■張家華，于忠龍

黨的十九大報(bào)告明確指出，到2020年我國(guó)全面建成小康社會(huì)，我國(guó)農(nóng)村貧困人口要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下脫貧，貧困縣要全部摘帽，區(qū)域性整體貧困要得到解決。金融扶貧是解決貧困問(wèn)題的世界通行做法，然而我國(guó)金融扶貧法治保障卻滯后于金融扶貧的法治化需求，本文分析了我國(guó)金融扶貧法治保障的主要問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

一、我國(guó)金融扶貧法治保障的若干問(wèn)題

（一）缺乏基本法律法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)，金融扶貧法律制度不成體系

目前，我國(guó)金融扶貧的政策性文件雖多，但上升到法律層面的極少，金融扶貧法律制度嚴(yán)重匱乏，遠(yuǎn)未成體系。主要表現(xiàn)為：一是金融扶貧實(shí)施制度缺失。缺乏金融扶貧的實(shí)施程序、監(jiān)督制約以及糾紛解決機(jī)制，缺乏實(shí)施金融扶貧的配套法律規(guī)定。二是法律責(zé)任不清。尤其作為扶貧主體的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)缺乏剛性法律責(zé)任約束，也基本忽視了扶貧對(duì)象的法律責(zé)任，現(xiàn)實(shí)中過(guò)多強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象金融權(quán)限不足，導(dǎo)致扶貧對(duì)象缺乏責(zé)任感，削弱了扶貧主體的積極性和能動(dòng)性。三是對(duì)貧困人口權(quán)利的傾斜保護(hù)制度缺失。貧困人口和貧困地區(qū)缺乏較為完善的基本金融權(quán)利，進(jìn)行金融扶貧的義務(wù)主體不夠明確和全面，金融扶貧權(quán)利救濟(jì)機(jī)制缺失。四是金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制缺乏。扶貧信貸易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐中被扶貧對(duì)象違約現(xiàn)象多發(fā)。由于缺乏基本法律法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)，致使我國(guó)金融扶貧的相關(guān)政策要求、制度規(guī)定及措施分散、零亂、重復(fù)，金融扶貧主體、客體、權(quán)利義務(wù)、運(yùn)行機(jī)制、救濟(jì)途徑以及不同類型金融機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系缺乏規(guī)定或不明確，直接影響金融扶貧的有效運(yùn)行與實(shí)施效果。

（二）法律促進(jìn)與約束機(jī)制有待加強(qiáng)，金融扶貧主體參與度不足

一是金融機(jī)構(gòu)參與扶貧廣度不夠。金融機(jī)構(gòu)作為金融扶貧的主體，不屬于行政機(jī)構(gòu)，除極少數(shù)非營(yíng)利性國(guó)有金融機(jī)構(gòu)外，絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)以營(yíng)利為首要目的，但貧困人口、貧困地區(qū)不僅不是營(yíng)利的理想對(duì)象，甚至還存在資金扶持風(fēng)險(xiǎn)，加之金融機(jī)構(gòu)缺乏明確的扶貧責(zé)任目標(biāo)，故而金融扶貧主體扶貧積極性有待提升，“嫌貧愛富”現(xiàn)象較為普遍（王鸞鳳，2012）。目前大量金融機(jī)構(gòu)如民營(yíng)銀行、小額貸款公司、證券機(jī)構(gòu)等仍未積極參與到扶貧工作上來(lái)。二是金融機(jī)構(gòu)參與力度不夠。銀行、證券、保險(xiǎn)三類金融機(jī)構(gòu)的扶貧力度均有待加強(qiáng)。如在信貸支持力度上，由于擔(dān)心資金風(fēng)險(xiǎn)較大，銀行對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的信貸投入明顯不足。在保險(xiǎn)支持方面，由于貧困人口缺乏相應(yīng)的資金購(gòu)買保險(xiǎn)，導(dǎo)致保險(xiǎn)覆蓋面也不夠。在證券支持方面，由于貧困地區(qū)成熟企業(yè)非常少，開發(fā)力度不夠，能達(dá)到上市之類的企業(yè)極少，或者上市企業(yè)支持貧困地區(qū)不多。三是金融扶貧約束機(jī)制不足。和金融扶貧的規(guī)范性文件內(nèi)容更多地表現(xiàn)為原則性、目標(biāo)性，責(zé)任不明確，法律約束力不足。

（三）金融扶貧的法律保障力度不足，金融功能發(fā)揮不充分

銀行信貸、保險(xiǎn)保障無(wú)疑是最重要的金融扶貧方式，但我國(guó)信貸扶貧、保險(xiǎn)扶貧的法治保障卻差強(qiáng)人意。主要表現(xiàn)為：一是信貸扶貧法律供給不足。目前，我國(guó)尚未出臺(tái)信貸扶貧的專門法律及行政法規(guī)，只存在若干規(guī)范性文件。信貸扶貧法律制度供應(yīng)不足，實(shí)踐中導(dǎo)致無(wú)法可依，出現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法追責(zé)。同時(shí)，相關(guān)制度規(guī)范規(guī)定多屬倡導(dǎo)性，缺乏剛性。此類文件責(zé)任不清，無(wú)剛性要求，實(shí)施難度大。二是保險(xiǎn)扶貧法律供給不足。與信貸法律領(lǐng)域類似，目前我國(guó)亦未制定有關(guān)保險(xiǎn)扶貧的專門法律及行政法規(guī)，無(wú)法滿足金融扶貧的法律保障需求。如《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第3條規(guī)定“國(guó)家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”，然而現(xiàn)實(shí)中，非營(yíng)利性社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)缺乏，經(jīng)營(yíng)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主要以營(yíng)利為目的，以經(jīng)營(yíng)效益為首要考慮，將保險(xiǎn)扶貧、金融公平等社會(huì)效益置于次要地位，其保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)亦與經(jīng)營(yíng)效益相適應(yīng)，保險(xiǎn)扶貧產(chǎn)品、營(yíng)銷則邊緣化，貧困人口、貧困地區(qū)參與保險(xiǎn)的深度和廣度均不夠，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)不穩(wěn)定，未最大限度地發(fā)揮保險(xiǎn)扶貧的保障作用。

（四）普惠金融扶貧基礎(chǔ)薄弱，貧困人口憲法權(quán)益保障有待加強(qiáng)

目前我國(guó)普惠金融在扶貧保障方面還較為薄弱，主要體現(xiàn)在：一是金融機(jī)構(gòu)深入貧困地區(qū)不夠。尤其在當(dāng)前農(nóng)村貧困地區(qū)普遍地處偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、交通不便利等情況下，金融機(jī)構(gòu)要在這些地方設(shè)立機(jī)構(gòu)、派駐人員、建立設(shè)施等服務(wù)均必須付出更高的成本，而這方面成本難以轉(zhuǎn)嫁，導(dǎo)致銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)深入貧困地區(qū)投入的意愿較弱。二是金融基礎(chǔ)設(shè)施不完善。隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、第三方支付的快速發(fā)展，普惠金融形式也在不斷變化，從之前的銀行柜臺(tái)、網(wǎng)點(diǎn)、自助存取款機(jī)到如今的網(wǎng)上銀行、手機(jī)支付、互聯(lián)網(wǎng)金融等。然而貧困地區(qū)的金融基礎(chǔ)設(shè)施一直處于落后地步，在硬件設(shè)施上，金融類型少、網(wǎng)點(diǎn)機(jī)構(gòu)少、金融服務(wù)人員缺乏、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)信號(hào)較弱、互聯(lián)網(wǎng)金融涉及少；在軟件設(shè)施上，金融教育培訓(xùn)、金融知識(shí)以及金融技術(shù)均落后于非貧困地區(qū)。三是貧困人口可得性金融服務(wù)不夠。由于前述原因，金融機(jī)構(gòu)缺乏設(shè)計(jì)針對(duì)貧困人口、貧困地區(qū)金融產(chǎn)品的積極性，導(dǎo)致貧困地區(qū)和貧困人口享受普惠金融權(quán)利大打折扣，可得性金融服務(wù)較為欠缺。

二、問(wèn)題產(chǎn)生的原因及內(nèi)在邏輯

本文認(rèn)為，我國(guó)金融扶貧法治保障出現(xiàn)的上述問(wèn)題，是行政邏輯與資本邏輯錯(cuò)位而在金融扶貧法治上的反映，其主要源自在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系的再調(diào)整。

（一）行政邏輯主導(dǎo)下的金融抑制

政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)關(guān)系不僅是新時(shí)代背景下金融扶貧需要解決的問(wèn)題，也是解決當(dāng)前我國(guó)不平衡不充分發(fā)展的基本問(wèn)題。受我國(guó)歷史上長(zhǎng)期中央集權(quán)政治文化及建國(guó)后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，行政邏輯在我國(guó)法治轉(zhuǎn)型過(guò)程中一直具有強(qiáng)大的影響力和支配力。改革開放以來(lái)，行政邏輯在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不斷被調(diào)適，法治建設(shè)亦取得了巨大成就，法治的作用日趨突出，公民的法律意識(shí)日益增強(qiáng)，尤其是隨著《行政訴訟法》的頒布實(shí)施，使法律具有了制約行政權(quán)的功效。但不可否認(rèn)的是，行政權(quán)對(duì)法治建設(shè)的影響仍具有強(qiáng)大路徑依賴和邏輯慣性，法律至上并未根本建立，法律的國(guó)家工具性質(zhì)仍然明顯，法治實(shí)踐中以行政方式代替司法方式，以個(gè)人權(quán)威代替法律權(quán)威，以權(quán)代法時(shí)有發(fā)生。法治轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出的這一特點(diǎn)在黨的十八大之前尤為明顯，這一時(shí)期主要表現(xiàn)為行政權(quán)主導(dǎo)的粗放型法治轉(zhuǎn)型，其對(duì)金融扶貧法治保障的影響主要表現(xiàn)為：一是在金融扶貧立法主體的行政化傾向明顯。總體上，我國(guó)金融扶貧法律制度呈現(xiàn)出黨政府部門的政策性規(guī)定多、缺乏專門性法律制度、相關(guān)精神散見于一些法律條款中以及法律位階低等特點(diǎn)。未制定專門的“金融扶貧法”，作為金融扶貧法治保障的主要法律載體——銀行、保險(xiǎn)、證券等基本法律中也沒有專門的“金融扶貧”條款，僅在《憲法》中如“平等”“共同”和“保障人權(quán)”等詞語(yǔ)體現(xiàn)出實(shí)現(xiàn)共同富裕、消除貧困的法律精神。二是金融扶貧立法的內(nèi)容行政色彩較為濃厚。大量政策性文件對(duì)地方黨委、政府和國(guó)有非營(yíng)利性金融機(jī)構(gòu)的規(guī)定往往比較具體，約束程度也較高，法律責(zé)任也比較明確，但這類規(guī)定更多地反映黨和政府的政治擔(dān)當(dāng)，或者完成扶貧任務(wù)的政治要求。這使得在金融扶貧實(shí)踐中更多地體現(xiàn)為行政主導(dǎo)，而非激發(fā)市場(chǎng)主體活力、有效調(diào)動(dòng)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)扶貧積極性的行政引導(dǎo)，造成金融扶貧過(guò)程中，金融功能發(fā)揮不充分，金融服務(wù)貧困地區(qū)貧困人口的能力和水平不高，金融處于抑制狀態(tài)。

（二）金融扶貧法治保障問(wèn)題背后的資本邏輯弱化

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上就是資本邏輯運(yùn)作的效益之爭(zhēng)，是資本邏輯運(yùn)作的功能之爭(zhēng)，同時(shí)也是法治規(guī)范資本邏輯運(yùn)作的規(guī)范之爭(zhēng)。這一點(diǎn)，可以從發(fā)達(dá)國(guó)家的反壟斷法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、宏觀調(diào)控法等法治建設(shè)方面看到。資本邏輯展示了人類經(jīng)濟(jì)文明內(nèi)在的邏輯與法則，在此意義上，現(xiàn)代國(guó)家一個(gè)基本職能就是創(chuàng)造資本邏輯運(yùn)作的環(huán)境和條件。對(duì)于我國(guó)而言，社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情決定了管控和利用資本為社會(huì)主義服務(wù)，為以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分并存的經(jīng)濟(jì)制度服務(wù)。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，創(chuàng)造資本邏輯運(yùn)作的環(huán)境和條件，是我國(guó)處理政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)關(guān)系的一個(gè)基本策略。但上述分析表明，由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，行政邏輯對(duì)于資本邏輯具有強(qiáng)大的擠出效應(yīng)，制度構(gòu)建對(duì)資本邏輯的趨利性缺乏有力回應(yīng)。具體體現(xiàn)在金融扶貧法治領(lǐng)域，即由于相關(guān)政策性規(guī)定對(duì)資本邏輯缺乏足夠的引導(dǎo)、激勵(lì)，使得在金融扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)了商業(yè)金融機(jī)構(gòu)參與廣度、力度均不夠，普惠金融產(chǎn)品不足，金融服務(wù)“嫌貧愛富”等金融抑制現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)我國(guó)金融扶貧法治保障的對(duì)策

（一）貫徹正確的金融扶貧法治理念

首先，我國(guó)金融扶貧法律保障機(jī)制應(yīng)確立公平優(yōu)先、兼顧效益的法治精神。金融扶貧立法及法律實(shí)施均應(yīng)以實(shí)質(zhì)公平理念為指導(dǎo)，切實(shí)保障法律制度制定的科學(xué)性與公正性。同時(shí)，在堅(jiān)持公平優(yōu)先基礎(chǔ)上，也要兼顧效益與安全，以防控金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)金融扶貧的可持續(xù)發(fā)展。其次，確立對(duì)貧困人口等弱勢(shì)群體金融權(quán)利進(jìn)行必要保障的理念。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，貧困人口理應(yīng)享有基本的金融權(quán)利，法律應(yīng)加強(qiáng)對(duì)貧困人口基本人權(quán)，如金融權(quán)利等的保護(hù)，強(qiáng)化政府部門、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困人口金融權(quán)的保障義務(wù)。弘揚(yáng)程序正義，設(shè)置貧困者與金融機(jī)構(gòu)平等協(xié)商制度，提高貧困者的金融權(quán)益協(xié)商砝碼，創(chuàng)新和拓寬貧困者金融權(quán)利的內(nèi)涵和外延。此外，應(yīng)以法治思維和法治方式進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧。我國(guó)貧困人口、貧困地區(qū)的致貧原因千差萬(wàn)別，只有根除仰賴行政命令的人治思維方式，恪守社會(huì)主義法治原則，遵循公平、公正、公開和合理的原則，進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧才能有的放矢，對(duì)癥下藥，甚至根治貧困。總體上，應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧為目的，完善相關(guān)法律制度，構(gòu)架金融扶貧的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)等一系列制度體系。

（二）制定金融扶貧基本法

在當(dāng)前金融扶貧法律制度缺失的情況下，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，制定金融扶貧行政法規(guī)應(yīng)是較為可行的做法，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)法律層級(jí)低于全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，立法程序相對(duì)更為快捷。并且行政法規(guī)對(duì)全國(guó)均具有約束力，今后如需修訂或修改也更為容易，因此國(guó)務(wù)院可以制定類似《扶貧保障條例》，該條例單獨(dú)設(shè)立一章，專門規(guī)定金融扶貧頂層法律設(shè)計(jì)，明確金融扶貧定義，規(guī)定金融扶貧方面的基本組織形式、扶貧主體、扶貧對(duì)象、相關(guān)權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等，明確監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院以下各級(jí)政府、各部委、金融機(jī)構(gòu)甚至社會(huì)組織可以根據(jù)扶貧保障基本法，制定相應(yīng)法律制度，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，規(guī)定政府組織、金融機(jī)構(gòu)的扶貧義務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與金融扶貧，確立扶貧激勵(lì)約束機(jī)制，防止短暫性脫貧之后貧困反彈現(xiàn)象等。

（三）著力建設(shè)若干緊迫金融扶貧保障法律

根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，當(dāng)前尤其緊迫的任務(wù)是加快推進(jìn)信貸扶貧、保險(xiǎn)扶貧立法以及普惠金融法治建設(shè)。

1.信貸扶貧立法

（1）確立信貸扶貧立法原則。一是信貸扶貧的公平、公正、公開原則。公平原則要求貧困戶、貧困人口在信貸面前權(quán)利義務(wù)一律平等，信貸提供者不得徇私放貸。公正原則要求嚴(yán)格按扶貧信貸程序辦理，根據(jù)貧困者的資信狀況、項(xiàng)目發(fā)展情況，嚴(yán)格論證是否放貸、貸款金額、貸款期限；公開原則要求信貸對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、流程、發(fā)放情況必須公布于眾，做到公開透明。二是效率原則。因地制宜、因人而異，在法律原則下靈活處理有關(guān)信貸，創(chuàng)新服務(wù)方式，簡(jiǎn)便業(yè)務(wù)辦理流程，提高信貸評(píng)估、發(fā)放效率，提升資金利用效率。三是風(fēng)險(xiǎn)控制原則。建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，嚴(yán)密評(píng)估信貸項(xiàng)目，充分預(yù)測(cè)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立反擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和分散機(jī)制，政府對(duì)部分風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行兜底控制等。

（2）明確信貸扶貧主體和扶貧對(duì)象。一是信貸扶貧主體應(yīng)以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為主，因?yàn)殂y行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資金雄厚，監(jiān)管嚴(yán)格，內(nèi)控管理制度完善，在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中,應(yīng)以農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行以及農(nóng)村信用社為主力，因?yàn)檫@些銀行主要由國(guó)有或集體控股，非私有大股東控制，網(wǎng)點(diǎn)眾多，熟悉廣大的農(nóng)村貧困地域，能更好地理解和深入貫徹黨的各項(xiàng)扶貧方針政策。二是應(yīng)根據(jù)我國(guó)國(guó)情，確立扶貧對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)。由于我國(guó)各地情況各異，且隨著時(shí)間變化扶貧對(duì)象會(huì)發(fā)生變化，應(yīng)因地制宜，建設(shè)扶貧信貸指標(biāo)，建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，按照扶貧對(duì)象的勞動(dòng)能力、項(xiàng)目情況、資信狀況、貧困程度、還貸預(yù)期等，建立信貸扶貧對(duì)象花名冊(cè)，綜合評(píng)估信貸對(duì)象，提供給信貸主體參考。

（3）規(guī)范信貸扶貧法律權(quán)利義務(wù)。權(quán)利和義務(wù)是法律主體的應(yīng)有之義，法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的有效機(jī)制是權(quán)利和義務(wù)的利導(dǎo)功能。

對(duì)于信貸機(jī)構(gòu)，首先作為信貸機(jī)構(gòu)的主體——金融機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，尤其在我國(guó)建設(shè)小康社會(huì)的攻堅(jiān)戰(zhàn)中，也相應(yīng)地必須承擔(dān)應(yīng)有的政治責(zé)任，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸進(jìn)行信貸扶貧。法定上，信貸扶貧機(jī)構(gòu)也承擔(dān)著輸送信貸資金幫助貧困人口、貧困地區(qū)脫貧的義務(wù)。其次，權(quán)利方面。既然信貸機(jī)構(gòu)承擔(dān)著信貸扶貧的義務(wù)，也應(yīng)享有相應(yīng)的權(quán)利，這些權(quán)利包括：信息知情權(quán)，即有權(quán)利知悉申請(qǐng)信貸貧困者的經(jīng)營(yíng)情況、資信狀況、資產(chǎn)情況、收入情況、家庭成員情況等；提供擔(dān)保權(quán)，即有權(quán)利要求對(duì)信貸資金進(jìn)行一定的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，擔(dān)保方不限于信貸對(duì)象，可以是第三方或者村集體等；跟蹤調(diào)查權(quán)，即對(duì)信貸資金使用情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤了解調(diào)查；提前收貸權(quán)，即在特殊情況下，有權(quán)利提前收回貸款；此外，還有拒絕權(quán)、起訴權(quán)、征信管理權(quán)等。

對(duì)于貸款申請(qǐng)人，首先是權(quán)利，貸款申請(qǐng)人有權(quán)依照法律規(guī)定申請(qǐng)貸款，只要符合相關(guān)規(guī)定條件，信貸機(jī)構(gòu)不得拒絕。貸款申請(qǐng)人有貸款條件知情權(quán)、貸款程序知悉權(quán)、提前還貸權(quán)、申訴權(quán)和起訴權(quán)等。其次是義務(wù)，貸款申請(qǐng)人必須誠(chéng)實(shí)守信，按照信貸機(jī)構(gòu)的要求，如實(shí)提供自身有關(guān)情況，包括資產(chǎn)狀況、貸款用途、自身資信、家庭情況等，如果具有第三方或村集體提供擔(dān)保，必須配合做好擔(dān)保工作。在信貸資金的使用過(guò)程中，必須按照合同約定，不得挪作他用，當(dāng)前有些貧困地區(qū)存在賭博等不良風(fēng)氣，如果貸款人將貸款資金挪在不正當(dāng)途徑上，將深刻損害金融扶貧的積極性。此外，貸款申請(qǐng)人必須配合信貸機(jī)構(gòu)的后續(xù)跟蹤調(diào)查了解工作，必須及時(shí)按約定還貸等。

（4）完善激勵(lì)機(jī)制。從成本收益看，對(duì)貧困人口的信貸顯然存在利潤(rùn)低、風(fēng)險(xiǎn)高狀況，為了有效促進(jìn)信貸扶貧，必須建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。首先，政策激勵(lì)。對(duì)于積極實(shí)施信貸扶貧、效果顯著的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)給予相應(yīng)的政策傾斜，如央行的存款準(zhǔn)備金要求可以下降，定向?qū)μ囟ǖ慕鹑跈C(jī)構(gòu)降低存款準(zhǔn)備金，在支農(nóng)支小再貸款上大力支持信貸扶貧機(jī)構(gòu)。政府及金融監(jiān)管部門在扶貧績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和政策優(yōu)惠對(duì)象上，應(yīng)向信貸扶貧做得較好的金融機(jī)構(gòu)傾斜。其次，稅率激勵(lì)。對(duì)于信貸扶貧資金的營(yíng)業(yè)稅、增值稅等，應(yīng)該予以減免或降低，并且在信貸立法中予以明確規(guī)定。三是貼息激勵(lì)。建立靈活浮動(dòng)的扶貧信貸貼息制度，對(duì)貧困人口、貧困地區(qū)的貸款利息進(jìn)行一定程度地財(cái)政貼息，降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)信貸扶貧積極性。四是業(yè)務(wù)激勵(lì)。對(duì)于信貸扶貧成效好的機(jī)構(gòu)和工作人員，采取獎(jiǎng)勵(lì)、通報(bào)、職務(wù)晉升等方式，提高工作積極性。

2.保險(xiǎn)扶貧立法

（1）制定保險(xiǎn)扶貧基本法律制度，實(shí)現(xiàn)有法可依?？梢孕抻啞侗ｋU(xiǎn)法》或《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，在其中單獨(dú)設(shè)立保險(xiǎn)扶貧法律章節(jié)，或在其他金融、扶貧法律中規(guī)定保險(xiǎn)扶貧的法律制度，明確保險(xiǎn)扶貧的定義、組織架構(gòu)、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督機(jī)制等最基本的內(nèi)容，為其他相應(yīng)制定提供法律淵源。各地方政府、各部門甚至金融機(jī)構(gòu)均可以根據(jù)保險(xiǎn)扶貧基本法，制定一整套規(guī)范體系。

（2）堅(jiān)持貧困人口保險(xiǎn)全覆蓋原則。以公平、公正法治精神為指導(dǎo)，將所有貧困地區(qū)、貧困人口納入保險(xiǎn)保障范圍，靈活創(chuàng)設(shè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，為貧困人口疾病、財(cái)產(chǎn)、就業(yè)、教育以及扶貧項(xiàng)目、農(nóng)民農(nóng)作物、農(nóng)村牲畜等構(gòu)筑保險(xiǎn)保障。確立精準(zhǔn)扶貧理念，建立規(guī)范化貧困指標(biāo)，制定科學(xué)合理的識(shí)別程序，精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口，分析致貧原因，預(yù)判貧困趨勢(shì)，精準(zhǔn)使用政策保險(xiǎn)扶貧資金，充分發(fā)揮財(cái)政扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧與保險(xiǎn)的共同效用。

（3）明確扶貧的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組織。應(yīng)堅(jiān)持保險(xiǎn)組織多管齊下，分頭并進(jìn)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)原則。一是政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。該類機(jī)構(gòu)不以營(yíng)利為目的，出資人主要為國(guó)家財(cái)政或國(guó)家控股，純粹為了響應(yīng)國(guó)家政策及維護(hù)社會(huì)公共利益，該類保險(xiǎn)組織的目標(biāo)明確，目前我國(guó)正在實(shí)施的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的大力支持。二是商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。盡管該類保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主要以營(yíng)利為目的，但也應(yīng)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，在保險(xiǎn)扶貧方面以保本或微利目標(biāo)為妥，商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)熟悉市場(chǎng)，具有人才眾多、機(jī)構(gòu)完備、經(jīng)營(yíng)模式較為完善等特點(diǎn)，并且目前利潤(rùn)率高，故而應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用，將扶貧作為其工作目標(biāo)之一。三是發(fā)展其他類型保險(xiǎn)組織，如借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展相互保險(xiǎn)等保險(xiǎn)組織，拓寬保險(xiǎn)扶貧主體。2017年2月眾惠財(cái)產(chǎn)相互保險(xiǎn)社開業(yè)，標(biāo)志著相互保險(xiǎn)破冰。2017年3月，監(jiān)管部門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)相互保險(xiǎn)組織信息披露有關(guān)事項(xiàng)的通知》，要求相互保險(xiǎn)組織做好信息披露，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理透明度?；ブｋU(xiǎn)將成為我國(guó)保險(xiǎn)的一種重要形式。

（4）明確法律責(zé)任，建立激勵(lì)約束機(jī)制。法律制度上明確保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任原則，將扶危濟(jì)困、共同富裕的理念以法律條款明晰化，將各類扶貧主體責(zé)任具體化。建立責(zé)任追究制度和考核制度，建立激勵(lì)措施。完善操作程序，健全內(nèi)控制度，強(qiáng)化審慎監(jiān)管，防范保險(xiǎn)扶貧風(fēng)險(xiǎn)。

3.普惠金融扶貧法治建設(shè)

（1）夯實(shí)普惠金融法律基礎(chǔ)。盡管國(guó)務(wù)院發(fā)布了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃》（2016～2020年）》，但該規(guī)劃僅為政策性文件，更多地表現(xiàn)為宣言性指引。我國(guó)法律中尚未有明確的普惠金融制度。建議在有關(guān)法律中，如《農(nóng)業(yè)法》《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》和《證券法》中制定相關(guān)惠普金融條款，至少有法可依。同時(shí)，各地區(qū)、各部門、各單位可按照《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）》，制定規(guī)范性文件，設(shè)定普惠金融目標(biāo)，因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)普惠金融建設(shè)。

（2）豐富普惠金融服務(wù)主體。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村貧困地區(qū)新設(shè)金融網(wǎng)點(diǎn)，培育發(fā)展各類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，豐富農(nóng)村金融供給主體，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加快在貧困地區(qū)布局，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)有條件的金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，豐富農(nóng)村，特別是貧困地區(qū)的金融服務(wù)主體。支持在貧困縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司。引導(dǎo)大型金融機(jī)構(gòu)與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，探索大型金融機(jī)構(gòu)向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供批發(fā)資金，然后進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的運(yùn)作模式。支持和鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。

（3）推進(jìn)普惠金融扶貧硬件軟件建設(shè)。一是加強(qiáng)貧困地區(qū)金融硬件建設(shè)。杜絕急功近利思想，根據(jù)區(qū)域不同情況，加大各類金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立數(shù)量，完善自助金融設(shè)備布置，優(yōu)化人工金融服務(wù)，提升移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)速度。深入推進(jìn)農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)，以銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)等形式，滿足偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困人口支農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放、小額提現(xiàn)、轉(zhuǎn)賬等基本服務(wù)需求。推進(jìn)手機(jī)移動(dòng)支付，推進(jìn)非金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付使用，防范該類支付金融風(fēng)險(xiǎn)，提升支付快捷性以及安全性。二是積極推進(jìn)對(duì)貧困人口的金融軟件建設(shè)。深化貧困地區(qū)農(nóng)村信用體系建設(shè)。依托現(xiàn)有的農(nóng)戶信用信息系統(tǒng)，擴(kuò)大非銀信用信息采集，完善農(nóng)戶信用評(píng)價(jià)體系和運(yùn)用，健全“守信受益、失信懲戒”約束機(jī)制，營(yíng)造良好的普惠金融生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)金融知識(shí)宣傳普及，提升貧困人口金融素養(yǎng)，提高其金融知識(shí)水平和技能，使其能較好地使用各種金融工具，甚至借助金融盈利致富。從法律的公平性原則出發(fā)，恰當(dāng)傾斜保護(hù)貧困人口的金融消費(fèi)權(quán)益（張家華，2017）。進(jìn)一步優(yōu)化貧困地區(qū)金融環(huán)境，打擊逃廢債行為，打擊金融違法犯罪行為。