王由海 余釗飛

摘 要：“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是我國(guó)基層社會(huì)治理的典范，是解決村民糾紛的有效模式。面對(duì)社會(huì)矛盾的變化，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與時(shí)俱進(jìn)，從對(duì)平等主體之間的糾紛化解，擴(kuò)大到對(duì)行政違法行為導(dǎo)致的“官民糾紛”的有效化解與我國(guó)當(dāng)前檢察改革中強(qiáng)化檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督范式轉(zhuǎn)變不謀而合。傳統(tǒng)的行政檢察監(jiān)督局限于行政訴訟監(jiān)督，我們應(yīng)建立全面的行政檢察監(jiān)督體系，積極推進(jìn)檢察實(shí)踐與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的對(duì)接融合，立足于行政檢察監(jiān)督，在拓展檢察職能中不斷豐富“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的檢察元素，在參與基層社會(huì)治理中不斷創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵。

關(guān) 鍵 詞：“楓橋經(jīng)驗(yàn)”；行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督；基層社會(huì)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）11-0057-07

收稿日期：2018-08-16

作者簡(jiǎn)介：王由海（1993—），男，浙江溫州人，華東政法大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法治、基層法治；余釗飛（1981—），男，浙江諸暨人，杭州師范大學(xué)沈鈞儒法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榉ㄖ剖?、“楓橋?jīng)驗(yàn)”與基層治理。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“楓橋經(jīng)驗(yàn)與自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：18BFX001。

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家權(quán)力向基層延伸的神經(jīng)末梢，擔(dān)負(fù)著提供基本公共服務(wù)與公共治理功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常事務(wù)繁雜，行政執(zhí)法活動(dòng)伴隨著工商、稅務(wù)、國(guó)土等行政執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置而在基層展開(kāi)。執(zhí)法主體履行職責(zé)的好壞直接影響到當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ?。近年?lái)出現(xiàn)的暴力拆遷、城管暴力執(zhí)法以及信息不公開(kāi)等現(xiàn)象，其背后往往存在對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的缺失。其中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政違法行為的監(jiān)督乏力現(xiàn)象，正是本文希望解釋與解決的問(wèn)題。本文的論證基于兩個(gè)中心考量：一方面，在歷次檢察改革中，最高人民檢察院強(qiáng)調(diào)要優(yōu)化檢察權(quán)配置，實(shí)現(xiàn)由訴訟監(jiān)督向一般監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)向，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，強(qiáng)化法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能；另一方面，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與時(shí)俱進(jìn)，從對(duì)平等主體之間的糾紛化解，擴(kuò)大到對(duì)行政違法行為導(dǎo)致的“官民糾紛”的有效化解。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的治理模式給基層社會(huì)治理提供了很好的經(jīng)驗(yàn)，也為檢察機(jī)關(guān)提供了監(jiān)督行政執(zhí)法、參與基層治理創(chuàng)新的新途徑。因?yàn)樾聲r(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的一個(gè)突出亮點(diǎn)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以開(kāi)放性架構(gòu)吸納各方力量參與社會(huì)治理，形成分工負(fù)責(zé)、良性互動(dòng)的治理模式，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、無(wú)縫協(xié)作。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法：“越位”與“缺位”

作為公權(quán)力向農(nóng)村延伸的神經(jīng)末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位是基層社會(huì)綜合管理的關(guān)鍵。2006年，浙江省基本明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的8項(xiàng)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心從過(guò)去的直接辦企業(yè)、抓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等具體事務(wù)，轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)政策規(guī)劃引導(dǎo)、提供公共服務(wù)、營(yíng)造發(fā)展環(huán)境和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上來(lái)。基層政府開(kāi)始向服務(wù)型、法治型政府邁進(jìn)。[1]鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置主要有兩大類(lèi)，一類(lèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分管民政、司法、農(nóng)業(yè)、文化教育等，浙江省的一大創(chuàng)新是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府內(nèi)設(shè)置綜合性辦公室，主要是黨群辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、綜治辦等，將社會(huì)保障、文化體育服務(wù)、村鎮(zhèn)建設(shè)等職能進(jìn)行整合，方便執(zhí)法與提供公共服務(wù)。另一類(lèi)是上級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派駐機(jī)構(gòu)，即所謂“七站八所”，它們一般受縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。伴隨著工商、稅務(wù)、國(guó)土等行政執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置延伸到農(nóng)村基層，不同行政執(zhí)法主體出現(xiàn)不同程度的濫用行政執(zhí)法權(quán)現(xiàn)象，表現(xiàn)為行政執(zhí)法的“越位”與“缺位”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“越位”主要表現(xiàn)在部門(mén)權(quán)力上收，責(zé)任下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府許多行政執(zhí)法活動(dòng)缺乏必要的法律授權(quán)，但在網(wǎng)格化的管理體系中，具體執(zhí)法活動(dòng)卻交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏行政執(zhí)法職權(quán)，卻要承擔(dān)行政管理責(zé)任，比較典型的是征地拆遷。依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相關(guān)規(guī)定，被征收土地由所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)房屋拆遷的執(zhí)法權(quán)。但實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常成為拆遷的行政執(zhí)法主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本應(yīng)該是貫徹國(guó)家意志，但在現(xiàn)行土地管理制度下，卻不得不維護(hù)和實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府（主要是縣級(jí)政府）的官僚利益。[2]必須指出的是，征地拆遷、社會(huì)保障、行政登記等直接關(guān)涉到公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如果行政執(zhí)法活動(dòng)缺乏法律依據(jù)或者暴力執(zhí)法，極易發(fā)生沖突導(dǎo)致維穩(wěn)成本的激增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年楓橋鎮(zhèn)全鎮(zhèn)維穩(wěn)工作人員已達(dá)到9600多人，約占總?cè)丝诘?0%，2009年楓橋綜治費(fèi)用投入是327萬(wàn)元。[3]有些執(zhí)法主體在機(jī)構(gòu)職能調(diào)整后，不再承擔(dān)此項(xiàng)職能或未得到授權(quán)，但仍然變相地進(jìn)行相關(guān)檢查、處罰等執(zhí)法行為。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍中在崗在編人數(shù)偏少，執(zhí)法力量相對(duì)薄弱，大部分都是編外合同制協(xié)管人員，不具備行政執(zhí)法資格。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法中隊(duì)僅有一到兩名在編人員，根本無(wú)法滿(mǎn)足執(zhí)法需求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法活動(dòng)中的“缺位”表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，執(zhí)法部門(mén)把大量人員設(shè)置在機(jī)關(guān)，基層執(zhí)法力量不足，公民合法權(quán)益被侵害時(shí)公權(quán)力保護(hù)缺位；另一方面，在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中，市縣執(zhí)法部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)缺乏科學(xué)考量。如將食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、環(huán)境保護(hù)等一些專(zhuān)業(yè)技術(shù)較強(qiáng)以及需要特定的化驗(yàn)檢驗(yàn)設(shè)備的執(zhí)法權(quán)限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍并不具備獨(dú)立執(zhí)法的能力，無(wú)形中造成和市級(jí)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法脫節(jié)，造成監(jiān)管的真空。數(shù)據(jù)顯示，2005年6月至7月，在違法違規(guī)用地及違章建筑專(zhuān)項(xiàng)清理中，楓橋國(guó)土所共查處違法用地435戶(hù)，面積39507平方米。面對(duì)如此繁巨的執(zhí)法數(shù)量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員疲于應(yīng)付。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制方面，到2008年前后，諸暨各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均設(shè)立“四辦三中心”，此外還有“七站八所”。從表面上看，行政管理體制基本機(jī)構(gòu)齊全，工作職能明確，但在實(shí)踐推進(jìn)過(guò)程中，基層行政管理體制中的“條塊分割”態(tài)勢(shì)明顯，出現(xiàn)相互推諉，爭(zhēng)功推過(guò)現(xiàn)象，多個(gè)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)困難，尤其是在信訪維穩(wěn)、土地征收領(lǐng)域，存在多頭管、管不全的頑疾。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)為而不為，隨意放棄職責(zé)，集中表現(xiàn)在環(huán)境、房屋拆遷、生態(tài)資源保護(hù)等領(lǐng)域。

因此，應(yīng)以適當(dāng)方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、土地征收、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等方面的管理職能。繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，將各類(lèi)派出機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量、執(zhí)法資源繼續(xù)整合，從縱向?yàn)橹鞯膶?zhuān)業(yè)行政執(zhí)法向鎮(zhèn)主導(dǎo)的“塊塊為主”的區(qū)域綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)化，努力在農(nóng)業(yè)、文化、旅游、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法活動(dòng)全面納入法治軌道。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法檢察監(jiān)督體制改造之考量：以行政權(quán)監(jiān)督轉(zhuǎn)向?yàn)橐暯?/p>

（一）傳統(tǒng)行政檢察監(jiān)督之困境

在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)干涉。但在傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)上，人們習(xí)慣將行政檢察監(jiān)督理解為行政訴訟監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督是基于行政訴訟的監(jiān)督制度，其監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括人民法院及審判人員，行政訴訟參與人，與被訴行政行為有關(guān)的其他行政機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人。[4]筆者認(rèn)為，存在這種認(rèn)識(shí)的主要原因源自行政檢察的運(yùn)行機(jī)制：檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要通過(guò)訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)；檢察機(jī)關(guān)主要圍繞訴訟與訴訟監(jiān)督職能設(shè)置業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)；檢察院中設(shè)立民事行政檢察部門(mén)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)設(shè)立行政檢察部門(mén)，也就有意無(wú)意的忽略了兩種監(jiān)督職能的巨大差異，實(shí)際上把對(duì)行政主體監(jiān)督局限于行政訴訟監(jiān)督。從行政訴訟監(jiān)督的角度來(lái)界定行政檢察概念，導(dǎo)致諸多弊端：⑴對(duì)行政訴訟以外的行政執(zhí)法行為監(jiān)督乏力，依照《行政訴訟法》規(guī)定，行政行為中很大一部分脫逸于司法監(jiān)督，導(dǎo)致眾多行政執(zhí)法活動(dòng)難以納入法律監(jiān)督范圍。⑵對(duì)行政違法行為監(jiān)督不及時(shí)，偏向事后監(jiān)督。訴訟過(guò)程漫長(zhǎng)，公民合法權(quán)益損害不能得到及時(shí)遏制。這些弊端在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)督方面尤為明顯：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)立了派出人民法庭、公安派出所、司法所，工商、稅務(wù)、國(guó)土等行政機(jī)關(guān)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)的情況下，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)缺乏派出機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)督闕如。2006年以后檢力下沉，開(kāi)始探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檢察室，但因法律地位不明確、缺乏強(qiáng)制監(jiān)督手段等，無(wú)力應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法點(diǎn)多面廣的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)督長(zhǎng)期疲軟。因此，檢察權(quán)如何監(jiān)督行政權(quán)，如何加強(qiáng)與行政執(zhí)法相銜接，如何通過(guò)案件參與社會(huì)治理，都需要進(jìn)一步摸索。

（二）當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀和問(wèn)題

1982年憲法體制下，我國(guó)行政區(qū)劃包括國(guó)、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，但實(shí)際運(yùn)行中形成了國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)行政區(qū)劃，人民法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等相應(yīng)地設(shè)置了五個(gè)層級(jí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了人民法庭、派出所、司法所等，各種司法和執(zhí)法活動(dòng)已經(jīng)延伸到基層。但基層檢察監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)缺位，監(jiān)督力量不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察監(jiān)督力量的缺位以及檢察工作的專(zhuān)業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性，導(dǎo)致基層群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能和履職方式不甚了解，基層檢察監(jiān)督渠道狹窄。由于缺乏有效的制約和監(jiān)督，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、不作為、亂作為、執(zhí)法不公等侵害群眾合法權(quán)益現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察監(jiān)督在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體系中的“缺位”，導(dǎo)致參與基層社會(huì)治理的方式方法有限，監(jiān)督職能發(fā)揮不充分。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法活動(dòng)存在點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣等特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法站所眾多，行政系統(tǒng)的自主監(jiān)督存在主體多元、程序繁瑣、監(jiān)督乏力等弱點(diǎn)，行政執(zhí)法的“越位”與“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重，極大影響了政府公信力，阻礙了法治政府建設(shè)的步伐。就檢察監(jiān)督的依據(jù)而言，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督存在著程序范圍不明確、監(jiān)督手段乏力、監(jiān)督機(jī)制不完善等弱點(diǎn)，難以拓展法律監(jiān)督的廣度和深度。

（三）打造全面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政檢察監(jiān)督體系

法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)，因此，從檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位出發(fā)，基于檢察權(quán)的行政法作用來(lái)理解和界定行政檢察，將其理解為檢察與行政之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，更有利于科學(xué)、客觀地審視各種制度安排。[5]十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正?！币虼?，行政檢察制度要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督轉(zhuǎn)向，加大對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督；要不斷拓寬行政檢察監(jiān)督的范圍，實(shí)現(xiàn)從過(guò)去單一的行政訴訟監(jiān)督到行政檢察監(jiān)督多元化的新格局。一個(gè)全面的行政檢察監(jiān)督體系包括預(yù)防性監(jiān)督、干預(yù)性監(jiān)督以及參與性監(jiān)督三個(gè)方面。

就監(jiān)督方式而言，預(yù)防性監(jiān)督主要是指檢察機(jī)關(guān)通過(guò)主動(dòng)與有關(guān)行政機(jī)關(guān)建立經(jīng)常性聯(lián)系，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行政執(zhí)法行為，充分發(fā)揮預(yù)防在監(jiān)督行政違法行為中的作用。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)基于自身執(zhí)法的需要，邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與監(jiān)督、提供意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)開(kāi)展監(jiān)督。干預(yù)性監(jiān)督指的是預(yù)防性監(jiān)督?jīng)]有起到預(yù)期效果并且已經(jīng)造成行政違法事實(shí)的情況下，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提出檢察建議、督促起訴，使得被監(jiān)督的權(quán)力、需要保護(hù)的利益通過(guò)法律監(jiān)督轉(zhuǎn)入正常的軌道。參與性監(jiān)督主要指提起行政公益訴訟，行政公益訴訟又包括訴前程序與訴訟程序。對(duì)于基層行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案件，經(jīng)過(guò)了提出檢察建議、督促起訴等監(jiān)督方式，如果行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)仍未依法履行職責(zé)，并出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提起行政公益訴訟。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體的行政違法行為監(jiān)督又包括兩類(lèi)：⑴對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督，指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下具有普遍約束力的行政規(guī)范的合憲性、合法性所實(shí)施的審查、評(píng)議和督促等專(zhuān)項(xiàng)法律活動(dòng)。[6]鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低層級(jí)具有制發(fā)規(guī)范性文件的主體，它們制定的普通“紅頭文件”眾多，程序規(guī)范性差，經(jīng)常擅自設(shè)定或擴(kuò)大行政部門(mén)的權(quán)限、管理范圍、減損公民權(quán)利或增加義務(wù)。因此，需要加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督，在職權(quán)主體、內(nèi)容合法性、程序規(guī)范性等方面展開(kāi)監(jiān)督。⑵對(duì)具體行政行為的監(jiān)督。在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法活動(dòng)在環(huán)境保護(hù)、企業(yè)改制、征地拆遷、社會(huì)保障等方面引發(fā)諸多沖突，影響到公民的合法權(quán)益。因此，加強(qiáng)對(duì)具體行政行為的監(jiān)督是加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的關(guān)鍵。對(duì)具體行政行為的檢察監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)包括與公民權(quán)利密切相關(guān)的具體行政行為、侵害國(guó)家和公共利益而缺乏必要行政相對(duì)人起訴的具體行政行為以及行政機(jī)關(guān)以罰代刑的行為等。[7]建立對(duì)行政違法行為的監(jiān)督能夠完善行政檢察制度，彌補(bǔ)現(xiàn)行制度供給的不足。

三、檢察監(jiān)督實(shí)踐的探索：基于楓橋經(jīng)驗(yàn)的對(duì)接與融合

面對(duì)當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的變化和新矛盾的浮現(xiàn)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與時(shí)俱進(jìn)，不斷地被賦予新的內(nèi)涵，從對(duì)平等主體之間的“民間糾紛”化解，擴(kuò)大到對(duì)行政主體違法行為導(dǎo)致的“官民糾紛”的有效化解。近年來(lái)，圍繞著“推進(jìn)基層治理法治化”，浙江省檢察機(jī)關(guān)緊緊圍繞法律監(jiān)督的主責(zé)主業(yè)，積極構(gòu)建有效化解基層社會(huì)矛盾又避免混亂監(jiān)督和職責(zé)重疊的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的對(duì)接與融合。

（一）派駐基層檢察室：對(duì)接與融合的機(jī)構(gòu)依托

以“七站八所”為代表的行政執(zhí)法主體的行政執(zhí)法活動(dòng)關(guān)系著廣大人民群眾的切身利益，但檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏固定的“陣地”，沒(méi)有派駐相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和力量，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督主體力量分散，監(jiān)督手段和監(jiān)督力度不夠。[8]隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，更多的行政權(quán)力被下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)置基層檢察室以對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，極為必要和重要。

當(dāng)前對(duì)行政違法行為的監(jiān)督渠道狹窄，行政檢察監(jiān)督以事后監(jiān)督為原則，以事中監(jiān)督為補(bǔ)充。我們需要將法律監(jiān)督的關(guān)口前移，加大對(duì)行政行為的事前監(jiān)督。實(shí)踐中，借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的“矛盾不上交，平安不出事，服務(wù)不缺位”的理念，檢察機(jī)關(guān)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室借助與基層政權(quán)零距離接觸優(yōu)勢(shì)，并與派出法庭、司法所等基層司法和行政機(jī)關(guān)形成司法監(jiān)督合力，關(guān)注社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控，實(shí)現(xiàn)檢察資源向基層傾斜，延伸法律監(jiān)督的觸角。

2010年以來(lái)，紹興市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)最高人民檢察院、浙江省人民檢察院的部署，結(jié)合本地實(shí)際，積極探索基層檢察室建設(shè)工作，全市設(shè)有9個(gè)檢察室，覆蓋56個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1231個(gè)行政村（社區(qū)）。諸暨則設(shè)有楓橋、店口兩個(gè)基層檢察室，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)司法、行政執(zhí)法的法律監(jiān)督。楓橋檢察室、店口檢察室通過(guò)寄發(fā)《職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)提醒函》給相關(guān)單位，對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為敲響警鐘，規(guī)范行政執(zhí)法行為。紹興皋埠檢察室探索建立了“一二三四”工作體系，即通過(guò)公開(kāi)一個(gè)監(jiān)督電話，明確移案、處分兩項(xiàng)建議權(quán)，建立執(zhí)法信息通報(bào)和重大案件咨詢(xún)、提請(qǐng)監(jiān)督制、案件協(xié)查制三機(jī)制，明確《檢察意見(jiàn)書(shū)》《檢察建議書(shū)》《糾正違法通知書(shū)》和《督促起訴書(shū)》等四種監(jiān)督手段，形成了符合基層特點(diǎn)的多元化監(jiān)督格局。[9]基層檢察室作為行政檢察監(jiān)督權(quán)向基層延伸的具體形式，能夠解決基層行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督“缺位”與“越位”問(wèn)題，有效推進(jìn)基層政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，兩年多來(lái)，檢察室人員300余人次下村走訪，全市檢察室共接待和處理群眾信訪920余人次，100余件因基層行政執(zhí)法和司法引起的信訪問(wèn)題經(jīng)監(jiān)督后妥善解決，獨(dú)立或協(xié)助化解矛盾糾紛330余起，開(kāi)展法律咨詢(xún)1340人次。[10]

（二）行政公益訴訟監(jiān)督：對(duì)接與融合的制度保障

行政公益訴訟是國(guó)家從法律監(jiān)督的角度對(duì)行政權(quán)力制約監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)，是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的制度保障手段，可以在一定程度上解決基層行政檢察工作案件少、監(jiān)督范圍窄、監(jiān)督手段軟弱的問(wèn)題。

楓橋的做法之所以能夠成為一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)，在于其重視制度建設(shè)、制度規(guī)范和制度運(yùn)作。以落實(shí)行政公益訴訟為契機(jī)，2017年6月，紹興市檢察院組織了公益訴訟培訓(xùn)，認(rèn)真推動(dòng)行政公益訴訟落地生根。諸暨市檢察院訴諸暨市環(huán)保局不當(dāng)（怠于）履行職責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督案，便是成果之一，并被評(píng)為浙江民行監(jiān)督優(yōu)秀案例。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中，處罰手段單一、一罰了之現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，本案無(wú)疑給行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)拉響警鐘。檢察機(jī)關(guān)還加強(qiáng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，建立常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，建立信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的溝通，督促行政機(jī)關(guān)依法履行行政職權(quán)。面對(duì)各種矛盾與融合，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為我們提供了一個(gè)語(yǔ)詞和實(shí)踐如何交錯(cuò)并最終可能走向統(tǒng)一的制度樣本。[11]檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，為實(shí)踐行政公益訴訟監(jiān)督提供經(jīng)驗(yàn)樣本。

（三）智慧檢務(wù)：對(duì)接與融合的重要支點(diǎn)

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，平臺(tái)治理的多元化和動(dòng)態(tài)化深刻影響著未來(lái)社會(huì)治理的格局，并提出了新挑戰(zhàn)。“互聯(lián)網(wǎng)+” 背景下，強(qiáng)化智慧檢察應(yīng)用，提高檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的信息化水平，便成為當(dāng)前迫切的課題。2017年9月，在全國(guó)社會(huì)治安綜合表彰大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記明確指出要推進(jìn)社會(huì)治理系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化、法治化。諸暨作為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)源地，近年來(lái)積極打造“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理”的新模式，諸暨檢察院因勢(shì)而動(dòng)，打造智慧檢務(wù)，以社會(huì)治理綜合信息中心為平臺(tái)，整合公安、民政、人力社保、教育、司法行政、衛(wèi)計(jì)、安監(jiān)、環(huán)保、工商、食品藥品安全等部門(mén)相關(guān)信息資源，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通、共建共享，通過(guò)網(wǎng)上研判等方式對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。諸暨市檢察院還通過(guò)多種渠道培養(yǎng)檢察人員的信息化水平：通過(guò)加強(qiáng)與阿里巴巴、銀行等企業(yè)的交流協(xié)作，邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)法律知識(shí)講座和專(zhuān)題研討，辦案人員赴企培訓(xùn)等，為辦案中實(shí)現(xiàn)對(duì)大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)分析研判、厘清法律關(guān)系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[12]楓橋鎮(zhèn)檢察室則依托楓橋鎮(zhèn)的綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)“四個(gè)平臺(tái)”，通過(guò)數(shù)據(jù)監(jiān)控，依法監(jiān)督交通違法、拆除違章建筑等基層行政執(zhí)法行為。

浙江各地都在全力打造新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。桐廬縣依托“互聯(lián)網(wǎng)+”機(jī)制改革、以大聯(lián)動(dòng)為核心、以大數(shù)據(jù)為支撐，打造智慧治理中心，通過(guò)智慧治理信息中心將政府掌握的人員機(jī)構(gòu)、熱線電話、數(shù)據(jù)資源以及公共信息資源進(jìn)行整合，[13]通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行研判分析后，提前發(fā)現(xiàn)矛盾隱患，及時(shí)有效監(jiān)督基層行政執(zhí)法活動(dòng)。蒼南縣檢察院通過(guò)與財(cái)政、環(huán)保等31個(gè)單位實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)，整合行政執(zhí)法和司法等各類(lèi)信息200萬(wàn)余條，并通過(guò)實(shí)時(shí)共享、篩選分流兩種方式在聯(lián)網(wǎng)單位之間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。蒼南縣檢察院一方面建立行政執(zhí)法預(yù)警機(jī)制，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法，另一方面仔細(xì)研判，深挖大數(shù)據(jù)背后的社會(huì)管理問(wèn)題。[14]

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是具有中國(guó)特色的社會(huì)治理模式，是堅(jiān)持有效防控、依靠群眾的多元治理體系，核心是有效化解矛盾糾紛。浙江省檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中找準(zhǔn)自身的職能定位，不斷豐富新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的檢察要素，實(shí)現(xiàn)了綠色司法與社會(huì)綜合治理的交相輝映。檢察機(jī)關(guān)在參與和融合“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)踐中，必須立足檢察職能，在拓展檢察職能中豐富“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的檢察元素。檢察機(jī)關(guān)是社會(huì)公共利益的維護(hù)者，要踐行法律監(jiān)督的主責(zé)主業(yè)，努力實(shí)現(xiàn)“化解矛盾、保障平安、服務(wù)到位”。新時(shí)期檢察監(jiān)督，要不斷拓展檢察職能，創(chuàng)新思維方法，深入探索和諧司法的新路徑，為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”提供更豐富的實(shí)踐內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)從治理到善治的轉(zhuǎn)變。

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（責(zé)任編輯：張 艷）

Procuratorial Supervision of Township Law Enforcement from

the Perspective of Feng Qiao's Experience

Wang Youhai， Yu Zhaofei

Abstract：“Feng Qiao's Experience” is a model for China's grassroots social governance and an effective model to solve villagers' disputes.At present，there are different degrees of “offside” and “vacancy” in the administrative law enforcement of township law enforcement.Faced with the changes of social contradictions，“Feng Qiao's Experience” keeps pace with the times，expanding from the dispute resolution between equal subjects to the effective resolution of “official-citizen disputes” caused by administrative illegal acts.In China's current procuratorial reform，the transformation of the supervision mode of procuratorial power to administrative power coincides with this.Traditional administrative procuratorial supervision is limited to administrative litigation supervision.We should establish a comprehensive administrative procuratorial supervision system.Procuratorial organs actively promote the integration of procuratorial practice and “Feng Qiao's Experience”，based on administrative procuratorial supervision，constantly enrich the procuratorial elements of “Feng Qiao's Experience” in expanding procuratorial functions，and constantly innovate and develop “Feng Qiao's Experience” in the new era in participating in grass-roots social governance.

Key words：“Feng Qiao's experience”；administrative law enforcement；procuratorial supervision；grassroots social governance