文/劉旭 程煒 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)

“長(zhǎng)臂管轄”最早起源于美國(guó)國(guó)內(nèi)各州之間的司法判例，旨在通過(guò)對(duì)域外行使管轄權(quán)，解決各州之間的管轄沖突問(wèn)題。上世紀(jì)70年代，美國(guó)針對(duì)海外腐敗、跨境洗錢(qián)等問(wèn)題，在金融監(jiān)管等領(lǐng)域逐步引入“長(zhǎng)臂管轄”，用以解決國(guó)際間的經(jīng)濟(jì)政治問(wèn)題。筆者認(rèn)為,“長(zhǎng)臂管轄”是根據(jù)一國(guó)國(guó)內(nèi)法自行采取的單邊措施，某種程度上有損于國(guó)際交往中的主權(quán)平等和對(duì)等原則，因此，我國(guó)不可照搬美國(guó)經(jīng)驗(yàn)；但在外匯管理中可適度引入長(zhǎng)臂監(jiān)管的理念，通過(guò)建立外匯管理長(zhǎng)臂統(tǒng)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨境資本流動(dòng)的長(zhǎng)臂監(jiān)管。

美國(guó)的“長(zhǎng)臂管轄”實(shí)踐

反洗錢(qián)、反恐融資領(lǐng)域?！?·11”事件后，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的布什批準(zhǔn)了《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》，初步形成了覆蓋全世界的金融反恐融資監(jiān)管體系。該法案的第317條和第319條提出了“長(zhǎng)臂管轄”原則。一是只要可送達(dá)訴訟文書(shū)，即可實(shí)施“長(zhǎng)臂管轄”。如果外國(guó)人或外國(guó)金融機(jī)構(gòu)參與了洗錢(qián)活動(dòng)，只要可依法送達(dá)訴訟文書(shū)，美國(guó)法院即可對(duì)其行使司法管轄。二是可追繳境外銀行資產(chǎn)。美國(guó)相關(guān)部門(mén)可通過(guò)在美國(guó)境內(nèi)采取手段，對(duì)涉嫌洗錢(qián)的機(jī)構(gòu)或組織存放在外國(guó)銀行中的資產(chǎn)實(shí)行追繳。三是可扣押境外銀行在美國(guó)境內(nèi)分行賬戶內(nèi)的資金。如果資金存放在某一境外的外國(guó)銀行賬戶中，且該外國(guó)銀行在美國(guó)境內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)設(shè)有銀行賬戶，該資金可被視為存放在后一個(gè)賬戶中，美國(guó)相關(guān)部門(mén)可直接針對(duì)該賬戶采取凍結(jié)、扣押和沒(méi)收措施。四是要求外國(guó)銀行提供交易記錄。美國(guó)可要求在美國(guó)設(shè)有代理行賬戶的外國(guó)銀行向其提供與該代理行賬戶有關(guān)的交易記錄。

金融監(jiān)管領(lǐng)域。2008年全球金融危機(jī)后，美國(guó)出臺(tái)了《多德-弗蘭克法案》。為加強(qiáng)金融監(jiān)管以及對(duì)本國(guó)投資者的保護(hù)，該法案對(duì)境外相關(guān)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施“長(zhǎng)臂管轄”。一是明確在期貨與衍生品市場(chǎng)中對(duì)境外機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。針對(duì)美國(guó)期貨與衍生品市場(chǎng)，明確對(duì)可能影響美國(guó)投資者利益的外國(guó)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，并對(duì)與美國(guó)直接關(guān)聯(lián)的國(guó)外衍生品交易所和中介機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理。二是明確對(duì)境外交易對(duì)手等實(shí)施監(jiān)管。對(duì)美國(guó)機(jī)構(gòu)的境外交易對(duì)手、對(duì)為美國(guó)機(jī)構(gòu)提供交易和清算服務(wù)的交易平臺(tái)及清算所，均提出了域外管轄要求。三是要求外國(guó)銀行對(duì)其在美分支機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理。在《多德-弗蘭克法案》框架下，2014年美聯(lián)儲(chǔ)通過(guò)了《強(qiáng)化外資銀行集團(tuán)審慎標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》，針對(duì)外國(guó)銀行在美設(shè)立的附屬公司、分支機(jī)構(gòu)等，提出了管理模式、風(fēng)險(xiǎn)控制、壓力測(cè)試、債務(wù)與流動(dòng)性限額等方面的監(jiān)管要求。

反腐敗領(lǐng)域?！八T(mén)事件”發(fā)酵后，全球腐敗事件頻發(fā)?；诖?，美國(guó)國(guó)會(huì)于1977年通過(guò)了《反海外腐敗法》，且經(jīng)過(guò)三次修訂，管轄范圍不斷擴(kuò)大。一是不僅管轄在美國(guó)經(jīng)營(yíng)的公司，還管轄在美國(guó)上市的公司。如在美國(guó)上市的荷蘭公司VimpelCom，其烏茲別克斯坦全資子公司為獲得當(dāng)?shù)仉娦攀袌?chǎng)份額，涉嫌在2006至2012年向?yàn)跗潉e克官員行賄，違反了《反海外腐敗法》，于2016年被美國(guó)司法部和證券交易委員會(huì)罰沒(méi)7.95億美元。二是管轄在美國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)直接或間接進(jìn)行腐敗支付的個(gè)人或機(jī)構(gòu)。凡通過(guò)美國(guó)郵件系統(tǒng)進(jìn)行通信或使用隸屬于美國(guó)的支付工具進(jìn)行支付的外國(guó)人或外國(guó)公司的雇員，只要滿足“最低限度聯(lián)系”原則，即不論是電話、郵件還是銀行轉(zhuǎn)賬，美國(guó)都具有管轄權(quán)。例如，近期前中國(guó)香港民政事務(wù)局局長(zhǎng)何志平，因涉嫌代表一家總部位于上海的中國(guó)能源公司向非洲國(guó)家官員行賄，被美國(guó)司法部逮捕。美國(guó)司法部認(rèn)為，其轉(zhuǎn)賬均通過(guò)紐約銀行匯款，因此美國(guó)具有管轄權(quán)。

對(duì)我國(guó)外匯管理的啟示

我國(guó)現(xiàn)行外匯管理實(shí)行的是屬人兼屬地管轄，并未引入“長(zhǎng)臂管轄”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》，由外匯局管轄境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的外匯收支或外匯經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以及境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人在境內(nèi)的外匯收支或者外匯經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

外匯管理引入“長(zhǎng)臂管轄”的利弊分析。“長(zhǎng)臂管轄”的“利”主要在于可最大程度地維護(hù)本國(guó)利益。根據(jù)“長(zhǎng)臂管轄”的原則，任何與本國(guó)利益相關(guān)的事務(wù)，只要與本國(guó)存在最低限度聯(lián)系，即可對(duì)其實(shí)施管轄。這體現(xiàn)了對(duì)本國(guó)公民、本國(guó)機(jī)構(gòu)利益最大程度的維護(hù)。如就統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)而言，實(shí)現(xiàn)對(duì)域外的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，可掌握資金運(yùn)轉(zhuǎn)全貌，提高對(duì)跨境資本流動(dòng)的管理能力。而“長(zhǎng)臂管轄”的“弊”則在于一定程度上損害了其他國(guó)家的主權(quán)?！伴L(zhǎng)臂管轄”的運(yùn)用，意味著本國(guó)域外管轄權(quán)的擴(kuò)張，有損于其他國(guó)家的司法主權(quán)，不利于彰顯負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。

對(duì)外匯管理引入“長(zhǎng)臂管轄”的具體考慮。一是不可照搬美國(guó)實(shí)踐。我國(guó)在引入長(zhǎng)臂監(jiān)管時(shí)要注意“度”的把握，避免損害他國(guó)主權(quán)。我國(guó)一貫反對(duì)美國(guó)實(shí)施單邊措施，因而絕不能動(dòng)輒根據(jù)國(guó)內(nèi)法對(duì)他國(guó)實(shí)施“長(zhǎng)臂管轄”、制裁等。二是要配合我國(guó)參與全球治理、推進(jìn)“一帶一路”倡議的實(shí)施。外匯管理可借鑒“長(zhǎng)臂管轄”中的有益成份，作為有效防范跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的有力手段。三是建立外匯管理長(zhǎng)臂統(tǒng)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)境內(nèi)主體在境外資產(chǎn)負(fù)債情況的長(zhǎng)臂管轄。如外匯管理部門(mén)可通過(guò)立法，規(guī)定對(duì)境內(nèi)主體在境外的資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，境內(nèi)主體應(yīng)將其投資境外的資產(chǎn)負(fù)債情況及其在境外設(shè)立的投資平臺(tái)在境外的投資情況、資產(chǎn)的最終流向等，定期向外匯管理部門(mén)報(bào)告。未來(lái)，可根據(jù)金融領(lǐng)域開(kāi)放進(jìn)程及人民幣國(guó)際化的程度，再擇機(jī)考慮是否將“長(zhǎng)臂管轄”引入外匯管理。