【摘 要】 在軍民融合背景下，財經(jīng)領域違紀違法問題已突破軍地之間的界限，僅靠國家審計和軍隊審計任何一方都難以實現(xiàn)審計全覆蓋的目標，必須加強軍地雙方的協(xié)作與配合。文章研究認為，軍地雙方應在重大基礎設施建設、武器裝備科研生產(chǎn)、軍隊人才培養(yǎng)、軍隊保障、國防動員等方面加強審計合作，建立信息共享、重大事項協(xié)商、問題線索移送、聯(lián)合審計、定期交流等機制，合理劃定職責權限、聯(lián)合設立協(xié)作機構、出臺協(xié)作法規(guī)、打造協(xié)作平臺、共育審計人才，推動建立軍地一體、內外結合的審計監(jiān)督網(wǎng)絡體系。

【關鍵詞】 軍隊審計； 國家審計； 軍民融合； 協(xié)作機制

【中圖分類號】 F239.2 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）19-0134-04

審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在維護國家經(jīng)濟秩序和經(jīng)濟安全中發(fā)揮著重要作用。國家審計和軍隊審計雖然職責范圍和審計對象不同，但其最終目的都是為了確保公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的高效合理使用。由于軍費資金主要來源于國家財政投入，且軍事經(jīng)濟與國民經(jīng)濟相互滲透、高度融合，在審計實踐中不可避免地存在業(yè)務交叉，單靠任何一方都難以達成審計監(jiān)督的目標。長期以來，由于體制原因，軍地審計互不隸屬、相對獨立，在涉及對方領域時難以實現(xiàn)高效順暢的溝通與協(xié)調，在一定程度上影響了審計監(jiān)督的效率和效果，迫切需要從黨和國家監(jiān)督體系的視角出發(fā)，一體考慮、同步推進，探索構建國家審計機關和軍隊審計機構的工作協(xié)調機制，確保財政資金運行到哪里，審計監(jiān)督就跟進到哪里。

一、建立軍地審計協(xié)作機制的重要意義

建立軍地審計協(xié)作機制是國家審計機關和軍隊審計機構主動適應形勢任務變化、有效履行審計監(jiān)督職責的現(xiàn)實需要，有利于打破體制藩籬，創(chuàng)新監(jiān)督機制，更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的作用。

（一）落實軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，服務經(jīng)濟建設和國防建設的客觀需要

軍民融合是我國的國家戰(zhàn)略。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要在國家層面建立推動軍民融合發(fā)展的統(tǒng)一領導、軍地協(xié)調、需求對接、資源共享機制。2016年7月，中共中央、國務院、中央軍委印發(fā)《關于經(jīng)濟建設和國防建設融合發(fā)展的意見》，為統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設和國防建設在更廣范圍、更高層次、更深程度上融合發(fā)展作出了頂層設計和制度安排。2017年1月，中央軍民融合發(fā)展委員會成立，提出要逐步構建軍民一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力。審計作為重要的經(jīng)濟監(jiān)督力量，應當在落實軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮積極作用，主動關注軍民融合各項政策制度措施的落實情況，為推動形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發(fā)展格局提供強有力的監(jiān)督保障。隨著軍民融合戰(zhàn)略的深入推進，“軍轉民”“民參軍”將會更加頻繁，軍地經(jīng)濟活動將會更加融合，國家審計和軍隊審計肩負著共同使命、承擔著同樣責任，決不能單打獨斗、各自為戰(zhàn)，必須要相互依靠、密切配合，不斷健全完善軍地審計協(xié)作機制，形成監(jiān)督合力[ 1 ]。

（二）貫徹黨中央、國務院和中央軍委指示要求，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋

努力實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋是新形勢下黨中央、國務院和中央軍委對審計工作提出的共同要求。從國家審計看，2014年11月，《國務院關于加強審計工作的意見》首次正式提出要實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。同年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將這一要求寫入黨的正式文件，要求對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。2015年12月，中辦、國辦《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》進一步明確了審計全覆蓋的目標任務和實現(xiàn)路徑。從軍隊審計看，習主席明確指示要求加大對重要部門、重點領域和領導干部經(jīng)濟責任審計力度，努力實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋[ 2 ]。從現(xiàn)實來看，隨著軍民融合的不斷加深，我軍從武器裝備、戰(zhàn)備工程，到通用物資、后勤保障、金融服務等在內的幾乎所有軍事資源和服務都要依靠市場獲取，財經(jīng)違法違規(guī)行為已不可避免地跨越了軍地之間的界限，多方滲透，盤根錯節(jié)，但囿于審計管轄，無論是國家審計還是軍隊審計，在涉及軍民融合領域審計時經(jīng)常出現(xiàn)顧不上、看不到、管不了等問題，軍地結合部成了審計監(jiān)督的死角，僅靠任何一方都難以實現(xiàn)審計全覆蓋的目標要求，迫切需要加強軍地雙方的協(xié)同與配合，將審計監(jiān)督的觸角延伸到國民經(jīng)濟運行的各個角落。

（三）適應全黨全國全軍正風反腐形勢，構建軍地一體監(jiān)督體系的必然舉措

十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，全黨全國全軍上下大力糾治“四風”，堅決懲治腐敗，堅持反腐無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構筑，黨內軍內政治生活呈現(xiàn)新的氣象。但由于腐敗問題具有復雜性、隱蔽性、頑固性，不正之風樹倒根存，一些潛規(guī)陋習還在慣性運行，深層次問題還沒有完全破解，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，特別是隨著國防建設與經(jīng)濟建設的深度融合，一些不法分子利用軍地結合部存在的盲區(qū)漏洞，相互勾結、相互滲透，給腐敗案件的偵辦增加了難度，必須要加快構建涵蓋軍地雙方的反腐敗嚴密網(wǎng)絡體系，形成反腐合力。審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在反腐敗斗爭中肩負重任，必須要從懲治和預防腐敗體系建設全局出發(fā)，既練好“內功”，又借助“外力”，不僅要與體系內監(jiān)督機構建立協(xié)調配合機制，而且要加強軍地雙方在軍民融合領域的反腐協(xié)同，形成軍地一體的反腐網(wǎng)絡體系，打通審計反腐的“最后一公里”，切實編密扎緊監(jiān)督制度的“籠子”[ 3 ]。

二、軍地審計協(xié)作機制的框架設計

目前，軍地雙方在相互移送案件線索、協(xié)助查證審計事項、共享審計信息和成果、互派人員參加對方重要會議、不定期開展業(yè)務交流、互相通報重大審計情況和抄送重要審計文件等方面開展了務實合作，取得了良好效果，但由于缺乏相應的制度機制，只能采取一事一報的方式，協(xié)調難度大、時間跨度長、耗費精力多，與軍民融合背景下軍地審計協(xié)作日益常態(tài)化、普遍化的形勢不相適應，亟須抓緊建立相應的協(xié)作機制，確保軍地審計協(xié)作的順暢實施。

（一）信息共享機制

大數(shù)據(jù)條件下，數(shù)據(jù)信息的及時有效獲取對于審計查證至關重要。目前，國家審計和軍隊審計均建立了信息定期報送和匯總分析等制度，收集掌握了大量的經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)和審計疑點問題，這些信息涉及雙方共同的監(jiān)督對象和領域，如果能夠實現(xiàn)互通共享，就可以為對方查明事實真相、鎖定重點方向、開展比對分析等提供便利。但在實踐中，由于雙方分屬不同體系，在信息統(tǒng)計口徑、渠道時限、管理方式、安全保密等方面各不相同，難以實現(xiàn)信息的及時互通和相互印證，重復查證、重復建設等現(xiàn)象較為普遍，降低了審計效率和質量，浪費了有限的審計資源。為此，應當建立信息共享機制，通過出臺法規(guī)或簽署協(xié)議，定期主動向對方通報相關信息。共享的內容應當包括法規(guī)制度信息、規(guī)劃計劃信息、情報線索信息、審計工作進展情況信息等，具體可通過網(wǎng)絡傳輸、聯(lián)席會議、文件抄送等方式實現(xiàn)。

（二）重大事項協(xié)商機制

軍地審計協(xié)作受到各自審計體制、法規(guī)制度、規(guī)劃計劃等的制約和影響，雙方只有在這些宏觀層面進行充分協(xié)商，積極推動軍地審計趨同，才能在審計實踐中建立良好的協(xié)作關系。目前，國家審計署和軍委審計署分別作為政府審計和軍隊審計的主管機關，在本系統(tǒng)內部實現(xiàn)了高度的集中統(tǒng)一，但兩個系統(tǒng)之間的溝通協(xié)調還不夠，亟須建立相應機制，為軍民融合的不斷深化提供更好的監(jiān)督服務。軍地雙方應當在制定審計法規(guī)、推動體制機制改革、偵破重大案件、擬定審計計劃等時，主動向對方通報有關情況、征求意見建議、統(tǒng)籌雙方需求，實現(xiàn)互利共贏。同時，建立定期會晤機制，設立專門的機構和人員負責該項工作，暢通署領導直接對話、對口業(yè)務部門密切聯(lián)絡的渠道。

（三）問題線索移送機制

由于國民經(jīng)濟與軍事經(jīng)濟之間的密切聯(lián)系，軍地雙方業(yè)務往來頻繁、資金流動普遍，一些違紀違法行為往往既涉及地方單位，又牽扯軍隊單位，有的相互勾結、相互利用，在兩個體系之間輾轉騰挪，給審計查證增加了難度。軍地審計機關在審計實踐中經(jīng)常會掌握一些涉及對方管轄范圍的問題線索，自身無權繼續(xù)調查，如果置之不理，又會使違規(guī)者逍遙法外。為此，迫切需要建立問題線索移送機制，及時將審計中發(fā)現(xiàn)的屬于對方管轄范圍的問題線索移交其處理，以節(jié)約審計成本、提高審計效率，推動問題的及時解決和處理?？紤]到移送途徑的集中統(tǒng)一和安全保密等因素，一般應當在國家審計署和軍委審計署層面相互移送問題線索，軍委審計署各派駐審計機構與國家審計署派出審計機關及地方各級審計機關之間不得直接辦理移送。擬移送的問題線索應當逐級上報至署本級歸口機關并報經(jīng)審計長批準后，以正式公文的形式移送對方相應機關處理，同時按規(guī)定辦理相關交接手續(xù)。移送內容應當是經(jīng)初步查證相關單位或個人有嚴重違紀違法嫌疑的重要線索，移送時應當在公文中詳細說明調查過程及查證的主要事實、需要關注的重點環(huán)節(jié)、對問題的定性及處理建議等，并附相關數(shù)據(jù)資料、文書底稿、證據(jù)材料等。同時，雙方對移送問題線索的審計查證結果及處理情況應當及時向對方反饋。

（四）聯(lián)合審計機制

在軍民融合發(fā)展的大環(huán)境下，國家財政對軍隊建設的投入逐年加大，部分中央國家機關和地方政府也在委托建設項目方面有大量的經(jīng)費支持，而這些資金大多數(shù)會以裝備研發(fā)生產(chǎn)、物資器材采購、購買社會服務等途徑返回國民經(jīng)濟運行體系當中，呈現(xiàn)出軍地雙方共同負責、各管一段的特點，軍地審計機構在開展審計時都只能對這些軍民融合項目的部分環(huán)節(jié)實施監(jiān)督，無法了解其來龍去脈，在一定程度上增加了審計難度，必須打破封閉孤立的不利局面，建立聯(lián)合審計機制，形成完整的監(jiān)督鏈條。聯(lián)合審計的事項主要包括重大基礎設施建設、武器裝備科研生產(chǎn)、重大軍事行動保障、軍事人才委托培養(yǎng)、政府專項經(jīng)費管理、軍隊社會化保障項目等涉及軍地雙方的經(jīng)濟活動，一般應在制定年度審計計劃時通過協(xié)商確定。具體可采取三種合作方式：一是聯(lián)合審計，由軍地審計機構共同派員成立聯(lián)合審計組，對超越雙方職責范圍的經(jīng)濟事項聯(lián)合實施審計，在審計計劃制定、審計任務部署、審計現(xiàn)場管理等方面共同協(xié)商確定；二是授權審計，根據(jù)對方提出的請求，由一方將自身職責范圍內的審計事項授權另一方直接實施，并賦予其相應的審計權限，使其能夠不受體系限制查清事實真相；三是委托審計，當需要審計或調查的事項涉及對方管轄范圍內單位和個人，或者需要對其實施延伸審計時，委托對方查明相關事項，軍地審計機構互認對方審計查證結果[ 2 ]。所有聯(lián)合審計項目均應在國家審計署和軍委審計署層面進行或經(jīng)過其批準，且需要以正式公文的形式提出聯(lián)合審計請求，收集的證據(jù)資料、得出的審計結論和作出的定性處理應經(jīng)雙方一致認可。檔案資料應當按照誰主導、誰負責的原則，由審計事項的主責方保管，對方可以根據(jù)需要保留復印件。對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題，應由雙方根據(jù)管轄范圍分別作出處理處罰決定，需要移送處理的，分別移送同級紀檢、司法機關處理。

（五）定期交流機制

軍地審計在性質宗旨、目標任務、程序手段等方面都具有高度的相似性，通過開展經(jīng)常性的業(yè)務交流，可以起到相互借鑒、取長補短的作用，對于提高協(xié)作質量、推動軍地審計一體建設具有重要意義。雙方可采取共同舉辦工作研討、相互邀請參加有關會議、開展互訪調研、共同組織業(yè)務培訓、互派人員參觀見學等形式，就審計理念思路、審計法規(guī)制度、審計技術方法、審計經(jīng)驗教訓、面臨矛盾困難、審計人才培養(yǎng)、審計科研學術等進行充分交流。

三、軍地審計協(xié)作機制的政策保障

軍地審計協(xié)作涉及兩個不同體系，在領導體制、法規(guī)制度、工作模式、職責權限等方面都存在較大差異，開展協(xié)作時面臨諸多障礙，應當加強頂層規(guī)劃，將軍地審計協(xié)作納入國家軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略一體設計、統(tǒng)籌推進，從體系構建、制度配套、力量統(tǒng)籌、資源利用等方面，實現(xiàn)國家審計和軍隊審計的深度融合、協(xié)同發(fā)展。

（一）軍地共商劃定職責權限

在現(xiàn)行體制下，軍地審計相對獨立，各自都有明確的審計對象和監(jiān)督范圍，在對軍地結合部實施審計時，基本處于各管一段、互不干涉的狀態(tài)，如果要開展軍地協(xié)作，必定要突破現(xiàn)行審計管轄范圍，相互參與對方職責范圍內的審計事項，這就必須合理劃分各自的職責權限，既要有利于加強審計監(jiān)督效能，又不能違反現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定。應當按照“事權主導、兼顧保密”的原則，根據(jù)軍地雙方在該經(jīng)濟事項上的資源控制比例和承擔管理職責大小及保密性要求等，在公平協(xié)商的基礎上合理確定各自應當承擔的職責及擁有的職權。如果由軍內的單位或部門控制著相關經(jīng)濟活動所需的各種資源，在開展軍地協(xié)作時應以軍隊審計機構為主導進行。如果由軍外的地方高校、科研院所、裝備承研承制單位、修理工廠、社會化保障單位、施工企業(yè)、商品生產(chǎn)企業(yè)等，通過人才培養(yǎng)協(xié)議、國防科研合同、裝備采購合同、裝備大修合同、社會化保障合同、物資采購合同等取得、使用和管理相關資源，以及由國家部委或地方政府委托部隊單位承擔的專項任務等，在開展軍地協(xié)作時應以國家審計機關為主導進行[ 4 ]。對于雙方共同實施或由一方授權另一方實施的審計項目，軍地審計機構應當擁有相同的檢查、調查、查詢等職權，但是當需要采取必要的強制措施或作出相應的處理處罰時，仍應由具備審計管轄權的一方行使。軍地審計機構與體系內其他主管機關或職能部門簽定的合作協(xié)議、建立的協(xié)作制度等，可根據(jù)需要向另一方開放，為其履行職責提供便利。

（二）軍地參與設立協(xié)作機構

軍地審計協(xié)作涉及范圍廣、工作頭緒多、協(xié)調難度大，需要雙方經(jīng)常性地就有關問題進行協(xié)商，應當建立專門的協(xié)作機構，確保軍地協(xié)作規(guī)范有序運行。具體操作上，可考慮在中央審計委員會統(tǒng)一領導下，成立由國家審計署和軍委審計署分管副審計長及有關業(yè)務司局領導組成的軍地審計協(xié)作領導小組，并建立常態(tài)化的聯(lián)席會議制度。同時，分別在國家審計署和軍委審計署成立辦公室。領導小組主要負責協(xié)作法規(guī)制度及規(guī)劃計劃審議、協(xié)作機構設置及人員調整、重大案件線索處理及其他重要事項的決策，辦公室主要負責信息資源共享互通、問題線索移送、協(xié)作會議召集、相關文件草擬等具體業(yè)務的辦理。在會議召集上，應當實行定期會議制度，每半年或一年至少召開一次例行聯(lián)席會議，通報上年審計協(xié)作成果、商議年度重大協(xié)作問題等。遇有緊急情況，可由任何一方提出申請，經(jīng)雙方主管領導批準后，組織召開臨時會議。在議事規(guī)則上，不能采取簡單多數(shù)通過的形式，必須由雙方充分醞釀、公平協(xié)商，取得一致認可后方可實施。如果其中一方不同意，則待時機成熟時再行提出。對于事關國家和軍隊全局的重大事項，還應當報經(jīng)中央審計委員會批準。

（三）軍地聯(lián)合出臺協(xié)作法規(guī)

軍地審計協(xié)作是新生事物，需要軍地雙方打破現(xiàn)有的工作模式和制度框架，承擔新的職責和任務，必須從法規(guī)制度層面作出規(guī)范，為雙方提供一個清晰的行動框架，以有效降低不確定性，確保順利完成工作任務。目前，我國對軍民融合式發(fā)展中開展軍地審計協(xié)作尚無充分的法規(guī)依據(jù)，雖然《軍隊審計條例》作出了規(guī)定，但只在軍內具有效力，對國家審計缺乏約束，應當在新修訂的《審計法》中賦予軍地審計協(xié)作明確的法律地位，并對協(xié)作領域及雙方職責權限作出原則性規(guī)定。同時，要盡快出臺軍地審計協(xié)作辦法，為開展軍地審計協(xié)作提供指南。辦法應當明確軍地審計協(xié)作的業(yè)務范圍、總體原則、機構設置、職責權限劃分和制度建設等，重點對不同協(xié)作內容的適用情形、運作方式、工作流程、技術方法、結果運用、信息反饋、爭議解決、保密責任、文書檔案管理等作出規(guī)范。協(xié)作辦法應當報經(jīng)國務院和中央軍委批準，以國家審計署和軍委審計署名義聯(lián)合頒發(fā)，作為行政法規(guī)層次，適用于國家審計署及地方各級審計機關、軍委審計署及其直屬派駐審計機構[ 3 ]。

（四）軍地互惠打造協(xié)作平臺

軍地審計協(xié)作的關鍵是要實現(xiàn)雙方信息的互通共享，而這一切必須要充分依靠現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術。目前，軍地審計數(shù)據(jù)生產(chǎn)標準、格式不統(tǒng)一，網(wǎng)絡不連通，轉換對接、交換使用有難度，制約協(xié)作的效率和質量。應當在嚴格保密和嚴格管理的前提下共建網(wǎng)絡信息平臺和數(shù)據(jù)庫，形成資源合力。在統(tǒng)計口徑和格式標準方面，軍地雙方應充分協(xié)商、求同存異，對于與軍民融合直接相關的數(shù)據(jù)，在要素構成、格式要求、技術標準等方面盡可能地保持一致，短期內無法實現(xiàn)的，應開發(fā)相應的轉換技術，逐步建立軍地相互兼容、各有特色、互為補充的數(shù)據(jù)標準體系。在系統(tǒng)開發(fā)方面，短期內應打通現(xiàn)有軍地審計信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口，使二者之間能夠相互進行數(shù)據(jù)傳遞和處理，長期內應加強軍地雙方在審計信息化建設規(guī)劃計劃方面的協(xié)調，實現(xiàn)一體開發(fā)、同步建設、共同使用。在網(wǎng)絡應用方面，可根據(jù)軍民融合的現(xiàn)實需要，在國家審計署和軍委審計署層面建立連通雙方審計指揮系統(tǒng)和審計數(shù)據(jù)中心的網(wǎng)絡專線，同時設置必要的網(wǎng)絡防火墻并賦予不同的使用權限，確保雙方能夠根據(jù)授權自由訪問所需的數(shù)據(jù)資源并實現(xiàn)工作層面的信息交流。同時，可考慮由軍地雙方共建門戶網(wǎng)站，依托國家審計署官網(wǎng)，開辟軍地審計協(xié)作專欄，用于公布協(xié)作計劃、公告審計結果、發(fā)布審計動態(tài)、宣傳先進典型、接受群眾舉報等[ 1 ]。

（五）軍地合作共育審計人才

加強軍地教育資源統(tǒng)籌，完善人才培養(yǎng)使用體系是軍民融合的根本要求。軍地審計通用性強，且都處于改革發(fā)展的關鍵時期，對人才的需求十分旺盛。通過軍地合作共育審計人才不僅可以充分整合軍地優(yōu)勢教育資源，形成規(guī)模效應，而且有助于加強雙方人才交流，取長補短，共同提高。在培養(yǎng)目標上，要把培養(yǎng)軍地通用型審計人才擺在突出位置，共同推動設立審計學一級學科，開設政府審計專業(yè)（方向），進一步擴大依托地方院校培養(yǎng)軍事審計人才規(guī)模，特別是針對軍隊審計機構文職人員崗位，要根據(jù)專業(yè)需求加大定向培養(yǎng)力度，學歷教育全部由地方院校完成，軍隊院校只承擔任職培訓任務。在合作形式上，加強軍地雙方在審計學科專業(yè)建設、審計崗位能力素質標準、審計人員教育培養(yǎng)模式等方面的交流與協(xié)調，通過聯(lián)合開辦業(yè)務培訓班、互派人員參加項目審計等途徑，拓展審計人員知識結構和工作經(jīng)歷，更好地適應軍民融合條件下審計工作的需要[ 4 ]。在評價使用上，加強軍地雙方在審計人員從業(yè)資格認證、專業(yè)能力考試、專業(yè)技術職務評審等方面的溝通與協(xié)調，鼓勵軍隊審計人員參加國家審計署、中國內部審計協(xié)會、中國注冊會計師協(xié)會以及國際審計行業(yè)協(xié)會等舉辦的各類認證和考試，作為人員選調、專業(yè)考核、技術職務晉升等的直接依據(jù)。在人才流動上，鼓勵軍地審計人才正常交流，雙方互認工作經(jīng)歷和職務職稱，暢通從國家審計機關、國有企事業(yè)單位內審機構等選調人才從事軍隊審計工作的渠道，同時制定上述機構接收軍隊審計機構轉業(yè)干部的優(yōu)惠政策，避免人才流失。

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