趙廣超,舒?zhèn)ビ?張永亮,張全禮,吳春曉

(1.中國洛陽電子裝備試驗中心,河南 洛陽 471003;2.中國人民解放軍32139部隊,北京 101205;3.中國人民解放軍陸軍工程大學,江蘇 南京 210007)

面向突發(fā)事件的應急管理隨著近年來突發(fā)事件的頻發(fā)而受到各方的關注。突發(fā)事件呈現(xiàn)頻發(fā)、規(guī)模大、持續(xù)時間長總體態(tài)勢,對政府部門應急管理提出諸多挑戰(zhàn),考驗政府職能部門應對突發(fā)事件的應急管控能力。軍隊聯(lián)合地方遂行非戰(zhàn)爭軍事行動中突發(fā)事件應急救援任務,是軍隊職能使命任務拓展的必然趨勢,也是世界各國在加強政府應急管理領域的普遍做法。從2003年“非典”、2008年雨雪冰凍災害到昆明“3.01”、烏魯木齊“4.30”為代表的暴恐案件,無不說明這一點。軍隊與地方政府聯(lián)合應對突發(fā)事件是統(tǒng)合軍地領導、整合軍地資源、融合軍地優(yōu)勢、聚合軍地力量,實現(xiàn)高效處置自然災害、事故災難和社會安全事件等突發(fā)事件的基本方法手段。

從我國近年來軍隊聯(lián)合地方處置冰雪災害、汶川地震及“疆獨”“藏獨”恐怖暴力行動來看,軍隊與警察、民眾之間的指揮協(xié)同、聯(lián)合處置等都存在著較大的問題,嚴重影響聯(lián)合應急力量作用的發(fā)揮。為此,選取國外自然災害、事故災難和社會安全事件中的典型重大突發(fā)事件進行案例分析、梳理、總結,進而以現(xiàn)代指揮與控制理論三個維度作為軍地聯(lián)動應急指揮故障模型的序參量,構建軍地聯(lián)動應急指揮與控制的故障問題模型,以期為軍地聯(lián)動應急指揮體系構建提供理論與方法指導。

1 軍地聯(lián)動應急指揮典型案例分析

本文選取20世紀初以來,我國境內發(fā)生的自然災害、事故災難和社會安全事件中的典型重大突發(fā)事件進行案例分析,以應急指揮組織與指揮關系、應急處置過程、應急指揮方式、應急指揮手段四個要素對三類九個典型案例進行重點梳理、總結,突出軍地聯(lián)合參與處置行動的過程,按照“介紹事件發(fā)生的基本背景-分析應急指揮組織與機構編組-理清軍地聯(lián)合指揮機構之間關系-梳理應急救援處置過程與指揮方式-總結每個

階段指揮體系各節(jié)點的指揮手段運用情況”的基本思路進行要素分析。典型案例梳理如表1所示。

表1 國內三類九個典型應急指揮案例情況

2 信息時代軍地聯(lián)動應急指揮過程問題剖析[1-4]

2.1 缺乏實戰(zhàn)化軍地聯(lián)動應急救援預案,依案而動應急響應機制難以落實

科學的應急預案是快速高效處置突發(fā)事件的基本依據(jù)。實戰(zhàn)化預案體系建設,是當前重大突發(fā)事件處置面臨的突出難題。從近幾年軍地聯(lián)動處置突發(fā)事件的實踐來看,平時預案建設滯后,實戰(zhàn)化預案經(jīng)不起檢驗與評估是當前軍地應急指揮體系建設的原因之一。從較多地方應急預案分析,預案可行性、科學性較低,應急事件處置理念停留在“重救輕防”的被動行動模式,基本是“事件——應對”機制,直到事件發(fā)生才采取相應行動加以應對?！?1.22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故就暴露出此類典型性問題。

2.2 軍地聯(lián)動應急救援機制亟待加強,以增強軍地聯(lián)動的耦合效應

非戰(zhàn)爭軍事行動指揮,只有備在平時,才能贏在“用”時。然而,對于非常規(guī)性突發(fā)事件處置,即使有科學的應急預案,在災害發(fā)生時也無法充分應對,必須要有應急救援機制,在動態(tài)救援過程中,增強軍地聯(lián)動耦合效應,最大限度減少受災影響。以甘肅舟曲“8.8”特大山洪泥石流災害為例,泥石流災害具有突發(fā)性和極強的破壞性,災害發(fā)生后,泥石流破壞程度之大,是制定預案的人都未曾考慮到,即使有相應應急預案也難以滿足現(xiàn)場救援要求,必須依賴軍地協(xié)同密切配合才能較好應對。

2.3 軍地聯(lián)合應急指揮體系缺乏權威法規(guī)約束,指揮機構職能交叉、內外業(yè)務互動關系不順暢

健全合理應急指揮體系架構,是提高軍隊非戰(zhàn)爭軍事行動指揮效能的組織基礎。舟曲泥石流搶險救災的應急指揮的有效與成功,得益臨時指揮體系確立、常態(tài)組織管理體系支持。國家層面在第一時間成立了國務院指導協(xié)調組,但省級以下特別是與軍隊任務部隊之間聯(lián)合指揮體系的建立需經(jīng)過一段時間的磨合。主要是由于之前沒有規(guī)范的指揮體制機制作為指導,使軍地聯(lián)合指揮體系構建經(jīng)歷一個不斷演化過程,一定程度影響救援行動的開展。規(guī)范權威的法規(guī)是確保軍地高效處置突發(fā)事件的基本遵循,也是長期經(jīng)驗性積累的規(guī)律性指導方法。美軍在長期的非戰(zhàn)爭軍事應急救援過程中,經(jīng)過長期探索與實踐摸索出一系列上下聯(lián)動的法規(guī)約束,較好指導其各類應急突發(fā)事件的處置,值得我們加以借鑒。

2.4 軍地聯(lián)合應急指揮情報共享、共商決策、協(xié)調配合機制不健全,聯(lián)動效能難以充分發(fā)揮

無論是重大自然災害、事故應急救援,還是突發(fā)暴恐、爆炸事件的應急處置,在反應時間、救援力量、綜合保障等方面須軍地協(xié)調一致,充分發(fā)揮聯(lián)動效能,才能滿足相應需求。但通過對典型案例的深入梳理剖析,發(fā)現(xiàn)在軍地聯(lián)合應急指揮過程中,關鍵情報共享、共商決策、協(xié)調配合等機制還不夠健全,較大程度上影響聯(lián)動效能的發(fā)揮。軍地聯(lián)合應急指揮沒有樹立大情報觀理念,沒有根據(jù)軍內聯(lián)動、軍地互動要求,建立聯(lián)合情報共享機制,橫向溝通和交流渠道有限,主要是通過各自內部體系獲取情報信息,一定程度上影響處置行動快速有效展開。天津港“8.12”事故處置過程中,在初期滅火階段,相關部門未及時通報告知現(xiàn)場有數(shù)十種不同種類?；沸畔?使消防人員錯誤選擇使用噴水滅火方式近20分鐘,火勢未能得到有效控制,?；钒l(fā)生反應引發(fā)爆炸,最終導致大量人員傷亡和重大物資財產損失。

在事故、災難應急救援和反暴恐、爆炸突發(fā)事件處置過程中,軍警民三者是平行、并列關系,只有建立有效的軍地協(xié)調配合機制,保持全過程實時、順暢組織協(xié)調,才能確保各系統(tǒng)上下銜接、橫向連接、軍地對接。反之,則會出現(xiàn)行動無序、主次不清、成效不明等問題。山東省青島市“11.22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故處置過程中,就因參與救援軍地各部門職責不清晰,缺少有效協(xié)調配合,導致應急行動混亂,最終釀成慘劇。

2.5 軍地聯(lián)合應急指揮信息系統(tǒng)支撐作用不明顯,聯(lián)動保障難以滿足需要

軍地聯(lián)合應急指揮體系,涉及軍隊、地方諸多系統(tǒng)部門,要形成統(tǒng)一協(xié)調的聯(lián)合反應體系,行動協(xié)調一致,發(fā)揮聯(lián)動效能,需要實現(xiàn)各力量體系互聯(lián)互通的指揮信息系統(tǒng)提供基礎支撐。但通過對上述典型案例處置過程分析其存在通聯(lián)不暢、信息失真、需求模糊等現(xiàn)象,指揮信息系統(tǒng)支撐作用發(fā)揮不夠明顯,聯(lián)動保障與應急行動需求還有較大差距?！?.12”汶川特大地震突發(fā)事件發(fā)生后,軍地各類救援力量配備的通信設備種類繁雜,差異性大,存在“高不成、低無備、不兼容”問題,先進通信設備損毀嚴重,簡易通信器材缺乏預置,軍地通信不兼容,較大影響指揮效能。尤其是軍地之間救援力量通信手段不兼容,雙方建立聯(lián)系較困難,造成軍地聯(lián)合指揮信息傳遞不通暢,軍方在救災現(xiàn)場獲得的最新情況難以第一時間反饋給地方政府。另外,在應急指揮過程中,由于對電磁頻譜資源缺乏有效統(tǒng)籌規(guī)劃,使電磁頻譜管理混亂,每個單位都立足于自身實際使用裝備,用頻裝備自擾互擾現(xiàn)象時有發(fā)生。同時,受特殊地形、惡劣天氣等自然環(huán)境影響,部分指揮信息系統(tǒng)功能失常,通聯(lián)距離、效果都受到制約影響,效能無法充分發(fā)揮。

甘肅舟曲“8.8”特大山洪泥石流災害和天津港“8.12”特別重大火災爆炸事故處置過程中也出現(xiàn)了同樣問題。軍隊、武警、公安和專業(yè)救援隊之間采用不同制式的通信裝備,在通信保障方法,技術體制、頻譜管理、組網(wǎng)模式等方面帶來較多協(xié)調難題,無法在災區(qū)、事故范圍內達成互聯(lián)互通,滿足統(tǒng)一指揮控制通信保障需要。

2.6 軍地聯(lián)合應急指揮平時訓練演練不充分,處置能力難以有效提升

軍地聯(lián)合應急指揮涉及范圍廣,動用力量類型多,涵蓋不同專業(yè)領域,對各級指揮員綜合能力提出較高要求。要確保指揮有序,各力量行動協(xié)調一致,需要將功夫下在平時,認真開展專業(yè)化、實戰(zhàn)化的訓練、演練工作,以此提升指揮能力和處置水平。否則,將沒有經(jīng)過訓練的指揮員推到指揮崗位,將沒有經(jīng)過專業(yè)訓練的力量送到處置現(xiàn)場,會出現(xiàn)無所適從的局面,處置行動也就無法有序開展。軍地聯(lián)合應急指揮處置行動中,尤其是大規(guī)模行動,包括軍隊系統(tǒng)在內的大部分處置力量都是臨危受命,基本沒有受過專業(yè)的訓練,心理和技能都沒有做好充分準備。在組織實施自然災害救援等專業(yè)性強行動時,由于缺乏相關專業(yè)知識,對于力學結構等理論缺乏了解,為了第一時間完成任務,對于坍塌的建筑、滑坡的山體等處置過程中,只能完全憑借自身經(jīng)驗,往往難以達成救援效果。

以“5.12”汶川特大地震突發(fā)事件救援行動為例,由于平時沒有組織過搶險救災軍地聯(lián)合演練,這次突發(fā)事件救援時出現(xiàn)軍地聯(lián)合指揮“聯(lián)”得不緊,“合”得不夠等突出問題。到目前為止,大地震之后的10年間,針對地震災害救援的軍地聯(lián)合應急指揮演練活動也較少組織,形勢不容樂觀。這就需要在成立專業(yè)部門基礎上,針對性抓好各級指揮員及指揮機關業(yè)務骨干以處置突發(fā)事件為重點的指揮能力培訓,突出應對重特大自然災害的應急指揮演練,熟悉預案,發(fā)現(xiàn)問題,探索規(guī)律,提高果斷決策能力和靈活處置能力,從法律或條令的層面予以明確規(guī)定,定期組織軍地聯(lián)合演練,提高軍地聯(lián)合指揮能力。

3 軍地聯(lián)動應急指揮體系故障模型構建

信息時代經(jīng)典的C2方法空間模型的信息、交互與決策三個維度[5],如圖1所示。

從上文的闡述分析中可以看出,軍地聯(lián)動應急C2方面的故障,根據(jù)它們與該任務價值鏈之間的關系可以分為三類:第一類——“通信故障”,這與任務中網(wǎng)絡的特性和性能有關,還與任務所在的物理環(huán)境相關;第二類——“共享/交互故障”,這與網(wǎng)絡化行為有關,也是決策以及后續(xù)行動所必須的;第三類——“決策故障”,與決策質量、行動的適當性以及行動同步能力有關[6-7]。

本文以整個軍地聯(lián)動應急行動價值鏈為起點,構造軍地聯(lián)動應急指揮故障模型。如果該行動通過采用適當且及時的決策,并正確執(zhí)行了該決策,那么各種故障就可以直接追溯到該價值鏈中遭到破壞或者斷裂的具體環(huán)節(jié),如圖2中的“故障點”。該圖描述了C2過程中的空間方法與價值鏈變量集之間的關系,C2過程中的方法空間為整個行動的效能創(chuàng)造了條件,進而決定了價值鏈中各個環(huán)節(jié)的強度和脆弱性。

以上述故障模型為基礎,選取上文幾例軍地聯(lián)動應急指揮過程中的C2空間方法進行分析,并分別構建故障模型。

甘肅舟曲“8.8”特大山洪泥石流災害。搶險救災過程中指揮部名稱、分組等變化多樣,反映了軍地聯(lián)合應急指揮體系不夠健全,規(guī)范化軍地聯(lián)合指揮部架構還不是很清晰,盡管軍隊內部的指揮體系基本建立,但是在處理非戰(zhàn)爭軍事行動中的應急指揮體系還不是很具體。在救災初期,由于缺乏經(jīng)驗,并沒有根據(jù)軍內聯(lián)動、軍地互動的要求,建立聯(lián)合情報共享機制,在橫向溝通和交流渠道方面還較有限,主要是通過各個層級的通報了解災區(qū)的情況。其故障模型如圖3所示。

“7.23”甬溫線特別重大鐵路交通事故。從該事故救援行動看,救援部門化呈現(xiàn)出多頭指揮的局面,鐵道部、政府、軍隊、消防等相關部門的垂直指揮較為完備,但是各部門之間的職責協(xié)調分工并不明確,職責交叉與管理脫節(jié)現(xiàn)象并存。如軍隊、武警、公安、交通、鐵路、氣象、衛(wèi)生、電力等部門和各級地方政府,由于缺少如何統(tǒng)一行動、相互配合的協(xié)調指揮系統(tǒng),較多取決于高層領導決策,導致軍地各個應急體系相互分割,造成綜合性信息分析和研判不足、綜合評估和預警失效。其故障模型如圖3所示。

山東省青島市“11.22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故。在濰坊輸油處發(fā)現(xiàn)管道泄漏后,并沒有相應的應急指揮部門可以匯報,而是采取了向110指揮中心報警的方式。在爆炸前的救援階段,參與救援的各部門缺少統(tǒng)一調度,各自為政。隨著事態(tài)發(fā)展,事件逐層上報,青島市政府總值班室、市政府正副秘書長、市應急辦、市經(jīng)濟和信息化委員會、正副市長先后介入,卻始終沒有相關機構或人員作為統(tǒng)一指揮,致使反應遲緩,事件處置過程缺乏大局觀,事態(tài)持續(xù)惡化。其故障模型如圖4所示。

“9.18”新疆拜城煤礦暴恐案。由軍地有關負責人組成的應急指揮機構,主要擔負信息共享、協(xié)調組織應對和聯(lián)合出動等職能。但因其法律職責所限,地方政府僅負責統(tǒng)一領導、協(xié)調開展突發(fā)事件應對工作,在與軍事機關協(xié)調應對突發(fā)事件時,往往受部隊動用手續(xù)復雜、以及信息共享機制、內容和手段等因素的影響,難以充分發(fā)揮軍隊在應對突發(fā)事件中的主力軍作用。其故障模型如圖4所示。

中緬邊境炮彈爆炸事件。整個事件的處置體現(xiàn)了軍地協(xié)同在處理涉邊突發(fā)事件過程中具有的獨特優(yōu)勢。該突發(fā)事件的處置過程表明,單一的政府行動或者軍事行動難以有效控制事件沖突的強度。未來應對相關事件需要進一步完善軍地協(xié)同的體制、機制與法制,發(fā)揮軍地協(xié)同在處理涉邊突發(fā)事件中的合力。其故障模型如圖5所示。

4 結束語

近年來,從我國軍隊聯(lián)合地方處置冰雪災害、汶川地震及“疆獨”“藏獨”恐怖暴力行動來看,軍隊與警察、民眾之間的指揮協(xié)同、聯(lián)合處置等都存在著較大問題,嚴重影響到聯(lián)合應急力量作用的發(fā)揮。為此,本文選取國外自然災害、事故災難和社會安全事件中的典型重大突發(fā)事件進行案例分析、梳理、總結,進而以現(xiàn)代指揮與控制理論三個維度作為軍地聯(lián)動應急指揮故障模型的序參量,構建軍地聯(lián)動應急指揮與控制的故障問題模型,以期為軍地聯(lián)動應急指揮體系構建提供理論與方法指導。