郭瑛

【摘 要】隨著土地綜合整治的迅猛發(fā)展，國(guó)土資源部頒2011版《土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》逐漸難以滿足各省、區(qū)（市）目前項(xiàng)目預(yù)算編制及預(yù)算資金管理的實(shí)際需求，寧夏在實(shí)施寧夏中北部土地開發(fā)整理重大工程、寧夏“十二五”生態(tài)移民土地整治項(xiàng)目、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目和銀北百萬(wàn)畝鹽堿地骨干工程改良支溝治理項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理總結(jié)了近10年來項(xiàng)目管理過程中，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)在當(dāng)?shù)靥赜械墓こ填愋头矫娉霈F(xiàn)的部分子目不完善導(dǎo)致預(yù)算編制過程中及資金管理方面出現(xiàn)的問題，開展了土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)編制工作，通過經(jīng)驗(yàn)估算、統(tǒng)計(jì)分析、技術(shù)測(cè)定等科學(xué)修編的方法，充實(shí)定額子目，完善定額標(biāo)準(zhǔn)，建立適用于寧夏土地開發(fā)整理項(xiàng)目的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)和土地整治工程建設(shè)項(xiàng)目公平合理計(jì)價(jià)的造價(jià)管理體系。

【關(guān)鍵詞】土地整治；預(yù)算定額

一、引言

2011年，財(cái)政部、國(guó)土資源部下發(fā)了財(cái)綜〔2011〕128號(hào)文《財(cái)政部 國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》），通知要求“對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)》未涉及的土地開發(fā)整理工程項(xiàng)目，由各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政、國(guó)土資源部門根據(jù)實(shí)際情況制定預(yù)算補(bǔ)充定額標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)財(cái)政部、國(guó)土資源部備案后執(zhí)行?！?隨著土地綜合整治的迅猛發(fā)展，新理念、新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料、新的建設(shè)管理模式不斷涌現(xiàn)，以及現(xiàn)代工程管理的深入推進(jìn)，部頒2011版《標(biāo)準(zhǔn)》逐漸難以滿足各省、區(qū)（市）目前項(xiàng)目預(yù)算編制及預(yù)算資金管理的實(shí)際需求，部分省、區(qū)（市）在執(zhí)行《標(biāo)準(zhǔn)》和項(xiàng)目實(shí)施管理過程中發(fā)現(xiàn)《標(biāo)準(zhǔn)》部分章節(jié)、子目需要進(jìn)一步完善，部分子目需要結(jié)合當(dāng)?shù)靥赜械墓こ填愋图右孕抻?。因此，陸續(xù)有多個(gè)省、區(qū)（市）積極響應(yīng)財(cái)綜〔2011〕128號(hào)文件精神，對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行修編工作，如山東、河南、安徽等省頒布省土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，湖北省、湖南省、寧夏回族自治區(qū)等省區(qū)發(fā)布了土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)，北京市、重慶市、福建省等?。ㄊ校┌l(fā)布補(bǔ)充子目。

二、土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)述

國(guó)土資源部于2000年設(shè)立《土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)研究》課題，在充分研究、逐步深入的基礎(chǔ)上，分別于2005年和2011年頒布了兩版《土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》，《標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)于促進(jìn)土地整治專項(xiàng)資金更加規(guī)范、合理地使用，推動(dòng)土地整治工作科學(xué)、有序開展具有重大意義。2011版《標(biāo)準(zhǔn)》較2005版《標(biāo)準(zhǔn)》在定額子目、費(fèi)用構(gòu)成、造價(jià)水平方面更加科學(xué)合理、經(jīng)濟(jì)適用，采用統(tǒng)一定額+補(bǔ)充定額的模式，要求“對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)》未涉及的土地開發(fā)整理工程項(xiàng)目，由各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政、國(guó)土資源部門根據(jù)實(shí)際情況制定預(yù)算補(bǔ)充定額標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)財(cái)政部、國(guó)土資源部備案后執(zhí)行?！?/p>

三、寧夏土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)編制研究

《標(biāo)準(zhǔn)》印發(fā)后，寧夏實(shí)施了中北部土地開發(fā)整理重大工程項(xiàng)目、“十二五”生態(tài)移民土地整治項(xiàng)目、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目和銀北地區(qū)百萬(wàn)畝鹽堿地改良骨干排水工程支溝治理等四種類型土地整治項(xiàng)目共131個(gè)，項(xiàng)目預(yù)算資金達(dá)28.6億元。各類項(xiàng)目在工程建設(shè)內(nèi)容方面?zhèn)戎攸c(diǎn)不同，暴露出《標(biāo)準(zhǔn)》在寧夏特有的工程模式方面的欠缺。因此，寧夏國(guó)土資源、財(cái)政行政主管部門組成課題組，編制寧夏土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)》）。

1.《補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)》技術(shù)路線及工作目標(biāo)

研究編制工作以部頒2011版《標(biāo)準(zhǔn)》為基礎(chǔ)，從寧夏當(dāng)?shù)貙?shí)際情況入手，重點(diǎn)考慮銀北引黃灌區(qū)、銀南揚(yáng)水灌區(qū)、中南部旱作集雨和庫(kù)井節(jié)水灌區(qū)工程模式，以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)移民及未來寧夏精準(zhǔn)扶貧脫貧攻堅(jiān)政策相結(jié)合的發(fā)展理念，結(jié)合已經(jīng)修編土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額的其他省份的成果和經(jīng)驗(yàn)，充分考慮寧夏當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)兼顧氣候、地貌、天然建筑材料等自然條件對(duì)工程建設(shè)的約束作用，以建立適用于寧夏土地開發(fā)整理項(xiàng)目的定額標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)，完善規(guī)定計(jì)量單位分項(xiàng)工程計(jì)價(jià)的人工、材料、施工機(jī)械臺(tái)班消耗量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行定額修訂和定額補(bǔ)充，通過經(jīng)驗(yàn)估算、統(tǒng)計(jì)分析、技術(shù)測(cè)定等科學(xué)修編的方法，充實(shí)定額子目，完善定額標(biāo)準(zhǔn)，建立適用于寧夏土地開發(fā)整理項(xiàng)目的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)和土地整治工程建設(shè)項(xiàng)目公平合理計(jì)價(jià)的造價(jià)管理體系。

2. 《補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)》編制主要技術(shù)方法

本次修編工作主要是對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)》的補(bǔ)充和修正，結(jié)合寧夏土地開發(fā)整理項(xiàng)目工程實(shí)際，借鑒補(bǔ)充寧夏地區(qū)其他行業(yè)如水利、交通、工民建的相關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)，借鑒其他省份已經(jīng)完成修編預(yù)算定額，根據(jù)寧夏實(shí)際情況和特點(diǎn)，進(jìn)行項(xiàng)目選型，完成造價(jià)水平的測(cè)算，達(dá)到制定定額標(biāo)準(zhǔn)的原則水平要求，以適應(yīng)寧夏現(xiàn)在和今后一段時(shí)間土地綜合整治發(fā)展的需要。如采用寫實(shí)記錄法和按照行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定的定額水平幅度差進(jìn)行人工消耗定額計(jì)算分析；采用觀察法、統(tǒng)計(jì)法、計(jì)算法等方法進(jìn)行材料消耗定額計(jì)算分析；按2016度寧夏當(dāng)?shù)貎r(jià)格水平進(jìn)行施工機(jī)械臺(tái)班定額各項(xiàng)費(fèi)用分析。

3.《補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)》修編內(nèi)容

《補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)》以《標(biāo)準(zhǔn)》為基礎(chǔ)，總體構(gòu)架與《標(biāo)準(zhǔn)》保持一致，比對(duì)、分析已經(jīng)修編完成或頒布的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的修編成果，在對(duì)寧夏采用《標(biāo)準(zhǔn)》編制的近百個(gè)子項(xiàng)目的預(yù)算數(shù)據(jù)、資金使用和預(yù)算執(zhí)行情況詳細(xì)統(tǒng)計(jì)分析后，確定費(fèi)用清單的調(diào)整方向，結(jié)合需求性調(diào)研的土地整治設(shè)計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)成果，綜合擬定寧夏《補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)》的定額編制項(xiàng)目清單，分別從以下三方面進(jìn)行補(bǔ)充研究：

一是增補(bǔ)部分，增補(bǔ)了寧夏土地開發(fā)整理工程中經(jīng)常用到，且寧夏其他行業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)中已有，但《標(biāo)準(zhǔn)》中缺少的定額子目，如挖掘機(jī)挖淤泥流砂、現(xiàn)澆混凝土墊層、細(xì)石混凝土填縫、整修路面、柳樁草土護(hù)坡、植草磚鋪設(shè)等；增補(bǔ)了在土地整治項(xiàng)目中已廣泛應(yīng)用的新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝、新材料進(jìn)行定額子目補(bǔ)充，如激光平地機(jī)平土、格賓石籠、格柵石籠、玻璃鋼管管道鋪設(shè)、機(jī)械鋪管等。

二是修訂部分，在《標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上，共修訂九章，即對(duì)土方工程、石方工程、砌體工程、混凝土工程、管道安裝工程、設(shè)備安裝工程、道路工程、植物工程、輔助工程各章中需要增補(bǔ)定額的章節(jié)子目編號(hào)進(jìn)行修訂；其次根據(jù)修編各省已調(diào)整定額并結(jié)合寧夏當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力水平和施工特點(diǎn)，對(duì)完成規(guī)定計(jì)量單位分項(xiàng)工程計(jì)價(jià)的人工、材料、施工機(jī)械臺(tái)班消耗量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，材料定額編號(hào)由8個(gè)完善至15個(gè)，機(jī)械臺(tái)班費(fèi)定額由207個(gè)子目擴(kuò)充至220個(gè)子目。

三是預(yù)算編制規(guī)定部分，主要有如下幾項(xiàng)修訂：不可預(yù)見費(fèi)支用、前期工作費(fèi)增加“項(xiàng)目前期無人機(jī)影像費(fèi)”、竣工驗(yàn)收費(fèi)增加“項(xiàng)目驗(yàn)收無人機(jī)影像費(fèi)”等費(fèi)用構(gòu)成修訂；稅金中刪除營(yíng)業(yè)稅，增加增值稅；調(diào)整了基本工資標(biāo)準(zhǔn)；主材規(guī)定價(jià)格表中增加格賓和無紡布，鋼筋中增加鉛絲等計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)修訂；增加可行性研究費(fèi)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)及預(yù)算編制費(fèi)、工程監(jiān)理費(fèi)等計(jì)費(fèi)基數(shù)分檔和無人機(jī)影像費(fèi)計(jì)費(fèi)基數(shù)等。

四、補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)編制的意義及價(jià)值分析

1.對(duì)土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系起到有效的補(bǔ)充完善作用

為了規(guī)范推進(jìn)土地整治工作，自2000年以來，國(guó)家先后制定并發(fā)布了32項(xiàng)土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，地方（主要是省級(jí)）發(fā)布了150多項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成了由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)組成的土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。2009年《國(guó)土資源標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》提出：建立完善國(guó)土資源標(biāo)準(zhǔn)體系，接著國(guó)土資源部頒布《國(guó)土資源“十二五”期間標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》和《國(guó)土資源標(biāo)準(zhǔn)體系》，提出了“十二五”期間土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂計(jì)劃，并將土地整治標(biāo)準(zhǔn)化工作納入“全國(guó)國(guó)土資源標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)土地整治、保護(hù)分技術(shù)委員會(huì)”進(jìn)行統(tǒng)一管理。山東省、河南省、安徽省、湖北省、湖南省、寧夏回族自治區(qū)、北京市、重慶市、福建省等省、區(qū)（市）目前已經(jīng)頒布的土地整治預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)土資源標(biāo)準(zhǔn)體系起到有效的補(bǔ)充完善作用。

2.地方補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)更好地結(jié)合本地區(qū)特有土地整治工程類型，提高針對(duì)性和合理性

以寧夏為例，自2009年至2013年，寧夏實(shí)施了中北部土地開發(fā)整理重大工程項(xiàng)目，建設(shè)規(guī)模338萬(wàn)畝，覆蓋寧夏北部引黃灌區(qū)和中部揚(yáng)黃節(jié)水灌區(qū)12個(gè)市、縣（區(qū)）和農(nóng)墾系統(tǒng)6個(gè)農(nóng)場(chǎng)，工程模式多為引黃節(jié)水灌溉工程模式、引黃節(jié)水灌溉鹽漬化治理工程模式或賀蘭山東麓洪積扇生態(tài)工程模式；2011年至2016年，寧夏結(jié)合自治區(qū)生態(tài)移民總體規(guī)劃實(shí)施了“十二五”生態(tài)移民土地整治項(xiàng)目，建設(shè)規(guī)模36.87萬(wàn)畝，多分布于寧夏中南部貧困縣區(qū)，土地整治工程模式多為庫(kù)井節(jié)水灌溉工程模式、旱作集雨工程模式或旱作節(jié)水補(bǔ)灌工程模式，因2011版《標(biāo)準(zhǔn)》在這些寧夏特有的工程模式方面子目多有缺失，在編制預(yù)算時(shí)常常需要借鑒寧夏其他行業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)，這些定額標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于土地整治項(xiàng)目適用性較差，與部頒《標(biāo)準(zhǔn)》的匹配性也較差，因此，此次補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)研究以大量的土地整治子項(xiàng)目預(yù)算為樣本，分析在實(shí)施過程中借鑒水利、交通等部門的預(yù)算定額存在的一些問題，不斷調(diào)整與修正定額子目雛形，形成了滿足寧夏所有土地整治項(xiàng)目工程模式的定額子目和定額體系。

3.滿足社會(huì)生產(chǎn)力水平、土地整治項(xiàng)目和現(xiàn)代工程管理的發(fā)展需要

隨著土地綜合整治不斷擴(kuò)展和社會(huì)生產(chǎn)力水平不斷發(fā)展，新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料得到廣泛推廣，建設(shè)人工成本所占項(xiàng)目造價(jià)的比例不斷上升，機(jī)械作業(yè)水平不斷提高，工效發(fā)生明顯變化；另一方面，土地整治項(xiàng)目工程管理方面要不斷適應(yīng)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、精細(xì)化的新要求，在各省區(qū)開展補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)編制時(shí)，對(duì)于上述要求給予充分的研究與結(jié)合，使補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)不僅滿足社會(huì)生產(chǎn)力水平、土地整治項(xiàng)目和現(xiàn)代工程管理的發(fā)展需要，而且具備一定程度的先進(jìn)性。

4.增強(qiáng)項(xiàng)目資金管理的科學(xué)性，提高項(xiàng)目資金績(jī)效水平

各省區(qū)補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)的頒布，將為科學(xué)編制土地開發(fā)整理項(xiàng)目的項(xiàng)目估算、項(xiàng)目概算、項(xiàng)目預(yù)算、招標(biāo)標(biāo)底、招標(biāo)控制價(jià)、投標(biāo)報(bào)價(jià)、工程費(fèi)用結(jié)算及項(xiàng)目決算等提供科學(xué)依據(jù)，從而規(guī)范開展土地整治項(xiàng)目論證決策、有效實(shí)施項(xiàng)目投資控制、充分發(fā)揮項(xiàng)目資金效益、增強(qiáng)項(xiàng)目資金管理科學(xué)性和提高項(xiàng)目資金績(jī)效水平。

五、總結(jié)

各省、區(qū)（市）頒布的《補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)》不僅有利于科學(xué)合理、準(zhǔn)確規(guī)范編制土地整治項(xiàng)目預(yù)算，更有利于提高財(cái)政資金的使用績(jī)效，適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地整治項(xiàng)目管理的新要求，也為財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效目標(biāo)考核提供了一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，也是對(duì)國(guó)家預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的重要補(bǔ)充和完善。

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