李功淼,何紅悅,張 斌,王 勇,吳春曉

(中國人民解放軍陸軍工程大學(xué),江蘇 南京 210007)

在現(xiàn)實(shí)世界中,確定性是相對的,不確定性是絕對的[1]。軍地聯(lián)動(dòng)需處置的事件,多是一些特殊的應(yīng)急性危機(jī)事件,其指揮既不能像和平時(shí)期按部就班組織協(xié)同,也不像戰(zhàn)爭時(shí)期全面納入戰(zhàn)時(shí)體系,其指揮體系是一種介于戰(zhàn)爭和和平時(shí)期、具有應(yīng)急性質(zhì)的過渡體系。構(gòu)建軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系,就是試圖構(gòu)建一種相對確定的工作程式,來處置未來充滿不確定性的災(zāi)害性事件,確保在未來危害事件來臨時(shí),能夠形成程式化的應(yīng)對舉措,其本身具有較大的不確定性。

1 軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮行動(dòng)特點(diǎn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來,軍隊(duì)與各級政府都積極探索建立應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作,在不斷探索應(yīng)對諸如汶川特大地震等突發(fā)事件過程中,積累經(jīng)驗(yàn),汲

取教訓(xùn),厘清不足,為建立靈活高效、反應(yīng)敏捷、關(guān)系順暢的應(yīng)急指揮體系奠定了基礎(chǔ)。我們篩選和研究了2008年至今世界范圍內(nèi)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件方面重大典型突發(fā)事件案例的指揮處置過程,總體感到軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮行動(dòng)具有如下特點(diǎn)。

1.1 政治社會(huì)影響大

兵者,國之大事也。動(dòng)用軍事力量是一件嚴(yán)肅的事情,不僅軍隊(duì)有嚴(yán)格的動(dòng)用審批程序,而且國內(nèi)國外都高度關(guān)注。往往軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮處置的事件,都是關(guān)系國計(jì)民生的緊急重大事件,如地震等重大自然災(zāi)害、重大疾病防控等,地方單方面處置要么缺乏專業(yè)力量,要么專業(yè)力量的動(dòng)員體系不如軍事力量方便快捷。因此,一旦需要?jiǎng)佑密娛铝α繀⑴c處置相關(guān)突發(fā)事件,尤其是牽涉較大規(guī)模兵力的調(diào)動(dòng)與使用,往往會(huì)在國際國內(nèi)產(chǎn)生一定的政治社會(huì)影響,要求軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮能著眼大局，規(guī)范言行舉止,防止落人口實(shí)。此外,當(dāng)今我們已步入全媒體、自媒體時(shí)代,任何一個(gè)突發(fā)性事件,處置不當(dāng)都有可能演變成為一場難以收場的局面,甚至被一些別有用心的媒體歪曲炒作。

1.2 應(yīng)急反應(yīng)時(shí)間短

軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮處置的行動(dòng)多是人命關(guān)天的危機(jī),給主要指揮員反應(yīng)的時(shí)間極其有限,要求其在行動(dòng)背景甚至還不是十分明了的情況下,盡快形成處置問題的基本構(gòu)想,定下如何處置的決心。多數(shù)情況甚至需要一邊了解情況,一邊展開部署,一邊調(diào)整決心,持續(xù)不間斷地改變軍地聯(lián)合行動(dòng)力量的投向投量、部署位置和運(yùn)用方式方法。如發(fā)生地震后,在72小時(shí)內(nèi)救出人員存活的概率比較大;而發(fā)生各類爆炸后,則要求在極短的時(shí)間內(nèi)做出相應(yīng)處置,從而避免二次傷害等。因此,軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮最大的特點(diǎn)就是應(yīng)急性,并且應(yīng)急反應(yīng)的時(shí)間特別短。

1.3 協(xié)同部門比較多

軍地聯(lián)動(dòng)處置突發(fā)事件時(shí),往往牽涉到地方黨委、政府和軍隊(duì)的眾多部門和力量。往往遵循“屬地管理”的原則,根據(jù)突發(fā)事件的種類、強(qiáng)度等因素,需要協(xié)同應(yīng)急管理、宣傳、公安、安監(jiān)、工業(yè)生產(chǎn)、衛(wèi)生防疫、環(huán)保氣象、地震、森林等部門以及相關(guān)力量。軍事力量也需要根據(jù)突發(fā)情況的所處位置、危害程度等因素,需要不同的戰(zhàn)區(qū)、軍種甚至是跨戰(zhàn)區(qū)等組織協(xié)同,在軍委機(jī)關(guān)聯(lián)合參謀部、政治工作部、后勤保障部、國防動(dòng)員部、國際合作辦公室等不同部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行動(dòng)。眾多部門和力量,相互之間形成了復(fù)雜的垂直或并行的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、指導(dǎo)關(guān)系、協(xié)同關(guān)系、協(xié)調(diào)關(guān)系和支援關(guān)系等。

1.4 專業(yè)處置要求高

需要軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮要處置的突發(fā)事件,往往都比較棘手,最重要的是，必須要調(diào)度指揮專業(yè)的力量來予以處置,否則會(huì)產(chǎn)生一定的副作用。比如,指揮抗震救災(zāi)行動(dòng)時(shí),要運(yùn)用工程機(jī)械、建筑防護(hù)等力量;指揮遂行抗洪搶險(xiǎn)行動(dòng)時(shí),要運(yùn)用水利、交建等力量;指揮重大公共衛(wèi)生事件時(shí),則需要?jiǎng)訂T和調(diào)用相應(yīng)的?？漆t(yī)療專家隊(duì)伍等。在2015年“8.12”天津港特大火災(zāi)爆炸事故前期處理時(shí),按一般性火災(zāi)事故處置,直至發(fā)生爆炸造成特別重大影響和后果后,才按照I級(特別重大)危險(xiǎn)化學(xué)品事故進(jìn)行處理,事故共造成165人遇難,多數(shù)為公安消防人員。

1.5 決策環(huán)節(jié)相對少

與普通的作戰(zhàn)行動(dòng)和正常的事故案件處理相比,軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮遂行重大突發(fā)事件時(shí),一個(gè)突出的特點(diǎn)就是多數(shù)沒有敵情顧慮,需要各級決策的環(huán)節(jié)大大減少,即軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮不能按照常規(guī)的逐級召開黨委會(huì)、作戰(zhàn)會(huì)、協(xié)同會(huì)等方式來組織指揮。指揮員的核心工作就是要在最短的時(shí)間內(nèi),將最專業(yè)的處置力量組織到一線進(jìn)行處置,需要各級領(lǐng)導(dǎo)盡快調(diào)度足夠的力量展開行動(dòng),必要時(shí)需要主要領(lǐng)導(dǎo)親力親為、親自協(xié)調(diào)。因此,在眾多軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮時(shí),我們都可以看到不少屬地指揮員位于一線進(jìn)行現(xiàn)場指揮處置,根據(jù)現(xiàn)場時(shí)事態(tài)勢不斷地調(diào)整決心部署。

2 軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系不確定的表現(xiàn)

雖然軍地聯(lián)動(dòng)指揮行動(dòng)十分特殊、極其重要,但是面臨人命關(guān)天的大事,構(gòu)建一個(gè)相對穩(wěn)定的指揮體系仍然十分困難,諸多不確定因素使得指揮順暢困難重重。

2.1 實(shí)施指揮時(shí)間不確定

與普通的作戰(zhàn)行動(dòng)和正常的事故案件處理相比,軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮處置的往往是沒有規(guī)律的突發(fā)事件。這些事件既可能在一天的任何一個(gè)時(shí)間點(diǎn)上,也可能在一年中的任何一個(gè)時(shí)間段內(nèi),軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮往往不能做到準(zhǔn)確預(yù)測可能發(fā)生的時(shí)間,從而提前做出相應(yīng)安排。并且啟動(dòng)和終止軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮的時(shí)間往往也是難以斷定,有些事情從不出現(xiàn),一出現(xiàn)就十萬火急,有的事情則屬于溫水煮青蛙的“灰犀?！笔录?有的事情影響強(qiáng)弱變化、持續(xù)時(shí)間沒有辦法確定等。具體需要應(yīng)急指揮時(shí)間的不確定給指揮員的組織指揮能力帶來較大挑戰(zhàn)。

2.2 指揮行動(dòng)地點(diǎn)不確定

無論是重大自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件,還是事故災(zāi)難、社會(huì)安全,往往難以預(yù)測要發(fā)生的大致區(qū)域和具體地點(diǎn),難以進(jìn)行預(yù)先指揮部署。從近年來我國需要軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮所處置的重大危機(jī)事件可以看出,幾乎沒有任何規(guī)律,如反恐維穩(wěn)行動(dòng)不僅在我國西部,昆明、北京等發(fā)生的事件表明,全國各地皆有可能;我國北方冬天氣候寒冷,橫掃全國的2008年雨雪冰凍天氣證明南方也有可能發(fā)生類似災(zāi)難;其他地震、火災(zāi)、社會(huì)生產(chǎn)中的事件更是分布無規(guī)律?！熬訜o定所”的危機(jī)事件使得我們無法在某一具體點(diǎn)位進(jìn)行某種預(yù)先準(zhǔn)備,針對性地儲備物資和手段,而只能全方位進(jìn)行全面準(zhǔn)備。

2.3 指揮處置對象不確定

我國幅員遼闊,南北涵蓋寒、溫、熱氣候,東西橫跨高原、山地、平原、濱海等地形,且地質(zhì)條件復(fù)雜,可能會(huì)發(fā)生地震、臺風(fēng)、洪災(zāi)、雪災(zāi)等自然災(zāi)害。同時(shí),我國有著包括核、化學(xué)、生物等在內(nèi)完整的工業(yè)和農(nóng)業(yè)體系,不可避免地存在著生產(chǎn)安全隱患。此外,我國對內(nèi)是一個(gè)多民族、多宗教的國家,處理不當(dāng)容易誘發(fā)矛盾;對外有著漫長的海岸線和陸上疆域,屬我的海域還有大量的海島,容易與一些國家發(fā)生糾紛?？梢?軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮處置的對象,既有可能是反恐維穩(wěn)、搶險(xiǎn)救災(zāi),也有可能是維護(hù)國家權(quán)益、參與國際合作等,需要處置的對象具有較大的不確定性。隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步,科技一方面為人們生活水平提供便利,也增加了災(zāi)難性事件的額外機(jī)會(huì)。

2.4 指揮運(yùn)行模式不確定

由于未來突發(fā)危機(jī)事件的危害形式和程度、受災(zāi)的區(qū)域大小和規(guī)模等難以確定,因此,就以往國內(nèi)外軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮所采取的指揮模式來看,往往是在遵循“分級負(fù)責(zé)、屬地管理”原則的基礎(chǔ)上,根據(jù)軍地力量參與程度構(gòu)建不同類型的指揮體系,即使是同一類型的事件,指揮模式亦是迥異。如有一定敵情威脅、需要使用低強(qiáng)度武力等情況時(shí),如反恐維穩(wěn)、邊境管控、海上維權(quán)等情況時(shí),要以軍事力量的指揮體系為主進(jìn)行處置;在沒有敵情威脅、不需要使用武力的安全生產(chǎn)事件時(shí),主要以地方政府的指揮體系為主進(jìn)行處置,軍事力量及時(shí)提供支援和保障;而在重大自然災(zāi)害處置時(shí),則需要軍地雙方齊心協(xié)力來進(jìn)行處置等。

軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系建設(shè)不確定性因素的產(chǎn)生,有事態(tài)漸進(jìn)發(fā)展、上級多頭介入、區(qū)域領(lǐng)域交叉等導(dǎo)致最高指揮主體往往一時(shí)難以斷定的原因,也有不同部門不同指揮體系煙囪林立、各個(gè)指揮體系上請下達(dá)交叉重復(fù)、不同指揮主體指揮人員心態(tài)不一等導(dǎo)致紛繁復(fù)雜的指揮權(quán)責(zé)關(guān)系的原因,此外,還有兵力運(yùn)用特殊要求容易延長指揮周期等原因。

3 管理軍地聯(lián)動(dòng)指揮體系不確定性的四個(gè)策略

導(dǎo)致軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系中存在不確定性的根本原因是風(fēng)險(xiǎn)不可知性和信息不對稱性,即利用現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)難以窮盡大量未知的風(fēng)險(xiǎn)。不確定性對指揮主體的價(jià)值有時(shí)是正相關(guān)的,但絕大部分是負(fù)相關(guān)的。因此,指揮主體對正相關(guān)的、有價(jià)值的不確定性應(yīng)著手利用，發(fā)揮其價(jià)值,而對負(fù)相關(guān)的不確定性則著手消除,管理軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系中的不確定性的基本思路是:風(fēng)險(xiǎn)感知、經(jīng)驗(yàn)消除、全方位合作和以流動(dòng)性對沖不確定性等。

3.1 風(fēng)險(xiǎn)感知

社會(huì)科學(xué)中,風(fēng)險(xiǎn)是某些人的價(jià)值(包括人類本身)受到威脅并且結(jié)果不確定的情況或事件,或事件或活動(dòng)對人類重要事件的不確定后果[2]。由于不確定性往往意味著風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)前不確定性相關(guān)研究主要是從風(fēng)險(xiǎn)管理角度切入。美國學(xué)者格來哲·摩根等的《不確定性》在西方目前被稱為風(fēng)險(xiǎn)分析的圣經(jīng),其認(rèn)為不確定性的產(chǎn)生可能是因?yàn)樾畔⒉煌耆?也可能是因?yàn)樾畔碓吹牟灰恢碌萚3]。美國華盛頓州立大學(xué)社會(huì)系教授Eugene A. Rose等在前人研究基礎(chǔ)上,將影響人們風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的因子歸納為恐懼(Dread)和未知(Unknown)兩個(gè)因子,并通過7個(gè)維度表現(xiàn)出來,即:個(gè)人的了解程度(Individual Knowledge)、風(fēng)險(xiǎn)的新舊程度(New/Old)、對風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)解釋(Scientific Knowledge)、對風(fēng)險(xiǎn)的把控能力(Controllability)、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的冷靜程度(Dread)、風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模(Catastrophic)、對抗風(fēng)險(xiǎn)的主觀能動(dòng)性(Involuntary/Voluntary),其中前3個(gè)被列為恐懼因子范疇,后4個(gè)被列為未知因子范疇[4]。如受指揮人員性格、認(rèn)知、知識結(jié)構(gòu),以及工作人員情報(bào)來源、分析工具等局限性的影響,無論前期準(zhǔn)備工作如何深入扎實(shí)和全面系統(tǒng),在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)執(zhí)行過程中都難免碰到意料之外的事情,或預(yù)計(jì)到卻未認(rèn)真對待的問題,所謂“小事件引發(fā)大問題”在歷史上屢屢出現(xiàn)。因此,構(gòu)建軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系,首先需要科學(xué)架構(gòu)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮體系的全過程,全面評判其中每一個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn),形成靈敏、高效的風(fēng)險(xiǎn)感知能力,從而消除不確定性可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 經(jīng)驗(yàn)消除

由于不確定性在軍地應(yīng)急指揮體系中客觀存在,往往正式的軍地聯(lián)動(dòng)指揮體系因無法及時(shí)適應(yīng)而陷于癱瘓狀態(tài)。當(dāng)預(yù)備的指揮體系不能真正發(fā)揮作用,決策結(jié)構(gòu)出現(xiàn)動(dòng)搖時(shí),軍隊(duì)和地方將共同努力,分別了解形勢,制定趨同的行動(dòng)方針,從而盡可能減少損失,至此,一個(gè)適應(yīng)此案例、新的軍地應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)模式就誕生。從理論上分析,由于軍地應(yīng)急指揮要處置的風(fēng)險(xiǎn)是不可知的,但是不同風(fēng)險(xiǎn)可能用同類的解決方案,經(jīng)驗(yàn)在處置不確定性中具有不可替代的作用。亞利桑那州立大學(xué)的科學(xué)、技術(shù)和環(huán)境政策研究中心的博士生Fengxiu Zhang等通過實(shí)證檢驗(yàn)從理論聯(lián)系極端事件、組織脆弱性、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和適應(yīng)能力的假設(shè),通過分析表明和驗(yàn)證了經(jīng)歷更大極端事件的組織更有可能進(jìn)行適應(yīng)性能力建設(shè),一個(gè)組織的風(fēng)險(xiǎn)感知正向地調(diào)節(jié)它與極端事件的經(jīng)驗(yàn)對其適應(yīng)性能力建設(shè)的影響[5]。因此,管理未來軍地應(yīng)急指揮體系中的不確定性的一個(gè)根本策略就是不斷學(xué)習(xí),學(xué)習(xí)國內(nèi)外已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)處置的指揮處置做法,在自身應(yīng)急指揮實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)。學(xué)習(xí)內(nèi)容和范圍越廣泛,經(jīng)歷的事件越大,積累的經(jīng)驗(yàn)越豐富,下一次應(yīng)急指揮中受到不確定性的傷害則會(huì)越少。

3.3 全方位合作

中佛羅里達(dá)大學(xué)公共管理學(xué)院卡普庫(NaimKapucu)教授等聚焦于組織間的友誼網(wǎng)絡(luò)(組織間的非正式關(guān)系,不需要通過契約或制度安排也能形成)、災(zāi)難準(zhǔn)備網(wǎng)絡(luò)與災(zāi)中合作網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系,其研究表明了災(zāi)前應(yīng)建立組織間強(qiáng)關(guān)系,同時(shí)也應(yīng)維護(hù)災(zāi)前準(zhǔn)備中的組織合作關(guān)系。同時(shí)研究發(fā)現(xiàn),應(yīng)急管理體系的結(jié)構(gòu)影響網(wǎng)絡(luò)之間的相關(guān)性,災(zāi)前準(zhǔn)備網(wǎng)絡(luò)對災(zāi)中合作網(wǎng)絡(luò)形成具有較大影響[6]?；诖?加強(qiáng)軍地應(yīng)急指揮體系中參與各方的正式和非正式的聯(lián)系,可大大增加對對方的認(rèn)知和理解,消除信息障礙,并形成相互協(xié)作共同完成任務(wù)的文化,從而提高對應(yīng)急指揮指令的理解,避免誤判、錯(cuò)判,從而大大降低未來共同遂行應(yīng)急指揮時(shí)的不確定性。一是加深對雙方人員及組織關(guān)系的了解,軍地聯(lián)動(dòng)指揮體系一個(gè)難點(diǎn)就在于指揮主體中包含軍隊(duì)和地方兩個(gè)相對陌生的危機(jī)處置力量,彼此之間對主要指揮人員的性格、風(fēng)格及指揮特點(diǎn)不熟悉,對對方指揮隸屬關(guān)系、組織程序、協(xié)同要求等不了解,切實(shí)需要事先通過各種形式加深相互之間的了解;二是形成相互配合的指揮能力,能在執(zhí)行任務(wù)過程中相互補(bǔ)臺、相互支援;三是形成趨同的指揮文化,能在災(zāi)害定義、危害程度、任務(wù)理解、實(shí)施執(zhí)行等方面形成同頻共振。

3.4 以流動(dòng)性對沖不確定性

流動(dòng)性是借用經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的術(shù)語,原義指銀行到期償付債務(wù)的能力。流動(dòng)性是應(yīng)對金融市場監(jiān)管的需要而產(chǎn)生的。流動(dòng)性過剩和流動(dòng)性不足都會(huì)對金融市場健康發(fā)展產(chǎn)生較大影響。因此,金融市場的流動(dòng)性要求多樣性,防止出現(xiàn)流動(dòng)性黑洞[7]。這里所說的軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系中的流動(dòng)性,特指不過分強(qiáng)調(diào)固定的指揮模式,能因情變換指揮編組、指揮關(guān)系和指揮形式。增加流動(dòng)性:一是要留下足夠的指揮能力冗余。在應(yīng)對不確定性時(shí),要著眼最壞打算準(zhǔn)備,立足處置應(yīng)對最大規(guī)模的災(zāi)害來設(shè)計(jì)指揮體系構(gòu)成,在此基礎(chǔ)上還要考慮一定的指揮人員和指揮器材的儲備,形成必要的指揮能力冗余。二是要大大增強(qiáng)應(yīng)急指揮的靈活性。除加強(qiáng)情報(bào)搜集和指揮員對風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的分析、判斷,按照既有預(yù)案實(shí)施正確的指揮外,同時(shí),有必要通過流動(dòng)性增強(qiáng)靈活性,以靈活性應(yīng)對未知的不確定性,進(jìn)而達(dá)到“以動(dòng)制變”之目的。三是必要時(shí)主要指揮主體和指揮關(guān)系要針對不同的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行指揮演練,演練盡可能時(shí)間不確定、地點(diǎn)不確定、參演指揮人員不確定等,以隨機(jī)性增加全時(shí)、全域、全員的流動(dòng)性,用流動(dòng)性對沖可能的不確定性。

4 結(jié)束語

不確定性是當(dāng)今社會(huì)最顯著的特征之一。著眼處置越來越多的各種不確定性的風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害,構(gòu)建軍地聯(lián)動(dòng)指揮體系加以應(yīng)對勢在必行,但該指揮活動(dòng)十分特殊,具有明顯的不確定性。由于不確定性在軍地應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮體系中是客觀存在的,并且有的不確定性對順暢指揮是正相關(guān)的,有的不確定性因素是負(fù)相關(guān)的,因此,面對難以避免的不確定性,只有通過科學(xué)方法進(jìn)行管理。本文借鑒當(dāng)前國內(nèi)外先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管理科學(xué)方法,提出了管理構(gòu)建軍地應(yīng)急指揮體系不確定性的四個(gè)基本策略。