張高文 陳積敏 汪 東 邱明月

2018年8月22日—26日，應(yīng)日本有關(guān)單位的邀請，南京森林警察學(xué)院日本學(xué)習(xí)交流團(tuán)一行4人，赴日本日中國際交流協(xié)會、東京消防廳南多摩消防救助機(jī)動部隊（第九消防隊）、日本森林綜合研究所等單位進(jìn)行了參觀考察和學(xué)習(xí)交流，受到了有關(guān)單位的熱烈歡迎，并就加強(qiáng)校際合作事宜進(jìn)行了友好磋商?，F(xiàn)就考察內(nèi)容和體會作簡要匯報。

一、日中綠化交流基金項目考察情況

日中國際交流協(xié)會的成立追溯到1979年創(chuàng)立的社團(tuán)法人日中青年研修協(xié)會。30多年來，該協(xié)會與中華全國青年聯(lián)合會、教育部、文化部等官方機(jī)構(gòu)保持緊密合作，積累了豐富的經(jīng)驗。主要開展以日中綠化交流基金助成事業(yè)、日中青年（高中生）交流和日中醫(yī)療協(xié)力服務(wù)等為代表的日中友好交流與合作事業(yè)。

日中綠化交流基金項目是日中國際交流協(xié)會的三大重點業(yè)務(wù)之一。1998年，中國長江流域發(fā)生重大洪澇災(zāi)害。1999年，日本前首相小淵惠三撥出100億日元設(shè)立“日中綠化交流基金”，與中國國際青年交流中心對口合作，聯(lián)合地方青年組織以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，資助中國偏遠(yuǎn)地區(qū)綠化植樹造林。項目開展的具體模式為由中方合作窗口全國青聯(lián)（中國國際青年交流中心）通過各地青年組織根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況選出綠化造林候選地、經(jīng)日中國際交流協(xié)會向日中綠化交流基金事務(wù)局提出申請，日中綠化交流基金事務(wù)局開展論證并決定是否立項撥付資金。綠化造林項目工作在地方林業(yè)局的幫助和地方青聯(lián)的共同監(jiān)督管理下，委托當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶具體實施，當(dāng)前主要在黑龍江省（大慶市肇源縣、雙鴨山市大慶饒河縣、堯利河、齊齊哈爾等地）和內(nèi)蒙古自治區(qū)（曼旗、通遼市等地）等地開展生態(tài)綠化示范林項目和生態(tài)綠化項目建設(shè)。綠化交流基金項目每年定期派遣數(shù)名項目負(fù)責(zé)人考察生態(tài)綠化示范林和生態(tài)綠化項目建設(shè)情況，并與當(dāng)?shù)夭块T和農(nóng)戶開展座談并進(jìn)行實地走訪，進(jìn)一步了解項目進(jìn)展情況。該項目實施近20年來，取得了良好的社會效益和生態(tài)效益，也進(jìn)一步增強(qiáng)了中日兩國的友好交流和相互信任。

在與中日國際交流協(xié)會就日中綠化交流基金項目建設(shè)時，雙方交換了參與合作共建事宜，包括教師參與基金項目、學(xué)生交換互訪等。

二、日本森林火災(zāi)防災(zāi)減災(zāi)體系考察情況

日本是一個災(zāi)害發(fā)生比較頻繁的國家，主要有地震、火山爆發(fā)、臺風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害和礦山、火災(zāi)等事故災(zāi)害。日本現(xiàn)有活火山86座，年均發(fā)生有感地震約1300余起，臺風(fēng)登陸4～5次，日本自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失占據(jù)全世界的15%～18%。2015年日本共發(fā)生4433起火災(zāi)，其中建筑物火災(zāi)2922起，森林火災(zāi)3起，車輛火災(zāi)296起，船舶火災(zāi)2起，航空器火災(zāi)3起，火災(zāi)造成95人死亡，827人不同程度受傷。日本的森林火災(zāi)發(fā)生率不高，但是日本的森林火災(zāi)防災(zāi)和減災(zāi)體系對我國森林防火體系建設(shè)具有一定的借鑒和指導(dǎo)作用。

（一）完善的法律體系

1961年日本實施《災(zāi)害對策基本法》，該法律為防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)提供了頂層設(shè)計，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置，權(quán)力和責(zé)任，規(guī)劃制定，防災(zāi)的組織建設(shè)、訓(xùn)練實施和物資儲備等各項義務(wù)，救災(zāi)的應(yīng)急程序和職責(zé)，災(zāi)后重建的特別措施等。

（二）完善的組織框架

根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》中央政府設(shè)置“中央防災(zāi)會議”，作為防災(zāi)減災(zāi)工作的最高決策機(jī)構(gòu)；各級地方政府設(shè)置本區(qū)域的“防災(zāi)會議”。當(dāng)發(fā)生重大災(zāi)害時，中央政府成立“非常災(zāi)害對策本部”，森林火災(zāi)則由主管部門的大臣擔(dān)任本部長，轄區(qū)內(nèi)發(fā)生森林火災(zāi)后須設(shè)置“災(zāi)害對策部”。如東京消防廳共有81個消防署，3個分署，208個派出機(jī)構(gòu)，9個消防救助機(jī)動部隊，擁有1974臺消防車，18400專職消防人員。如消防救助機(jī)動部隊由總隊、分隊、小隊等組成；分隊下設(shè)機(jī)動特科隊、機(jī)動救急救援隊、機(jī)動科學(xué)隊和機(jī)動救助隊等4個小隊，每個小隊有3-4名隊員。

（三）制度化的宣傳體系

日本建立制度化、多樣化和個性化的防災(zāi)減災(zāi)宣傳體系，重點在于提高民眾的防災(zāi)意識和建立正確的防災(zāi)知識，提高民眾的自我保護(hù)能力。如通過設(shè)立防災(zāi)日以及各種類型的防災(zāi)周、月等宣傳活動日；在學(xué)校開展防災(zāi)教育，將防災(zāi)教育進(jìn)教材、進(jìn)課堂；定期開展防災(zāi)演練，不僅僅立足于“公救”，提倡“自救、公救和共救”相結(jié)合，首先提倡自救，其次是共救，最后才是公救。

（四）良好的保障體系

日本政府對于森林火災(zāi)的防災(zāi)減災(zāi)高度重視，據(jù)統(tǒng)計顯示，日本政府每年用于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的財政投入為當(dāng)年財政總預(yù)算的6%左右，其中防災(zāi)經(jīng)費(fèi)占25%左右，減災(zāi)和救災(zāi)占50%左右，災(zāi)后重建攢20%左右，科技研究占5%左右。結(jié)合日本的森林火災(zāi)火情、地理環(huán)境和氣候因素，研制森林火災(zāi)撲救設(shè)施和裝備；開展常態(tài)化的森林火災(zāi)撲救演練，提升森林火災(zāi)撲救應(yīng)急指揮能力。

在東京消防廳交流中，雙方就森林消防設(shè)備的研發(fā)和交流等合作事宜進(jìn)行了友好磋商。

三、森林生物多樣性保護(hù)、評價和管理技術(shù)考察情況

日本以溫帶和亞熱帶季風(fēng)氣候為主，夏季炎熱多雨，冬季寒冷干燥，四季分明，是世界上降水量較多的地區(qū)。特殊的地理位置和氣候特征造就了日本森林生物多樣性，生物種類繁多。日本本土生長著約5560種植物（4720種被子植物，40種裸子植物，800種蕨類植物），共有超過6萬種生物在日本生息。山地和丘陵占總面積的71%，森林覆蓋率為68.2%。

日本是一資源小國，對森林生物多樣性保護(hù)尤其重視，堅持保護(hù)為主，科學(xué)利用森林資源，1965～2005年期間天然林和人工林面積一直處于平衡穩(wěn)定狀態(tài)。對森林生物多樣性進(jìn)行制度化和常態(tài)化評估，基于不同氣候類型，分別從4個要素評估生物多樣性：規(guī)模；植物種類；（森林類型，可持續(xù)狀態(tài)，周圍植被，管理），多樣性指標(biāo)；（物種數(shù)量，物種結(jié)構(gòu)，瀕危程度）；社會和經(jīng)濟(jì)效益等。通過生物多樣性評估，引入SWOT分析方法，從國家層面確定森林資源和生物多樣性的價值定位，以本地、全球、公共利益和木材生產(chǎn)等4個維度構(gòu)建了生物多樣性的保護(hù)和利用思維空間，可以清晰地明確以環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境平衡、貢獻(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)、立足本地經(jīng)濟(jì)等劃定森林資源的價值定位。

日本注重對森林生物多樣性自然災(zāi)害預(yù)警和評估分析。據(jù)日本林野廳統(tǒng)計：2005～2014年氣象災(zāi)害引起的森林災(zāi)害主要有風(fēng)害、雪害、火災(zāi)、干旱、水災(zāi)、凍害、潮害等（依次排序）。對各類型氣象災(zāi)害引起的森林災(zāi)害的損害程度進(jìn)行預(yù)警、評估和分析，尤其是對不同類型的氣象對不同類型的森林資源進(jìn)行損害程度建立模型進(jìn)行預(yù)警和評估，建立不同等級的災(zāi)害指標(biāo)體系，以便更好地應(yīng)對風(fēng)險災(zāi)害。如對森林火災(zāi)的發(fā)生等級進(jìn)行預(yù)警和評估，主要對地表可燃物的含水量進(jìn)行分析（主要采用降水量和蒸騰量指標(biāo)進(jìn)行對照），預(yù)警森林火災(zāi)發(fā)生的概率和等級，并通過歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行驗證分析。

另外，日本森林生物多樣性管理需要明確森林生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性管理所面臨的趨勢和挑戰(zhàn)，未來發(fā)生的自然災(zāi)害以及如何最小化控制災(zāi)害，如何長期經(jīng)營森林資源項目。

在日本森林綜合研究所交流中，雙方就我校教師交流訪問和科研課題合作等方面進(jìn)行了深入交流。

四、啟示和體會

（一）完善防災(zāi)減災(zāi)的應(yīng)急管理機(jī)制

日本建立了以內(nèi)閣府為中樞，通過中央防災(zāi)會議決策，突發(fā)事件牽頭部門相對集中管理的應(yīng)急體制，實行三級防災(zāi)減災(zāi)管理體制。我國新組建應(yīng)急管理部，森林防火的部分職能從林業(yè)和草原局調(diào)整到應(yīng)急管理部，一定程度上實現(xiàn)了資源的有效整合，夯實森林防火工作基礎(chǔ)，實現(xiàn)快速反應(yīng)。但要進(jìn)一步強(qiáng)化建立上下貫通和共享，良性互動，及時準(zhǔn)確有效的森林火災(zāi)信息報告制度；促進(jìn)地方政府、專業(yè)救援和社會公眾力量的有效融合。

（二）建立制度化、立體化的宣傳教育體系

不管是森林防火還是森林生物多樣性保護(hù)與利用，均需要加強(qiáng)科普宣教，全社會共同參與以有效減少人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，確保社會效益和生態(tài)效益最大化。建立制度化、立體化的全民宣教，形成社會廣泛參與的良好氛圍，促使社會成員危機(jī)意識增強(qiáng)，建立危機(jī)心理疏導(dǎo)機(jī)制，積極面對災(zāi)難和應(yīng)對災(zāi)難，將公民對災(zāi)難的反映轉(zhuǎn)變到預(yù)防文化上來，形成防災(zāi)減災(zāi)文化，做到天變不足畏。

（三）強(qiáng)化森林消防裝備建設(shè)的交流互信

我國森林火災(zāi)的救援能力較強(qiáng)，尤其是森林消防裝備建設(shè)能力比日本略強(qiáng)，可以以森林消防裝備建設(shè)為切入口，基于不同地理位置和氣候條件的特征，強(qiáng)化與日本森林消防裝備建設(shè)的交流。同時，我國要學(xué)習(xí)日本消防裝備建設(shè)，其系統(tǒng)化、立體化和科技化的消防裝備建設(shè)是我國應(yīng)該學(xué)習(xí)的地方，可以將其經(jīng)驗和技術(shù)應(yīng)用到森林消防裝備建設(shè)中去，進(jìn)一步提升我國森林消防裝備建設(shè)能力。

（四）以精細(xì)化管理推進(jìn)森林生物多樣性管理體制建設(shè)

精細(xì)化管理是一種理念，也是一種文化。日本對森林生物多樣性管理采用規(guī)范化、精細(xì)化和個性化相結(jié)合，重點在精細(xì)化管理，在保護(hù)森林生物多樣性的基礎(chǔ)上，優(yōu)化森林生物質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，全方位地保護(hù)和利用森林生物多樣性。我國可以借鑒精細(xì)化管理思維，對森林生物的不同屬性、特征和價值進(jìn)行界定，明確其保護(hù)和利用的程度，亦可引入SWOT分析方法，在建立以國家公園為主的自然保護(hù)地體系基礎(chǔ)上，科學(xué)準(zhǔn)確定位森林資源和森林生物多樣性價值。