張家穎　陳林杰　樊群　梁慷　戴小清

摘 要：本文簡要介紹了PPP模式最早在國內(nèi)的應(yīng)用情況，從項目管理機制變動、項目范圍的擴張和控制地方舉債背景下的糾偏三個方面分析了近幾年P(guān)PP模式的政策調(diào)整走向。最后，根據(jù)研究，分析總結(jié)了當(dāng)前PPP模式在應(yīng)用方面存在的主要問題。

關(guān)鍵詞：PPP；政策；法律制度體系；社會資本

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2018.21.198

1 引言

PPP（Public Private Partner-ship）即政府與社會資本合作。這種項目管理模式最初是在20世紀80年代先在我國基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域試行的。進入90年代后，隨著經(jīng)濟騰飛和擴大開放，交通、電廠和污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后。從1996年起，來賓B電廠項目作為第一個經(jīng)國家批準(zhǔn)的BOT項目，包括兩臺36萬千瓦火電機組的投資、融資、設(shè)計、建造、采購、經(jīng)營、維護和轉(zhuǎn)交。隨后，以圍繞特許經(jīng)營為中心的盈利性項目以BOT方式在高速、污水處理、自來水等領(lǐng)域成為主流。

2014年12月2日，國家發(fā)改委頒布了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，自始拉開了我國全面推廣PPP模式的序幕。

2 PPP模式政策調(diào)整走向

據(jù)統(tǒng)計，截至2018年1月，全國累計的PPP項目成交金額合計約9.36億元，其中前15名企業(yè)中標(biāo)金額總計高達4.52億元，接近占據(jù)半壁江山。PPP項目不斷上馬和叫停的背后是政策文件的密集出臺。

據(jù)統(tǒng)計，2014年底至2017年底，國務(wù)院及各部委發(fā)布各類PPP項目政策文件47項。這些政策文件的出臺，一方面標(biāo)志著我國大規(guī)模推廣PPP項目模式；從另一方面也表明PPP項目在近幾年具體實施過程中也碰到了不少問題。

2.1 項目管理機制變動

2015年7月7日，國務(wù)院李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，聽取PPP模式推廣情況匯報。會議明確要求，加快立法進程，以更好法治環(huán)境，來激發(fā)社會投資活力。2015年8月10日，國家發(fā)改委又印發(fā)《通知》，明確要求各地發(fā)展改革部門要會同有關(guān)行業(yè)主管部門，切實做好能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）推進工作。該《通知》的印發(fā)標(biāo)志著我國推進PPP工作職責(zé)分工更加明確，國家發(fā)展改革委與財政部兩部門推進PPP工作職責(zé)分工得以明確。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6+1”個基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的分領(lǐng)域牽頭負責(zé)PPP項目工作機制正式建立。

2017年我國首部《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》對外發(fā)布。征求意見稿對政府和社會資本合作（PPP）適用范圍、部門職責(zé)、項目實施細則和監(jiān)督管理等方面進行了一系列規(guī)范。

2.2 項目范圍的擴張

2014年11月30日財政部公布了第一批30個PPP示范項目名單。并用通知的形式闡明了政府和社會資本合作的有關(guān)問題。

2015年5月5日，公共文化服務(wù)領(lǐng)域推進PPP模式的首個指導(dǎo)性文件《政府向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》出臺。國務(wù)院同時轉(zhuǎn)發(fā)了文化部、財政部、新聞出版廣電總局、體育局等的意見。

2015年9月25日，財政部發(fā)布第二批PPP示范項目名單，共206個，總投資金額6，589億元。

第一、二批PPP項目，從范圍看：主要以公路、軌交等基礎(chǔ)設(shè)施，以及養(yǎng)老、醫(yī)療、污處、教育、城市管廊等公用設(shè)施為主。從全國看：河南PPP示范項目，數(shù)量排在第一位，達41個，占比達到20%；其次是云南，排在第二位，為18個，占比為8.7%。

2016年2月22日，交通部出臺交通運輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見。購買內(nèi)容包括公路服務(wù)事項、水路服務(wù)事項、運輸服務(wù)事項、事務(wù)管理事項等方面，將逐步交由社會力量承擔(dān)。

2016年10月24日，國家發(fā)改委印發(fā)工作導(dǎo)則，明確采用PPP模式的項目，只適用于在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。且政府工作報告連續(xù)三屆提及 “政府與社會資本合作（PPP模式）”。可見國家的重視程度。

“積極擴大有效投資，引導(dǎo)資金更多投向補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、促創(chuàng)新、惠民生的領(lǐng)域。2017年要完成鐵路建設(shè)投資8000億元、公路水運投資1.8萬億元，再開工15項重大水利工程，繼續(xù)加強軌道交通、民用航空、電信基礎(chǔ)設(shè)施等重大項目建設(shè)。中央預(yù)算內(nèi)投資安排5076億元。落實和完善促進民間投資的政策措施”。

2.3 控制地方舉債背景下的糾偏

2017年7月和12月，全國金融工作會議和中央經(jīng)濟工作會議相繼召開， PPP項目迎來“拐點”，核心標(biāo)志性政策文件即“92號文”、“192號文”。

財辦金〔2017〕92號文，明確進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量。

國資委發(fā)〔2017〕192號文，明確提出要總額控制，一是科學(xué)決策：強調(diào)經(jīng)濟性，不得不計成本回報盲目上項目；在通過財政承受能力的項目中，優(yōu)先選擇發(fā)改、財政入庫項目。二是控制規(guī)模投資不允許超過上年凈資產(chǎn)的50%，資產(chǎn)負債率高于85%，或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)，不得單獨投資PPP項目、央企PPP負債需要有地方政府運營收益保證無保障項目可能面臨退出或重新設(shè)計，不得只融資、不建設(shè)運營。三是落實融資：資本金可以引入資管、保險和養(yǎng)老金，但要同股同權(quán)，不得擔(dān)保、明股實債或劣后。四是嚴格并表。五是堅決整改：不具備經(jīng)濟性或存在重大問題的，該停就停，未開工的不開工等一系列政策。

隨后，PPP項目金額和數(shù)量呈現(xiàn)雪崩式驟降和剎車時急停。新疆準(zhǔn)東經(jīng)濟開發(fā)區(qū)叫停了2016年、2017年政府投資類所有未開工及續(xù)建項目；隨后，新疆多地的PPP類項目也被證實已經(jīng)暫停，暫停的項目幾乎都是政府付費類項目。湖南省下發(fā)了“建議退庫”類項目的通知。湖北等省份的退庫項目則在20%左右；江蘇省全面停止無收益性質(zhì)的增量PPP項目。自“92號文”發(fā)布至今，管理庫清庫項目609個，儲備清單清庫項目1798個，總計2407個，規(guī)模2.39萬億。

3 當(dāng)前PPP模式的兩大問題

3.1 法律制度體系不健全

雖然《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》已于2017年8月公布，但法規(guī)層次低，法律效力不高，未形成完整的法律體系，法律體系的不健全導(dǎo)致市場預(yù)期波動極大。以PPP項目落地的招投標(biāo)為例，各地現(xiàn)行做法就存在模糊界定不清和違法違規(guī)嫌疑。如：在實際運行中與《招投標(biāo)法》和《政府采購法》存在沖突，而這種沖突的本質(zhì)是PPP項目自身特性與側(cè)重點存在沖突。

《招投標(biāo)法》和《政府采購法》側(cè)重點側(cè)重于工程及工程相關(guān)的貨物與服務(wù)，側(cè)重于招標(biāo)人和中標(biāo)人相對單一的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；PPP項目由于周期長（10年到30年），項目本身盈虧側(cè)重于融資及長期運營管理，同時由于PPP項目利害關(guān)系人包括政府、社會資本、運營商、融資擔(dān)保機構(gòu)等多重利益交織方涉權(quán)利義務(wù)安排，側(cè)重于關(guān)注長期風(fēng)險的分配。建立符合市場規(guī)律和PPP項目自身特點的法律制度體系是PPP項目平穩(wěn)健康發(fā)展的關(guān)鍵。

3.2 社會資本參與不充分

PPP（Public Private Partner-ship）是政府與社會資本的合作，但目前社會資本參與度不高現(xiàn)象明顯。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，截至2018年1月，全國PPP項目成交金額約9.36億元，依據(jù)這一數(shù)據(jù)，社會資本中應(yīng)占主導(dǎo)地位的民營資本弱勢地位明顯。

從企業(yè)數(shù)量看，排行前15名的企業(yè)中8家建筑央企（中建、中交、中鐵建、中鐵、中冶、中電建、葛洲壩、中建國際投資）、5家地方國企（云南交投、云南建工、河南收費還貸高速公路管理公司、北控水務(wù)、云南建投），民營資本企業(yè)僅占2家：華夏幸?；鶚I(yè)、東方園林。

從成交金額看，前15強中占比最大的為中國建筑集團，中標(biāo)金額高達近1萬億元（9944億元），占全國累計的PPP項目成交金額總量的10.6%。而民營資本華夏幸?；鶚I(yè)，累計中標(biāo)金額為3509億元，排名第六。前15強中另外一家民營企業(yè)為北京東方園林環(huán)境股份有限公司成交金額1022億元，排名第十二。兩家民營資本合計成交價4531億元，僅占前15強總成交金額的10.02%。

根據(jù)統(tǒng)計，2015至2017年三年間，國企（中央企業(yè)和地方國企）與民營企業(yè)在項目數(shù)量對比上持續(xù)走高：2015年數(shù)量對比為32.8%：64.5%、2016年數(shù)量對比為46.5%：52.2%、2017年數(shù)量對比為52.1%：46.4%。在規(guī)模上更是占據(jù)絕對優(yōu)勢：2015年規(guī)模對比53.6%：47.3%、2016年規(guī)模對比76%：23.9%、2017年規(guī)模對比80.6%：19.1%。

這背后的原因除了企業(yè)本身規(guī)模外，目前PPP項目存在的“風(fēng)險分配不合理、明股實債”、金融擔(dān)保政策“政府變相兜底”潛規(guī)則，項目本身“重建設(shè)輕運營、績效考核不完善”原因。同時，社會資本中民營資本融資難、融資貴，融資杠桿倍數(shù)過高以及PPP項目融資性發(fā)揮不充分是根本原因。

民營資本在獲取PPP項目后的主要的融資渠道依賴于銀行貸款，相對于實力雄厚、資信良好的國企明顯，民企自身特點決定其經(jīng)營風(fēng)險較高。同時，相比國企（央企及地方國企）隱形擁有國家信用作用，民營企業(yè)需要提供抵押和其他擔(dān)保的增信措施，而PPP項目和民營企業(yè)特性造成了其難以滿足銀行的風(fēng)控要求。同時，民企融資成本明顯高于國企，且仍舊居高不下，貸款利率偏高，在基準(zhǔn)貸款利率基礎(chǔ)上上浮比例過大。

與此同時，從項目融資的角度，目前銀行缺乏PPP項目產(chǎn)品投放，放貸流程、評審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸基本無異且較為嚴格，為防控風(fēng)險，銀行等金融機構(gòu)“抵押”訴求明顯。而PPP項目本身的増信不足、資產(chǎn)權(quán)屬復(fù)雜、抵押很難獲得國有股權(quán)人認可的多重壓力，通常不能完全滿足銀行對風(fēng)險控制的要求。在具體實施過程中，銀行一般需要民企對項目公司還款義務(wù)做擔(dān)保。

在政策支持層面，在現(xiàn)有PPP項目運行模式下，相關(guān)政策也呈現(xiàn)出正反作用力的疊加效應(yīng)。

一方面2015年3月17日，國家發(fā)改委和國開行發(fā)布通知，對社會資本開出了更優(yōu)厚的條件，再次鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目，促進基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)。加大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開放力度，禁止排斥、限制或歧視民間資本的行為，為民營企業(yè)創(chuàng)造平等競爭機會，支持民間資本股權(quán)占比高的社會資本方參與PPP項目。

另一方面，2016年10月24日，國家發(fā)改委又印發(fā)工作導(dǎo)則，采用PPP模式的項目只適用于在能源、交運、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。并指出政府和社會資本合作模式，主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類。在項目融資及建設(shè)方面，指出PPP項目融資責(zé)任由項目公司或社會資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門不應(yīng)為項目公司或社會資本方的融資提供擔(dān)保。

2017年5月27日，財政部又發(fā)通知，財預(yù)〔2017〕87號明確“嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍”。

4 結(jié)論

推進PPP項目是國家在社會基礎(chǔ)設(shè)施投資改革的重要抓手，而推進金融體制改革，制定并落實針對性的優(yōu)惠投融資政策，健全法律制度體系，吸引社會資金，激發(fā)市場活力，發(fā)揮PPP項目盈利屬性也是當(dāng)前面臨的主要問題。

參考文獻：

[1]陳華，孫芳兵.PPP模式的國外經(jīng)驗借鑒[J].審計月刊，2016（06）

：48-51.

[2]張尚，梁曄華.PPP項目關(guān)鍵成功要素研究---于國內(nèi)外典型案例分析[J].建筑經(jīng)濟，2018，39（02）.

作者簡介：張家穎（1987-），女，江蘇泰州人，碩士，講師，研究方向：工程管理和房地產(chǎn)領(lǐng)域。