fā)展：法國政府負債累累，早已不能向公司提供資金，但其控股又妨礙了埃爾夫在國際資本市場上融資，因為外國投資者會擔(dān)心作為國有企業(yè)，埃爾夫的商業(yè)決定會受到法國政府的支配。因此，“兩桶油”都希望被私有化，這推動了法國政府做出決定。

第三個方面是取消石油進出口管制。法國曾長期實行80/20法則，意思是煉廠購買原油，不是想買就能買，其購買量的80%以上需要來自有進口資質(zhì)的供應(yīng)商。90/10法則的意思是煉廠的煉油能力需要達到其國內(nèi)成品油銷量的90%以上，它顯然是要阻止在法國國內(nèi)沒有煉廠的外國和本土石油公司在法國市場銷售成品油。1992年法國政府正式取消了進出口管制。由于石油進出口管制早已不能為“兩桶油”帶去實質(zhì)性的好處，它們對取消管制都樂見其成。

法國成品油市場改革的啟示

在60多年的嚴格管制時期，法國政府采用了一整套石油管制措施，包括價格管制、實行石油進口配額和資質(zhì)（許可證）管理、支持國有石油公司發(fā)展，等等。對這些制度，中國民眾并不陌生。

在中國，成品油價格形成機制、進出口管制、國企的市場地位等方面的改革都在推進中。推進速度最快的是價格改革，取消進出口管制和反壟斷則較慢。為什么會出現(xiàn)速度上的差異？法國等發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗啟示我們，國內(nèi)大石油公司在現(xiàn)有體制中的利益得失，以及在改革后它們可能會有的利益得失，會影響公司對改革的態(tài)度。而大石油公司的態(tài)度將影響石油市場改革的速度。

中國國有石油公司正越來越多地走向世界，其獲利越來越不局限在國內(nèi)。隨著利益的多元化、全球化，它們對國內(nèi)石油市場改革的態(tài)度將越來越開放，并將成為推動中國石油市場分階段、分步驟改革的重要力量。