高 斌

對于行政事業(yè)單位而言，是由國有資產出資設立的非營利性社會組織，具有服務性和公益性的特點。加強內部控制，能夠讓行政事業(yè)單位為社會提供更加優(yōu)質的服務，從而獲得更大的社會效益，具體來說，不相容崗位相分離制度、授權審批控制機制，提供管理的規(guī)范性，實現(xiàn)對財務風險的有效控制，有效避免貪污腐敗的發(fā)生。2015年底，財政部頒布了《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，幫助行政事業(yè)單位建立完善的內部控制制度。

一、加強行政事業(yè)單位內部控制建設的重要意義

（一）保障業(yè)務活動規(guī)范有序、科學高效

企業(yè)始終把追求利潤最大化作為運行目標，降低成本、增加利潤是其規(guī)范高效運行的硬性約束。行政事業(yè)單位的運營目標是保證公共服務的效率和效果，其核心是向社會公眾提供非營利性的服務和公共產品。正是由于行政事業(yè)單位缺乏降低成本、增加利潤的硬性約束，作為公共部門，其內部控制就更加重要。建設完善的內控機制是行政事業(yè)單位規(guī)范有序、科學高效運行的最為有效的手段。

（二）防止內部權力濫用，有效控制降低風險

企業(yè)所有者和經(jīng)營者可以對經(jīng)營風險和利潤進行權衡，一旦其承擔的風險與可獲得的利潤不匹配，往往會主動規(guī)避風險、退出經(jīng)營，保證其自身的利益最大化。而行政事業(yè)單位從事的工作具有公益性、社會性，其提供的產品具有公共性，不可能因為要承擔風險而拒絕提供產品和服務，如有必要，即使風險超出其承受能力也必須無條件承擔。因此，行政事業(yè)單位所面臨的風險具有復雜性和多樣性，必須制定面對和承受風險的應對方案。例如，我國社?；鹩捎跉v史原因償付能力不足的情況將長期存在，承擔的支付風險很高。盡管社?；饍敻队腥笨?，但政府不會拒絕履行社會責任和放棄承擔風險。由于行政事業(yè)單位承擔風險的程度與企業(yè)不同，加強內部控制建設、規(guī)范內部經(jīng)濟和業(yè)務活動就更加重要。行政事業(yè)單位內控工作強化對內部權力運行的制約，防止內部權力濫用，對于有效控制和降低風險具有十分重要的意義。

二、當前行政事業(yè)單位內部控制存在的問題

（一）對內部控制認識不夠全面

目前，我國行政事業(yè)單位依然是公共經(jīng)濟的壟斷者，缺乏降低成本、提高效率、加強內部管理的原始動力。單位領導層普遍存在對內控認識不明、不重視的現(xiàn)象，將內控等同于財務管理控制環(huán)節(jié)，用普通的財務法規(guī)代替內控規(guī)范，沒有建立符合單位現(xiàn)狀的內控制度，根據(jù)經(jīng)驗或常識來開展內部控制相關工作；或存在有制度不貫徹執(zhí)行，導致內控制度形同虛設，沒有發(fā)揮應有的作用。

（二）內部控制制度不健全

大部分行政事業(yè)單位不結合單位自身的特點，盲目地借鑒企業(yè)內控制度，導致制度缺乏獨立性和針對性。

一些行政事業(yè)單位預算編制不科學，沒有細化到具體的業(yè)務部門和項目，導致預算無計劃性，執(zhí)行率偏差大；預算編制不完整，追加預算的文件不斷重復。此外，還有一些行政事業(yè)單位業(yè)務種類多，財務部門無法對全部業(yè)務和預算經(jīng)費進行高效管理，加上財政部門預算批復時口徑較粗，實際支出與預算指標不匹配，當個別科目超預算時，年底通過調賬等方式進行賬務處理，實質上為分科目串用預算指標，導致預算批復形同虛設。

資產管理制度存在缺陷，未定期對實物進行清查，資產管理系統(tǒng)缺乏詳細數(shù)據(jù)，資產的入庫、領用等無健全的臺賬記錄，難以實現(xiàn)賬實相符，對盤點結果未形成書面報告。

（三）對內控工作的評價嚴重滯后

許多行政事業(yè)單位沒有建立對內控工作的內部評價機制，相關部門或崗位職責權限不明，對內部評價的程序和要求不清，沒有對內部控制建立與實施情況進行自我評價。將內部評價與內部控制的建立和實施混在一起，從事內控工作人員同時承擔對該項工作的執(zhí)行與評價，“自己評自己”的情況普遍存在。

（四）從事內控工作人員專業(yè)技能有待提升

隨著我國各項社會事業(yè)的發(fā)展和社會治理的現(xiàn)代化，行政事業(yè)單位承擔的職能越來越重要，對內部控制提出的要求也越來越高。但是，行政事業(yè)單位從事內控工作的人員思想意識上難以適應新形勢的發(fā)展，工作思維還停留在粗放管理時期，還是按照老辦法、舊思路對業(yè)務進行管理。同時，內控人員的業(yè)務技能難以實行全新的管理環(huán)境，內控業(yè)務人員往往將內控工作等同于財務工作，缺乏風險分析、項目管理、政府采購、合同控制等方面的業(yè)務知識，致使內控工作難以深入開展。

三、加強行政事業(yè)單位內部控制的對策及建議

（一）提高對內控工作重要性的認識

行政事業(yè)單位領導和具體內控工作人員要認真學習《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》和《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》等一系列關于內控工作的重要文件，從行政事業(yè)單位的發(fā)展和我國治理能力現(xiàn)代化的角度提升全單位對內控工作重要性的認識。單位領導對內控工作的認識決定了內控工作的水平和地位，內控工作主管部門應定期舉辦單位負責人工作培訓，領導思想通了、對內控的認識提高了，單位整體對內控工作的重視程度也隨之上升。

行政事業(yè)單位領導層要深化風險防范意識，并通過以身作則體現(xiàn)對內控的重視。按要求成立領導小組和工作小組，明確各小組成員及工作職責，根據(jù)形勢和任務的變化適時修訂完善內控制度，使各項工作不僅有章可循，照章辦事；使規(guī)章具備可操作性，確保能貫徹執(zhí)行下去。同時還要了解相關部門的工作建議，使內部控制得到廣泛的群眾基礎，規(guī)范制度普及化、常態(tài)化，每個人都是參與者和執(zhí)行者，為單位創(chuàng)建良好的內部環(huán)境提供基礎。

（二）健全內控體系及制度，踐行精細化管理水平

行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動過程中涉及決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權，內部控制的目標是形成相互制約、相互監(jiān)督的機制，同時兼顧運行效率。建立健全議事決策制度，包括議事成員構成、決策事項的范圍、業(yè)務活動的程序以及對決策事項的貫徹落實和監(jiān)督等。

有效實施內控制度可以通過信息化手段來執(zhí)行，業(yè)務活動和財務活動相結合，使每個業(yè)務事項中涉及的申請、審核、審批等流程載入信息化系統(tǒng)，不能單純憑具體經(jīng)辦人員的個人主觀判斷，確保每一步審批都有章可循。進一步提高物資采購、報銷、入庫、出庫、盤庫等環(huán)節(jié)精細化管理水平，借鑒物流管理理念，按照簡化手續(xù)、理順環(huán)節(jié)、分清責任、提高效率的原則，對物資采購及保管系列程序進行完善。此外，行政事業(yè)單位至少應于每年對資產進行全面盤點清查，盤點清查結果應當形成書面報告。

加強部門預算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的嚴謹性和科學性。成立專項小組，對下一年度的業(yè)務活動提前進行科學規(guī)劃，遵循上下結合、分級編制、逐級匯總的程序合理編制預算。實際執(zhí)行過程中，將預算指標層層分解，形成全方位的預算執(zhí)行責任體系，通過流程控制、財務把關、指標考核、按季度推進等措施嚴格按預算實施業(yè)務活動。內部控制應當在全面控制的基礎上，關注重點和高風險業(yè)務事項，采取更為嚴格的控制措施，確保不出現(xiàn)重大缺陷。如對“三重一大”事項實行集體決策等。

（三）建立內容工作自我評價機制

建立健全內控工作的內部評價機制，明確崗位職責，提高內部評價部門的工作獨立性。以月度、季度、年度為單位，對各部門執(zhí)行業(yè)務過程中遇到的關于內控工作方面的問題進行分析、對比，使用財務指標和非財務指標相結合，進一步強化內部各部門之間的合作關系。此外，自我評價過程及結果應有完整的記錄。

（四）提高內控人員的專業(yè)水平

加強對內控工作人員培訓的力度，提高其風險評估和控制方法、項目建設、政府采購業(yè)務、資產管理、合同管理等方面的業(yè)務知識。鼓勵內控人員通過自學的方式獲最新的內控業(yè)務知識，加強對國外內控業(yè)務和理論發(fā)展的學習，吸收最新的國外內控業(yè)務的發(fā)展為我所用，不斷提高我國行政事業(yè)單位的內控工作的專業(yè)化水平。

監(jiān)督是內控工作得以有效實施的重要保證，要充分發(fā)揮單位外部監(jiān)管部門的作用，財政、審計部門作為行政事業(yè)單位外部監(jiān)督的主要部門，應定期對行政事業(yè)單位業(yè)務開展的過程、結果進行指導和檢查。建立信息披露制度，增強外部監(jiān)督力量，使其接受媒體、公眾的監(jiān)督，促使行政事業(yè)單位在動力和壓力的雙重作用下積極推動完善內部控制工作。