王婷婷

摘 要：強化政府受托責任、推動基層民主實現(xiàn)以及彌補政府有限理性的現(xiàn)實需求是參與式預算賴以生存的邏輯起點，參與式預算的實質(zhì)在于實現(xiàn)預算治理主體的多元化，讓民眾參與預算決策并分享預算權(quán)力。當前我國地方政府關(guān)于參與式預算存在制度規(guī)范化不足、預算主體資格與能力受限、參與的廣度深度有限、參與的形式單一等問題。因此，參與式預算應當從推進預算參與的制度化、建構(gòu)預算參與的適格主體、擴大公眾參與預算的范圍以及規(guī)范預算參與的程序與方式等方面予以完善，以確保實現(xiàn)預算共同治理目標。

關(guān)鍵詞： 參與式預算；受托責任；公共治理；預算民主

中圖分類號：D912.2 文獻標識碼： A文章編號：1003-7217（2018）05-0155-06

一、參與式預算的興起及其現(xiàn)實圖景

參與式預算（participatory budgeting）是指一個通過公民的參與就公共資源分配進行審議和談判作出決策的過程[1]，它要求政府、普通公民和社會組織共同參與預算決策的形成過程，使公民能在預算資金“如何使用”以及“用于何處”等問題中直接參與決策[2]，以提升預算決策的有效性及其在整個社會中的可接受性。由于這種“賦權(quán)式”治理模式能推動民眾融入公共預算治理過程，自1989年在巴西誕生以來，參與式預算已拓展至其他拉美、亞非和中東歐國家，并在各國預算治理中發(fā)揮了重要作用。在我國，自2005年浙江溫嶺首開預算協(xié)商民主“先河”，參與式預算在我國已實施十余年，并在上海、浙江、河南、廣東等多地相繼推廣。為實現(xiàn)參與式預算的法制化，我國2014年修訂的《預算法》第45條確立了“預算聽取意見”制度，奠定了參與式預算的制度雛形。2017年3月4日，全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制的意見》（以下簡稱《意見》），提出要“健全預算審查聽取意見機制”①。然而，由于相關(guān)規(guī)定過于原則，參與式預算在我國實踐中難言順暢。有鑒于此，有必要對我國參與式預算的實施現(xiàn)狀及存在問題進行系統(tǒng)分析，并針對性地提出對策建議。

二、為何參與：參與式預算的法理基礎

在預算治理過程中引入公民意志，強調(diào)多方社會主體共同參與預算治理既是預算民主的必然要求，亦是政府履行受托責任、提升預算治理能力的客觀需要。就參與式預算的法理基礎而言，主要包括以下內(nèi)容：

（一）修正代議民主缺陷的必然要求

理論上看，參與式預算源自于民主政治的內(nèi)在要求，是“參與民主”在預算領域的直接體現(xiàn)。傳統(tǒng)上，各國預算運作模式通常為：先由行政機關(guān)編制預算草案，再由代議機構(gòu)審議和批準預算，同時為確保預算得到嚴格執(zhí)行，代議機構(gòu)有權(quán)對政府的預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督[3]。顯然，在這其中普通公眾難以參與正式的預算決策。因此，為修補代議民主制度的局限，重塑公民對政府和被選舉人的信任，有必要為人民行使預算決策權(quán)創(chuàng)設制度平臺和實現(xiàn)路徑，使其能夠以積極“參與者”身份參與預算事務。事實上，作為預算權(quán)力的制衡和監(jiān)督力量，參與式預算能使政府對社會公眾移交部分決策權(quán)，保障公眾積極、平等地參與預算過程，避免預算權(quán)規(guī)范化的公法進路中可能出現(xiàn)的“精英集團控制”危險[4]。

（二）強化受托責任的應有之意

本質(zhì)上看，預算是一種委托代理行為，預算權(quán)力始于納稅人對財產(chǎn)權(quán)的讓渡，國家（政府）履行的是受托責任[5]。這種受托責任要求作為受托人的政府審慎對待預算資金的分配，對于來自于人民的資源，必須按照人民意愿使用并產(chǎn)生人民所期待的結(jié)果。為避免公共權(quán)力對公民權(quán)利侵犯，應當預設必要的“公民懲罰”機制強化委托人對代理人的控制。一般而言，民眾可通過投票的方式要求懲處失職議員或政府首腦，但由于信息不對稱以及多層委托代理鏈條的存在，民眾要求對行政機關(guān)及相關(guān)人員的監(jiān)督和懲處只能采取間接模式進行，也難以保障施行效果。因此，有必要引入?yún)⑴c式預算的問責模式，實現(xiàn)公眾與政府的直接“對話”，確保公眾對政府預算制定與執(zhí)行的有效監(jiān)督。

（三）彌補政府有限理性的客觀需要

政府治理能力是決定預算治理科學與否的關(guān)鍵因素。然而，由于預算決策者在從事預算活動時，面臨信息渠道的匱乏和有限理性困境，完全由政府理性主導的預算無法滿足所有利益相關(guān)方的偏好，而由于利益偏好的存在，完全由立法機關(guān)來主導預算亦不能取得圓滿結(jié)果。相較而言，公民社會中蘊含著解決社會問題的無窮潛力、專業(yè)知識、技能與經(jīng)驗，具有彌補預算信息不足的潛力。因此，有必要通過公民自治能力和作用發(fā)揮來為政府編制預算和議會審議預算提供科學參考。參與式預算之所以重要，是因為“每個人在自己所處的環(huán)境下做出的判斷，會大大優(yōu)于任何政治家或立法者能夠為他做出的判斷”[6]。就此而言，參與式預算能夠通過提升公民的權(quán)利意識和認知能力，使得他們借用各種途徑獲取信息作為政府決策的補充，推進預算決策的科學形成。

三、如何參與：參與式預算的制度框架

公民可以參與預算過程，并不意味著該參與不受任何限制。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，過多的公民參與會帶來行政管理活動拖延，乃至對社會控制造成威脅[7]。因此，“需要多少公民參與、公民參與以什么形式、在何種環(huán)境下以及怎樣影響公共決策”[8]是參與式預算法治化過程中面臨的重要問題。

（一）參與式預算的實施依據(jù)

在參與式預算的實施過程中，政府既可能是推動者，也可能是“絆腳石”。如果僅憑政府權(quán)威或意志推動參與式預算，將可能因為缺乏制度化約束使參與式預算淪為形式。為給參與式預算提供強有力的法律保障，各國不斷推進參與式預算的法制化。例如，秘魯政府曾于2002年頒布了《權(quán)力下放法》與《地區(qū)政府法》，并在《權(quán)力下放法》明確規(guī)定，地區(qū)政府和市政府都應實施年度參與式預算，且參與式預算的編制和執(zhí)行應與共同發(fā)展計劃保持一致。此后，秘魯于2003年通過《參與式預算框架法》，規(guī)定了參與式預算的基本步驟。相比之下，盡管巴西是參與式預算的發(fā)源地，但由于許多城市的參與式預算未得到正式的法律確認，使得參與式預算的實踐在行政機關(guān)和立法機關(guān)之間沖突不斷[9]。

（二）參與式預算的主體構(gòu)造

由于參與預算的公眾專業(yè)性、組織性不盡相同，其對預算決策的影響存在差異，因此，何種主體參與預算是參與式預算必須考慮的問題。對此，有學者提出，參與式預算中“相關(guān)公眾”的界定應考慮兩個因素：第一，哪類公眾更能為預算決策提供訓練有素的建議？第二，哪類公眾更加容易受到預算決策影響？[10]一般而言，專業(yè)化、組織化的公民參與預算，能憑借其專業(yè)能力為預算效能提升作出貢獻。但對于“重要但無組織”的公共預算直接利益關(guān)系人而言，他們的意見也不應被忽視，其亦有權(quán)決定最初預算決策能否付諸實施。因此，在參與式預算主體界定上，必須找到“重要和不重要的關(guān)系人之間的分界線”。

從國外實踐看，各國參與式預算普遍將預算決策權(quán)力賦予受預算影響的公民或組織。其中，以非政府組織、社區(qū)性組織為典型的社會組織發(fā)揮了重要作用平臺。例如，韓國1989年設立的“經(jīng)濟公正公民聯(lián)盟”、1999年設立的“民主參與人民團結(jié)”等市民社會組織就曾積極投身預算參與活動，開展預算知識教育和培訓，反對預算浪費[11]。而在印度古吉拉特邦，DISHA作為由超過8萬人的成員組成的非政府組織，通過對村代表進行預算培訓、為立法機關(guān)評估提供決策參考等方式提升參與預算的實施效果[12]。

（三）參與式預算的適用范圍

參與式預算意味著政府要將原本獨享的公共決策權(quán)力與公眾分享，但參與成效并不一定與公民參與的程度成正比。這是因為：一方面，公眾參與的程度越深、所吸納的民主意見更多，合法性程度就越高，也更能提升政府決策的可接受性；另一方面，公共預算的專業(yè)性也可能與參與式預算的效能產(chǎn)生沖突。因此，參與式預算必須適度進行，政府應合理決定在多大程度和范圍上與公眾分享決策權(quán)。

就國外實踐而言，參與式預算主要適用于相對層級較低的地方政府，屬于植根于基層、社區(qū)、地方性的民主預算模式。例如，巴西的參與式預算主要適用于市級財政，該國有100多個市政當局采用參與式預算來建立支出優(yōu)先性和配置預算資源。意大利，也是在150多個市鎮(zhèn)和城區(qū)推廣參與式預算。事實上，越是層級高的參與式預算，參與決策的人員數(shù)量將越多，所帶來的資源分配矛盾也更加多元，因此參與式預算不適合在高層級政府預算中推廣。而就實施范圍來看，國外參與式預算的實施范圍主要集中在公共工程建設項目、財政補貼、社會保障性支出等與普通民眾利益直接相關(guān)的領域[13]。因此，參與式預算的適用層級和實施范圍必須審慎確立。

（四）參與式預算的實施程序

“預算依賴于一些決策過程，過程決定誰將有發(fā)言權(quán)和在決策的什么時候有發(fā)言權(quán)”[14]。國外經(jīng)驗顯示，程序規(guī)則是保障參與式預算有序進行的必要前提。例如，根據(jù)秘魯《參與式預算框架法》的安排，參與式預算應包括以下四個步驟：一是參與準備階段。該階段要求對參與代理人②進行甄別、登記和培訓。二是商談階段。該階段由參與代理人開會討論地區(qū)發(fā)展計劃，并對新預算予以資助的項目主題進行優(yōu)先排序。技術(shù)小組隨后對每一個建議的項目進行評估，并且根據(jù)達成共識的優(yōu)先順序，提出應當資助項目的建議。三是協(xié)調(diào)階段。不同層級的政府中都有協(xié)調(diào)組織，協(xié)調(diào)機構(gòu)由一系列地區(qū)首長和本地市長之間的會議組成，以確保支出具有協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性和地區(qū)影響力。四是投資項目的規(guī)范化。該階段在地區(qū)會議過程中進行，所有的參與代理人都有權(quán)對最終的項目清單發(fā)言。最終的清單要遞交到地區(qū)協(xié)調(diào)理事會及地區(qū)議會兩個地方政府機構(gòu)審批。

（五）參與式預算的實施效力

“如果對預算作出改變，但卻沒有同時改變影響力的分配，那是毫無價值的?！盵15]普通民眾能否直接參與預算決策并對預算決策產(chǎn)生實質(zhì)影響，是檢驗參與式預算實施效果的重要內(nèi)容。整體而言，以公民是否參與分享政策分析和制定、是否能夠影響資金分配決策為標準，可將國外參與式預算的方式劃分為“非政策分享型”的參與式預算和“政策分享型”的參與式預算兩類③[16]。就前者而言，民眾的意見并不進入決策過程，其難以影響預算決策；就后者而言，民眾可通過常設組織方式進入決策過程，對政府決策的影響更大[17]。例如，巴西阿雷格里港市參與預算主要依托于“公民委員會”的形式進行，公民參與會議主要有三種渠道：一是向所有人開放的社區(qū)大會；二是地區(qū)代表參與委員會；三是城市層面的參與委員會。由于這些專門性的參與委員會能夠代表公民提出預算提議，進而能夠使公民參與的組織獲得影響政策制定的道德權(quán)力[18]。而美國參與式預算則根據(jù)經(jīng)常性支出項目和資本性支出項目而采用不同參與形式。其中，對于經(jīng)常性支出項目，主要采取公民問卷、咨詢委員會等政策分享程度較低的方式來實現(xiàn)，但公民意見是否能真正影響到預算決策并不確定。而對于資本性支出項目，美國許多地方政府直接將公民代表吸納到具有決策權(quán)的委員會當中，使其具有對資本項目進行排序和打分的權(quán)利[19]，使得參與式預算更具效力。

四、參與的困境：中國參與式預算的實施問題

自2005年我國浙江溫嶺試水參與式預算改革，參與式預算已成為不少地方政府加強公共治理水平、提升公共治理能力的重要舉措。參與式預算的實踐，也推動了我國國家及地方相應立法的完善。不過，由于相關(guān)法律規(guī)范層級較低或者內(nèi)容較為原則，導致參與式預算制度在實施過程中仍面臨多重難題。

（一）制度性困境：公民參與預算決策的權(quán)利尚未確立

當前盡管我國立法及實踐中已有“聽取公眾意見”“民主懇談”“預算聽證”等參與式預算制度雛形，但這些規(guī)定主要通過賦予預算權(quán)力主體“義務”的方式設定，而未基于權(quán)利視角將公民參與預算權(quán)利法定化。首先，《憲法》中有關(guān)“公民基本權(quán)利與義務”的規(guī)定并未設定公民參與權(quán)，而《立法法》第五條雖要求“保障人民通過多種途徑參與立法活動”，但也并未對公眾以直接民主方式參與預算預留空間。其次，從《預算法》與《意見》來看，也僅對“基層人大預算審查前聽取選民和社會各界意見”進行了原則規(guī)定，但有關(guān)基層人大的層級范圍為何、聽取意見的對象、渠道、程序為何等問題仍未明確，實踐中我國參與式預算的推行更多依賴地方政府的政治決斷和改革膽識。此外，從現(xiàn)有地方關(guān)于參與式預算的法律依據(jù)來看，除《溫嶺市市級預算審查監(jiān)督辦法》為地方性法規(guī)以外，其他各地有關(guān)參與式預算的依據(jù)大多為地方性政府規(guī)章④、規(guī)范性文件⑤以及政府內(nèi)部文件規(guī)定，其效力層級不高甚至本身的合法性都存有問題，難以為民眾參與預算的權(quán)利提供有力制度保障。

（二）主體性困境：參與預算的適格主體尚未合理形成

預算參與的本意在于讓所有利害關(guān)系人充分、有效、平等地參與到預算決策和實施，這就要求立法和實踐摒棄“排斥參與”的傳統(tǒng)預算治理模式，向所有相關(guān)公眾開放預算參與渠道。但就目前而言，無論是普通社會公眾、社會組織抑或其他主體，其參與預算權(quán)并未得到有效法律保障。首先，社會公眾預算參與不足。由于“預算知識的專業(yè)化與普通民眾的進入之間存在沖突”，加之缺乏常態(tài)性的教育和培訓，傳統(tǒng)的預算治理通常將普通民眾排除在外。第二，預算參與的“組織化”尚處于初級階段。要實現(xiàn)真正的“公民權(quán)力”（citizen power），需要一個相對成熟的公民社會[20]，這就需要富有組織性、專業(yè)化的社會組織的建立。但在我國，由于長期針對社會組織實行“雙層管理體制”（業(yè)務管理單位和等級管理機關(guān)的雙重管理），社會組織不僅在設立上面臨多重障礙，而在設立后也僅能在預算編制和事后評價階段發(fā)揮作用，對預算審議、執(zhí)行及審計等中間階段的參與極為有限[21]。第三，其他社會主體的預算參與不足。在參與式預算中，由于預算權(quán)力結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定、預算參與渠道和形式不健全等原因，諸如政協(xié)、網(wǎng)絡媒體及其他社會中介機構(gòu)等特殊社會主體也難以在參與式預算中發(fā)揮應有作用。

（三）效力性困境：公民參與預算決策的效果并不理想

近年來，我國地方政府在實踐中形成了申請預算公開、民主懇談、預算聽證等多種預算參與形式，但整體而言，我國民眾預算參與仍存在參與意愿較低、參與渠道單一等問題，制約了參與實效。首先，民眾參與預算的意愿不強烈。以上海市閔行區(qū)2010年的預算改革為例，在醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等公共支出領域，閱覽網(wǎng)頁了解預算信息的人數(shù)僅占戶籍人口數(shù)的2‰，而對此發(fā)表意見的人數(shù)更是不到戶籍人口數(shù)的0.4‰[22]。其次，民眾參與預算的形式化現(xiàn)象突出。以溫嶺澤國鎮(zhèn)懇談會為例，實際到會人數(shù)僅占全鎮(zhèn)人數(shù)的0.2%，且從溫嶺民主懇談與政府預算決策最終作出的間隔時間最長不過10天，短的僅有3天，參與預算的廣度和深度都嚴重不足[23]。最后，參與式預算以“非政策分享型”參與為主，較少賦予公眾直接票決預算項目的權(quán)利。以溫嶺參與式預算改革為例，公眾僅能通過民主懇談方式為政府編制預算方案提供建議，不能享有預算審議權(quán)。而就預算聽證制度而言，盡管我國相關(guān)法律已明確規(guī)定了聽證制度，但實踐中政府預算是否采用聽證仍由政府單方意志決定，而并非強制性規(guī)定。

五、參與的實現(xiàn)：中國參與式預算的完善路徑

作為國家財政資金的分配過程，預算集聚了所有公民關(guān)切的事項，因此在預算決策過程中，應當不斷拓展公民的參與機會，以此促進政府的行動鑲嵌于社會之中。針對參與式預算在我國實踐中的具體問題，建議我國從以下方面著手，通過完善公眾參與的制度保障、建構(gòu)適格的預算參與主體、強化預算參與的廣度和深度，推動實質(zhì)性預算參與的目標實現(xiàn)。

（一）完善參與式預算的制度體系

在我國預算治理以濃厚的行政主導為主、人大對政府預算審查監(jiān)督不力的背景下，只有將參與式預算法定化，方能真正實現(xiàn)公民對政府預算權(quán)力的分享。因此，我國應從以下方面推進參與式預算的法治完善：一是針對《憲法》對公民參與權(quán)規(guī)范的“闕如”，可在《憲法》第二章“公民的基本權(quán)利和義務”中對公民參與權(quán)作總括性規(guī)定，明確“公民享有通過各種形式依法參與公共事務的決策、管理、實施和監(jiān)督的權(quán)利?！倍窃谖磥怼额A算法》或?qū)嵤l例的修訂過程中，明確賦予公民參與預算決策權(quán)，確保公民能夠通過參與預算決策和進行實質(zhì)監(jiān)督，形成對預算行為的規(guī)范和約束。三是借鑒秘魯或韓國經(jīng)驗，在總結(jié)全國各地參與式預算試點經(jīng)驗的基礎上，由全國人大常委會和財政部主導，制定全國性的規(guī)范性文件或操作性指南，規(guī)定公眾參與地方政府預算的層級、渠道、程序，為各地參與式預算改革與實踐提供制度指引。

（二）培育參與式預算的適格主體

針對參與式預算主體界定不清問題，建議立法明確規(guī)定有關(guān)民眾、社會團體和民間組織參與預算的權(quán)利，并通過機制保障提升各方主體參與預算的能力。首先，積極培育普通公眾參與預算的能力。盡管參與式預算不排斥普通公民參與，但較高的公民素質(zhì)無疑有助于提高預算民主和公共治理的質(zhì)量。為此，我國應當加強對廣大公民參與預算的知識培訓和教育，通過訓練和培訓合格的公眾民主素質(zhì)和品格[24]，為參與式預算的推進創(chuàng)造條件。其次，推進社會組織對預算的參與。面對當前組建預算組織的障礙，建議我國改變《社會團體登記管理條例》確立的雙重管理模式，降低社會組織的設立門檻。政府應設立專項資金扶持預算組織，推動社團成為“權(quán)利與權(quán)力競爭的促進者”[25]，發(fā)揮預算組織對公共事務的推進功能。最后，拓寬預算過程中民眾參與渠道。例如，我國可通過“網(wǎng)絡問政”、“兩微一端”等方式，實現(xiàn)政府與公民的即時溝通，以全面吸納公眾意見。此外，在政府預算績效考核過程中，還可發(fā)動審計、會計等第三方主體參與預算結(jié)果評測工作，增強預算活動的公正性。

（三）準確厘定參與預算的范圍和層級

由于預算關(guān)乎政府公共治理，公眾對預算的參與應當適度，否則會帶來政府治理的低效和無序，這就要求我國應合理劃定參與式預算的層級、領域和階段。首先，就參與式預算適用層級來看，各國普遍將參與式預算層級確定在市鎮(zhèn)和城區(qū)政府。在我國，參與式預算在社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣（區(qū)）、市等各層級均有實踐，不過，由于社區(qū)政府本身不是我國《預算法》規(guī)定的獨立預算單位，無法開展嚴格意義上的參與式預算。而就省級政府預算來看，由于層級過高，實施參與式預算將難以協(xié)調(diào)各方矛盾，且將帶來預算效能的低下，因此也不適宜實施參與式預算。因此，我國暫可將參與式預算的適用層級限定于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣（區(qū)）兩級，試點成熟、財政實力較強的地區(qū)，可放寬至市級。其次，就參與式預算實施范圍來看，不同層級政府參與預算的重點也不相同。例如，浙江溫嶺各鎮(zhèn)公開討論的事項主要集中于與民生福利相關(guān)的支出事項，如農(nóng)村飲用水工程、農(nóng)村道路建設、環(huán)境治理、村級治安、教育投資等。因此我國參與式預算的適用范圍應集中在與地方發(fā)展和民生緊密相連的資本性支出或項目上，行政部門的日常支出不應成為參與預算重點。

（四）規(guī)范參與式預算的實施程序

參與式預算要在公共協(xié)商的框架下實現(xiàn)預算主體間合理訴求的交換，就必須建構(gòu)適當?shù)某绦驒C制，使各預算主體在相互博弈過程達成平衡。從域外經(jīng)驗觀之，大部分國家的參與式預算都建立了充分的信息公開、參與準備、反復的商談協(xié)調(diào)以及正式的審議決策等程序規(guī)則，以此確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)及意見表達權(quán)。鑒于我國當前參與式預算程序尚不明確，建議我國在《預算法》及相關(guān)法律中確立公眾參與預算的程序，具體而言：第一，預算編制應充分聽取公眾意見，轄區(qū)內(nèi)重大投資項目和民生支出的安排，應公開征求意見，進行辯論或論證。第二，預算審議應征求公眾意見和建議，公眾可通過聽證會或通過人大代表在人大會議中提出預算修正案的方式，直接或間接表達意見。不過，就我國預算決定權(quán)的作出而言，其最終仍然屬于代議制機關(guān)⑥[26]。因此，在制度完善過程中，還應設置合理的程序推動參與式民主與代議制民主的制度銜接。第三，預算執(zhí)行環(huán)節(jié)應進行公開，以便于公眾了解預算資金使用，并對執(zhí)行效果進行評價與監(jiān)督。由此，通過預算全過程的參與程序建構(gòu)，能使各方主體實質(zhì)性參與公共預算的全過程，確保公共預算的公平、合理和高效。

（五）推進參與預算形式的多元化和效力性

盡管我國《立法法》（2015）第34條規(guī)定，立法過程中“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”，但我國《預算法》并未將這些參與形式明確。下一步，我國可根據(jù)不同的預算過程，規(guī)定公眾參與預算的形式及渠道，保障民眾參與預算決策的權(quán)利，具體而言：首先，規(guī)范公開聽證會的形式。在涉及重大民生、經(jīng)濟發(fā)展等重大公共開支領域，我國可適用聽證制度，通過明確預算聽證主體、聽證內(nèi)容及聽證程序，確保民眾意見得以及時反饋，提升預算編制水平。其次，推廣預算旁聽制度。2012年7月，溫嶺市人大常委會開啟了邀請公民旁聽決算審查模式，由民眾自愿旁聽參與預算過程，并為預算草案修改提出建議。該方式促進了民眾與人大代表的意見交流，能夠助推預算決策的科學化，其經(jīng)驗值得推廣。最后，通過舉辦論壇、研討會等方式來加強政府與民眾的互動，尤其是聽取高校、研究機構(gòu)、專業(yè)社團意見，以提高編制的專業(yè)化。此外，為確保參與預算富有成效，還應對公眾參與預算形式進行適度分類。對此，可借鑒美國經(jīng)驗，在經(jīng)常性支出領域更多運用非政策型共享的方法吸納公眾意見，收集來自各階層民眾對公共服務的需求建議，并據(jù)此作出恰當?shù)念A算安排。而在資本性支出領域，則主要通過公民委員會等常設組織的政策分享型參與方式來改進和完善預算決策，更好地識別和選擇資本預算中的優(yōu)先項目。

六、結(jié) 語

哈特認為：“如果沒有出于自愿的合作，借以創(chuàng)造權(quán)威，就不可能樹立法律和政府的強制力?！盵27]當前，以公民與政府的協(xié)商互動為橋梁，以預算權(quán)力的實質(zhì)分享為核心的參與式預算的制度實踐正逐步改變著地方治理的過程，它的實施豐富了預算民主的內(nèi)容，使得資源可以重新配置來改進民眾的生活質(zhì)量。針對當前我國參與式預算的實施困境，只有通過加強參與式預算的制度化建設、提升公民參與預算的積極性、合理設計參與的層級、范圍、形式和過程，方能突破參與式預算的建構(gòu)和實施困境，推動開放的、雙向協(xié)商對話的、由公民實質(zhì)介入預算的公共預算治理秩序的實現(xiàn)。

注釋：

① 該《意見》提出，地方各級人大應當結(jié)合本地情況，建立健全預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制。參見：讓預算草案更好地凝聚共識——全國人大常委會預算工作委員會負責人就《關(guān)于建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制的意見》答記者問[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201703/t20170306_2547345.htm[2017-06-02].

② 在秘魯，凡是有興趣參與預算的個人和公民社會組織均可登記為“參與代理人”，參與代理人包括來自公民社會組織、地區(qū)或本地協(xié)調(diào)委員會和政府官員的代表。

③ 公民是否參與分享政策分析和制定是政策分享式參與與非政策分享式參與的區(qū)分點，例如，公民問卷和公民論壇或公民會議屬于“非政策分享”的公民參與，公民陪審團屬于“政策分享”的公民參與。

④ 如河南省焦作市政府頒布的《焦作市財政預算社會聽證管理辦法》。

⑤ 如重慶市財政局頒布的《重慶市財政局預算追加聽證會制度》。

⑥ 就現(xiàn)代民主政治制度的構(gòu)成來看，代議制民主仍然是其基石，民眾的建議和意見必須經(jīng)過立法機關(guān)方能獲得合法性支持。

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（責任編輯：王鐵軍）