楊蕾　趙維貞

摘要：水生態(tài)系統(tǒng)對(duì)維持人類(lèi)健康生活以及可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。我國(guó)的地表水和地下水均面臨著嚴(yán)峻的污染問(wèn)題。隨著新《水污染防治法》的再次修訂與實(shí)施、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“水十條”）的深入推進(jìn)，污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)逐步建立，為水體污染的預(yù)防與控制、水體污染的生態(tài)修復(fù)、提升水環(huán)境質(zhì)量提供了重要的法律保障。然而，污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)仍然面臨著排污權(quán)交易的法律政策依據(jù)缺位、管理體系不順、缺乏水體污染的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)等發(fā)展困境。應(yīng)當(dāng)完善水權(quán)制度和排污權(quán)交易制度，在組建生態(tài)環(huán)境部的同時(shí)整合污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的管理權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引導(dǎo)，并完善污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從而有機(jī)結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制與行政管理兩種手段，促進(jìn)污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，加強(qiáng)水體污染的防控與生態(tài)修復(fù)，從而實(shí)現(xiàn)水體生態(tài)的保護(hù)和改善、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞：污染水體；生態(tài)恢復(fù)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：X52 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.05.006

1 我國(guó)污染水體生態(tài)恢復(fù)的迫切需求

我國(guó)的水體污染嚴(yán)峻、水質(zhì)惡化程度嚴(yán)重，如何治理水體污染以及保護(hù)水生態(tài)成為建設(shè)生態(tài)中國(guó)面臨的最為急迫的任務(wù)。2018年李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)污染防治取得更大成效。鞏固藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)成果，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點(diǎn)地區(qū)細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度繼續(xù)下降。推動(dòng)鋼鐵等行業(yè)超低排放改造。提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行限期達(dá)標(biāo)。大力發(fā)展清潔能源。開(kāi)展柴油貨車(chē)、船舶超標(biāo)排放專項(xiàng)治理，繼續(xù)淘汰老舊車(chē)。深入推進(jìn)水、土壤污染防治，今年化學(xué)需氧量、氨氮排放量要下降2%。實(shí)施重點(diǎn)流域和海域綜合治理，全面整治黑臭水體。加大污水處理設(shè)施建設(shè)力度，完善收費(fèi)政策”。

2018年修改后《中華人民共和國(guó)水污染防治法》正式實(shí)施，更加明確了各級(jí)政府以及環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)水環(huán)境質(zhì)量的工作職責(zé)，與此同時(shí)加強(qiáng)了總量控制制度和排污許可制度。同時(shí)針對(duì)公眾健康和生態(tài)環(huán)境影響、打擊非法排污行為和數(shù)據(jù)造假、城鎮(zhèn)污水處理廠的運(yùn)營(yíng)、畜禽養(yǎng)殖污染防治、飲用水水源地保護(hù)和管理等內(nèi)容，新修訂的水污染防治法也做出了相應(yīng)的內(nèi)容增加和修改。2016年在全國(guó)范圍內(nèi)推行的“河長(zhǎng)制”以及未來(lái)將要全面落實(shí)的中國(guó)“湖長(zhǎng)制”，是我國(guó)水資源污染防治領(lǐng)域的管理制度創(chuàng)新。這些頂層設(shè)計(jì)以及具體實(shí)施制度，對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)水環(huán)境和水生態(tài)的監(jiān)管、減少水環(huán)境破壞、遏制城市、工業(yè)和農(nóng)業(yè)廢水污染發(fā)揮著重要價(jià)值。

然而，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、工業(yè)發(fā)展的集中化以及人口數(shù)量的增加，生活污水、工業(yè)廢水和農(nóng)業(yè)污水的污排放量增加到一定程度，并超出了自然界的凈化能力時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致水體污染。水體污染帶來(lái)的嚴(yán)重后果包括：人類(lèi)居住環(huán)境的惡化、生態(tài)系統(tǒng)破壞、破壞農(nóng)業(yè)和漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展及對(duì)人類(lèi)健康的危害。

水體污染主要是指因物質(zhì)、生物或能量介入水體后，水的物理、化學(xué)或生物的特性受到影響而改變，損害了水的正常用途，并危害國(guó)民健康及生態(tài)環(huán)境。我國(guó)水污染來(lái)源主要包括兩大類(lèi)：一是天然的污染源，例如暴雨徑流；二是人為的污染源，主要是工農(nóng)業(yè)廢水、礦場(chǎng)廢水及城市垃圾的滲出水等。我國(guó)的各類(lèi)廢水排放情況不容樂(lè)觀，根據(jù)《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，全國(guó)廢水排放總量從2011年的65919.22 Mt上升至2013年的69544.33 Mt?！拔覈?guó)南北方的主要水系及湖泊進(jìn)行污染斷面監(jiān)測(cè)的結(jié)果顯示，有63.1%的水質(zhì)為IV類(lèi)、V類(lèi)或劣V類(lèi)，已經(jīng)不適合人類(lèi)飲用”[1]。根據(jù)原環(huán)境保護(hù)部2016年發(fā)布的環(huán)境公報(bào)中的數(shù)據(jù)，全國(guó)1940個(gè)地表水的國(guó)控?cái)嗝嬷?，Ⅰ?lèi)47個(gè)，占2.4%；Ⅱ類(lèi)728個(gè)，占37.5%；Ⅲ類(lèi)541個(gè)，占27.9%；Ⅳ類(lèi)325個(gè)，占16.8%；Ⅴ類(lèi)133個(gè)，占6.9%；劣Ⅴ類(lèi)166個(gè)，占8.6%。而地下水的污染情況更為觸目驚心，國(guó)土資源部門(mén)對(duì)全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）225個(gè)地市級(jí)行政區(qū)的6124個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)（其中國(guó)家級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)1000個(gè)）開(kāi)展了地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)。評(píng)價(jià)結(jié)果顯示：水質(zhì)為優(yōu)良級(jí)、良好級(jí)、較好級(jí)、較差級(jí)和極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)分別占10.1%、25.4%、4.4%、45.4%和14.7%。

我國(guó)大部分城市的排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施非常滯后，污水處理工程的施工質(zhì)量和運(yùn)行維護(hù)、設(shè)備保養(yǎng)等問(wèn)題嚴(yán)重。90%以上的城市水域污染嚴(yán)重?！爸袊?guó)城市污水排放總量高達(dá)1050億m3，而污水的處理率低于50%，城市生活污水的處理形勢(shì)非常嚴(yán)峻”[2] 。與此同時(shí)，全球的氣候變化和持續(xù)的地下水消耗，地表水量不斷減少，水流速下降，甚至出現(xiàn)地表水?dāng)嗔鳎@降低了水體自身的生態(tài)凈化能力，加劇了水體的污染程度。

為了持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，完善水污染防治的法律法規(guī)體系，建立水污染防治的實(shí)施結(jié)構(gòu)，督促工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織和其他組織致力于污染控制和生態(tài)修復(fù)，興建全面覆蓋的污水處理系統(tǒng)，提高公眾意識(shí)等，都勢(shì)在必行。其中，污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為解決我國(guó)水體污染問(wèn)題的重要手段。

2 污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的法律政策依據(jù)和發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)法制的法律政策依據(jù)

“國(guó)際上的科學(xué)和政策研究機(jī)構(gòu)正逐漸意識(shí)到，恢復(fù)退化的生態(tài)系統(tǒng)是改善地球生物生存環(huán)境狀況的必然舉措”[3]。因此，“生態(tài)恢復(fù)規(guī)劃（ERP）在世界范圍內(nèi)迅速涌現(xiàn)，并且其實(shí)施機(jī)制也日益為民眾所接受”[4] 。

《水污染防治法》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“水十條”）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》以及《十三五全國(guó)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》就提出污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性，要加強(qiáng)重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等重要水體的生態(tài)保護(hù)，對(duì)污染源頭進(jìn)行整治，推進(jìn)生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)恢復(fù)，建立健全水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。這標(biāo)志著污染水體的生態(tài)恢復(fù)制度初步建立?！度珖?guó)地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020年）》則提出全面建立地下水環(huán)境監(jiān)管體系，逐步控制地下水污染源，改善飲用水的水源水質(zhì)。水生態(tài)恢復(fù)制度的建立，為污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)，而污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)建設(shè)和投資的加強(qiáng)，以及地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)和標(biāo)準(zhǔn)體系的完善，則為污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展注入了動(dòng)力。

污染水體的生態(tài)恢復(fù)必須引入市場(chǎng)力量，建立水資源產(chǎn)權(quán)制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。這為污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了政策引導(dǎo)?！端廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》（“水十條”）的印發(fā)則正式提出了發(fā)展污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的具體要求和力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)減少污染嚴(yán)重水體，改善我國(guó)水體的總體質(zhì)量，水體生態(tài)系統(tǒng)功能的逐步恢復(fù)，需要推進(jìn)污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展。這包括主要內(nèi)容：一是發(fā)展污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)，先進(jìn)適用的節(jié)水、治污、修復(fù)技術(shù)和裝備產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！八畻l”明確劃定了河湖“生態(tài)紅線”。建立嚴(yán)格的河湖生態(tài)空間的管控，劃分生態(tài)空間的管理范圍（第八條第二十六款）。二是推動(dòng)實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易，推動(dòng)水體污染生態(tài)修復(fù)的第三方治理模式?！八畻l”改變了以往“一刀切”的思路，結(jié)合各地實(shí)際，提出了將現(xiàn)有的城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施進(jìn)行因地制宜地改造（第一條第二款）?！啊端廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》將帶動(dòng)污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的總體產(chǎn)出增長(zhǎng)約1.9萬(wàn)億，其中政府直接購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品和服務(wù)約1.4萬(wàn)億，間接帶動(dòng)產(chǎn)出增加約5000億元”[5] 。

在《城市黑臭水體整治工作指南》的基礎(chǔ)上，原環(huán)境保護(hù)部組織制定了《城市黑臭水體整治——排水口、管道及檢查井治理技術(shù)指南（試行）》。隨后又聯(lián)合財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）的實(shí)施意見(jiàn)》。污染水體的生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列政策法規(guī)的出臺(tái)，為產(chǎn)業(yè)法制化提供了重要的制度基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.2 污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)法制的發(fā)展現(xiàn)狀

“污染水體生態(tài)恢復(fù)是遏制流域水生態(tài)破壞、最大程度恢復(fù)水體生態(tài)功能的有效措施”[6]。 當(dāng)前，我國(guó)污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展處于起步階段，許多理論體系和實(shí)施機(jī)制方面的問(wèn)題尚未得到有效解決。

首先，水權(quán)和排污權(quán)的權(quán)利屬性不明確成為污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素。如果水的使用者對(duì)其使用特定水資源的長(zhǎng)期權(quán)利感到越?jīng)]有保證，就越可能完全不考慮水資源的長(zhǎng)期可持續(xù)性。水資源使用者在投資和付出努力來(lái)保障水的長(zhǎng)期生產(chǎn)力前，要求對(duì)水資源有長(zhǎng)期的、安全的使用和收獲的權(quán)利。如果水資源的使用者得不到法律上的權(quán)利保障或?qū)ζ淞?xí)慣權(quán)屬的保障，就會(huì)喪失保護(hù)水資源可持續(xù)生產(chǎn)力的積極性。從國(guó)際水污染防控和治理的實(shí)踐來(lái)看， 行政機(jī)關(guān)的加強(qiáng)監(jiān)管與引入市場(chǎng)化手段兩者有機(jī)相結(jié)合，成為最有效的污染治理模式。我國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)的已經(jīng)形成并具備了一定規(guī)模，但是新《水污染防治法》卻缺乏對(duì)排污權(quán)交易內(nèi)容的規(guī)定。因此，界定排污權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利屬性、交易方式以及市場(chǎng)監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容的法律法規(guī)仍然缺位。

水權(quán)和排污權(quán)的權(quán)屬體系在水資源的管理和生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是極其重要的基礎(chǔ)性制度。應(yīng)當(dāng)“從法律上界定排放權(quán)的所有權(quán)和可交易性質(zhì)”[7]?！敖⑴盼蹤?quán)的交易市場(chǎng)首先必須明確排污權(quán)交易市場(chǎng)的法律地位、排污權(quán)的法律性質(zhì)和特征、排污權(quán)交易市場(chǎng)的參與主體各自的責(zé)任和權(quán)利等內(nèi)容”[8]。

其次，污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)管理體系不順。污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的行政管理主要涉及到水資源的生態(tài)保護(hù)與水污染防治兩方面。這兩部分的行政管理職能是密切聯(lián)系在一起的，因?yàn)闊o(wú)論是用水權(quán)管理、水資源開(kāi)發(fā)利用、以及生態(tài)環(huán)境破壞的防治，都屬于對(duì)水生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和管理?，F(xiàn)行的水生態(tài)保護(hù)的行政管理體制則人為地割裂了這些密不可分的不同環(huán)節(jié)。例如：原水利部門(mén)對(duì)于水體的納污能力進(jìn)行管理，同時(shí)對(duì)于水的質(zhì)量和功能進(jìn)行達(dá)標(biāo)控制，這些與原環(huán)境保護(hù)部門(mén)的職能存在交叉?！拔廴舅w生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的行政管理體制存在多頭管理、職權(quán)交叉重疊的情況，不僅造成行政管理和執(zhí)法重復(fù)進(jìn)行，而且加大了行政成本，降低了行政效率”[9]。

再次，污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的法律依據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等依據(jù)不足。我國(guó)污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起步較晚，河流生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法制建設(shè)比較落后。目前對(duì)污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)的規(guī)范性文件主要是《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》、《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等行政政策。這些其他規(guī)范性文件的法律效力層級(jí)較低。缺乏效力位階較高的法律或者法規(guī)。污染水體生態(tài)恢復(fù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如何適合本國(guó)國(guó)情的同時(shí)采用國(guó)際先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)，更需要在理論和實(shí)踐等方面開(kāi)展系統(tǒng)的探索與研究?！坝?guó)被公認(rèn)是世界上最早通過(guò)法律來(lái)進(jìn)行污染水體防治的國(guó)家。其早在1876 年就頒布了世界上第一部對(duì)水生態(tài)進(jìn)行保護(hù)修復(fù)的法律《河流污染防治法》”[10]。同時(shí)，該國(guó)的污染水體的生態(tài)恢復(fù)工程建設(shè)，獲得了公眾支持并得到了行政管理部門(mén)的認(rèn)同。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，英國(guó)先后制定了《河流修復(fù)方法》、《河流恢復(fù)技術(shù)手冊(cè)》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指導(dǎo)文件[11]。澳大利亞則制定了《河流恢復(fù)》手冊(cè)，明確規(guī)定了污染水體生態(tài)恢復(fù)的實(shí)施技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)。其他的還有德國(guó)的“河川生態(tài)自然工程”、日本的“多自然型建設(shè)工法”等。

總體而言，我國(guó)水體污染情況復(fù)雜，生態(tài)恢復(fù)面臨著多方面的困境。一是我國(guó)水體管理的相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制度不健全，導(dǎo)致水體污染的生態(tài)恢復(fù)“無(wú)法可循”。二是我國(guó)的水體污染監(jiān)測(cè)和生態(tài)治理沒(méi)有形成成熟的模式，缺乏水體污染的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法。第三，目前我國(guó)污染水體的生態(tài)恢復(fù)還面臨著基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，修復(fù)技術(shù)薄弱的嚴(yán)峻考驗(yàn)。第四，水體污染的責(zé)任主體認(rèn)定困難，污染遷移性強(qiáng)，確定污染源難度較大，生態(tài)恢復(fù)治理周期長(zhǎng)，費(fèi)用高昂。所以現(xiàn)階段我國(guó)污染水體的生態(tài)恢復(fù)能力薄弱，尚未形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

3 污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)法制的路徑選擇

美國(guó)、日本、以色列等國(guó)家憑借完善的產(chǎn)權(quán)制度、完備的法律法規(guī)體系、成熟的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，充分運(yùn)用政府引導(dǎo)、市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)手段，使得污染水體的生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)化并以法治保障其良好的發(fā)展。我國(guó)污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的法制化，應(yīng)當(dāng)在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮到我國(guó)生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，逐步完善。

3.1 完善水權(quán)制度和排污權(quán)交易制度

完善水權(quán)制度和排污權(quán)交易制度，是污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

首先，在法律上明確水資源的權(quán)利屬性，加快培育水權(quán)交易市場(chǎng)。水資源具有公共產(chǎn)品的特性，我國(guó)需要通過(guò)政府主導(dǎo)的方式，來(lái)推動(dòng)水權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展。并且一旦水權(quán)市場(chǎng)發(fā)育成熟，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將主導(dǎo)地位讓位于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政府管理是水權(quán)交易的安全閥門(mén)，市場(chǎng)建設(shè)是水權(quán)交易的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。而行政機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)的是對(duì)于水權(quán)交易法律體系的配置能力以及對(duì)水權(quán)市場(chǎng)的監(jiān)管能力。日本政府主要通過(guò)水權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)之間通過(guò)用水協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行用水指標(biāo)的協(xié)商，從而根據(jù)降雨量大小等自然條件以及用水量的需求，在取水總量上進(jìn)行控制。澳大利亞則以成熟的水權(quán)市場(chǎng)著稱。澳大利亞制定了水股票制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)水權(quán)交易的調(diào)節(jié)作用。其中最著名的水權(quán)交易制度是“水權(quán)買(mǎi)賣(mài)”和“水融通”交易制度。水權(quán)買(mǎi)賣(mài)可以在不同市場(chǎng)主體之間轉(zhuǎn)移水的所有權(quán)，而后者則是交易用水量。隨后，水權(quán)制度的改革是創(chuàng)造性地提出了水股票制度。即取水許可轉(zhuǎn)換為水股票，行政管理機(jī)關(guān)將水股票的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政登記。水股票制度的最大優(yōu)勢(shì)在于充分實(shí)現(xiàn)了水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，明確其財(cái)產(chǎn)權(quán)和可交易屬性，從而使得水資源可以進(jìn)行方便快捷的交易和流通，同時(shí)水股票也能保證水權(quán)的擁有者可以通過(guò)交易而獲得經(jīng)濟(jì)利益。我國(guó)的水權(quán)交易制度在目前《水權(quán)交易管理暫行辦法》實(shí)施的基礎(chǔ)上，完善水權(quán)交易的法理基礎(chǔ)和法律體系，探索和制定適合我國(guó)國(guó)情的水權(quán)交易法。

其次，從法律上明確排放權(quán)的所有權(quán)和可交易性質(zhì)。2015年以來(lái)我國(guó)發(fā)展排污權(quán)交易和發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，在一系列國(guó)家政策中明確了排污權(quán)，并逐步開(kāi)始試點(diǎn)排污權(quán)交易。目前《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《水污染防治法》等法律法規(guī)對(duì)排污權(quán)交易的概念進(jìn)行明確和準(zhǔn)確的界定。因而需積極研究制定相關(guān)配套法律，從法律層面保障排污權(quán)交易能夠正常開(kāi)展。此外，如何有效整合水排污稅稅制與水排污權(quán)交易將是污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要面對(duì)的關(guān)鍵問(wèn)題。

3.2 整合污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的行政管理體系

首先，明確水資源管理的行政主體和權(quán)限，整合行政管理體系。我國(guó)現(xiàn)有的水資源管理的行政體制存在的主要問(wèn)題是管理主體不明確，權(quán)責(zé)交叉重復(fù)，而且權(quán)力和責(zé)任不一致，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不同，缺乏高效協(xié)商機(jī)制。隨著2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案的出臺(tái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)等職能將由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一承擔(dān)。原來(lái)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)、國(guó)土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)、水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)以及農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)、國(guó)家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行了統(tǒng)一整合與協(xié)調(diào)整合，而實(shí)現(xiàn)了水功能區(qū)劃、應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境污染監(jiān)測(cè)與環(huán)境執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)面源污染以及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等不同水資源權(quán)限的集中行使。這為制定水資源綜合管理的行政政策并統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，消除不同部門(mén)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，充分調(diào)動(dòng)環(huán)保管理部門(mén)的執(zhí)法積極性，實(shí)現(xiàn)全面統(tǒng)一的水資源管理體制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

其次，整合污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的管理體系。我國(guó)的污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)模式主要是通過(guò)政府特許經(jīng)營(yíng)。只有獲得政府的特殊許可，才能夠進(jìn)行污水處理、實(shí)施污染水體的生態(tài)恢復(fù)工程以及提供其他方面的生態(tài)恢復(fù)服務(wù)。通常的方式是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，直接面向工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體或者公眾的生態(tài)恢復(fù)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)內(nèi)容非常稀少。這容易造成國(guó)有企業(yè)占據(jù)政府的資源優(yōu)勢(shì)以及具備的技術(shù)、渠道等壟斷優(yōu)勢(shì)，從而影響污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益的實(shí)現(xiàn)。污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的行業(yè)集中度較低、運(yùn)營(yíng)質(zhì)量參差。引進(jìn)新理念，發(fā)展適合我國(guó)國(guó)情的地下水污染調(diào)查、監(jiān)控防治體系，開(kāi)展污染水體修復(fù)工程建設(shè)和水體污染的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)查和收集，建立典型水體污染生態(tài)恢復(fù)的示范工程；積極構(gòu)建污染水體生態(tài)恢復(fù)行業(yè)相關(guān)的導(dǎo)則及規(guī)范體系。

3.3 改變水污染治理的傳統(tǒng)思路，加強(qiáng)對(duì)污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引導(dǎo)

政府必須摒棄先污染后治理的傳統(tǒng)思路，建立水體污染的事前防控機(jī)制。首先，制定完善的法律法規(guī)和執(zhí)法體系，從源頭上控制污水的排放，并結(jié)合我國(guó)工農(nóng)業(yè)和居民用水的實(shí)際情況，實(shí)施污水排放總量控制制度。借鑒日本政府的做法，制定一系列規(guī)范排水行為的法律，目的是從污染治理改為源頭控制。例如日本通過(guò)《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》、《河川法》、《工業(yè)用水法》等，對(duì)于水源地以及如何合理用水進(jìn)行規(guī)范和管理，同時(shí)對(duì)于工業(yè)廢水如何排放進(jìn)行了規(guī)定。隨后日本又陸續(xù)頒布了制定了《水污染防治法》等法律法規(guī)，并倡導(dǎo)應(yīng)用污染物負(fù)荷總量控制系統(tǒng)引進(jìn)指導(dǎo)（TPLCS），具體規(guī)定排放污水的標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、減少污染負(fù)荷的總流入量以及污水排放違法管理的主體和處罰權(quán)限。同時(shí)，日本為所有工廠和商業(yè)機(jī)構(gòu)建立了全國(guó)統(tǒng)一的污水排放標(biāo)準(zhǔn)（排放濃度限制），且對(duì)有關(guān)的設(shè)施進(jìn)行了嚴(yán)格的監(jiān)管。在國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)到充分保護(hù)水生環(huán)境要求的地區(qū)，那么除國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)外，各都道府縣都可以制定更嚴(yán)格的污水排放標(biāo)準(zhǔn)條例。在這些法律法規(guī)的規(guī)范下，日本的排入水域的工業(yè)和生活廢水日益減少，從而有效地遏制了水體的污染。因此，我國(guó)的環(huán)保行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)實(shí)施污水排放總量的控制，精確計(jì)算人口和工業(yè)相對(duì)集中區(qū)域的污水排放總量，并通過(guò)逐年消減排污總量的制度，來(lái)減少水體污染。

其次，要大力發(fā)展污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)。改變長(zhǎng)期以來(lái)政府為主導(dǎo)的投資模式，放開(kāi)思路招商引資，解決對(duì)污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)資金短缺問(wèn)題，吸引社會(huì)共同投資。引導(dǎo)許多企業(yè)建立污染水體生態(tài)恢復(fù)的技術(shù)系統(tǒng)，利用已有技術(shù)和研究成果進(jìn)行新技術(shù)的開(kāi)發(fā)和運(yùn)用。建立污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)基金吸引社會(huì)資本加大參與程度，提高水資源價(jià)格，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。

3.4 完善污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)污染水體生態(tài)恢復(fù)的理論研究

自20世紀(jì)80年代以后，污染水體生態(tài)恢復(fù)成為國(guó)際研究熱點(diǎn)。德國(guó)、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于污染水體生態(tài)恢復(fù)的相關(guān)研究與實(shí)踐開(kāi)展較多，修復(fù)技術(shù)相對(duì)比較成熟。近年來(lái)，日、美、德、瑞士等國(guó)家紛紛對(duì)原來(lái)的污染水體的治理進(jìn)行了反思，提出了“生態(tài)治理和修復(fù)的新理念，尊重水體系統(tǒng)的自然規(guī)律，注重河流等水體的自然生態(tài)和自然環(huán)境的恢復(fù)和保護(hù)”[12]。

近代“生態(tài)河流工法”的理論起源于歐洲[13]。20世紀(jì)50年代，德國(guó)正式創(chuàng)立了“近自然河道治理工程”，也稱“近自然河川工法”，這種方法主要是對(duì)污染的河流等水體通過(guò)生態(tài)工程進(jìn)行修復(fù)[14]。該理論在1960年代后期由Emst Bittmann 等提倡之后，最早是以蘆草、柳樹(shù)設(shè)計(jì)的護(hù)岸應(yīng)用到萊茵河河系的污染治理過(guò)程中。隨后，瑞士將其發(fā)揚(yáng)光大，開(kāi)始著手最新的河流生態(tài)改善工程，例如拆除既有混凝土護(hù)岸，改造成柳樹(shù)與石頭的護(hù)岸，或?qū)⒅本€河道改變成深淺不一又易讓魚(yú)類(lèi)棲息的蛇行形態(tài)河流。他們基于對(duì)過(guò)去河流工程的直線化、混凝土化所引起的生態(tài)貧瘠化進(jìn)行反省，全面開(kāi)展河流的生態(tài)改造運(yùn)動(dòng)[15]；同一時(shí)間，美國(guó)采用近自然工法對(duì)一些大型河流實(shí)施生態(tài)恢復(fù)規(guī)劃[16]， 著名的洛杉磯河和基西米河生態(tài)恢復(fù)工程便誕生在這個(gè)時(shí)期，同時(shí)美國(guó)政府還大力推行綜合性的流域保護(hù)方法（Watershed Protection Approach）[17]；日本學(xué)習(xí)歐美等國(guó)的河流治理經(jīng)驗(yàn)，明確“近自然河流工法”并開(kāi)始實(shí)施“多自然型河道建設(shè)”計(jì)劃[18]；英國(guó)、荷蘭等其他的歐洲國(guó)家也借鑒美國(guó)的做法，在河流的生態(tài)修復(fù)中采取生態(tài)工程技術(shù)?！敖?jīng)過(guò)歐洲各國(guó)的共同努力，污染嚴(yán)重的萊茵河經(jīng)過(guò)生態(tài)修復(fù)，生態(tài)功能全面恢復(fù)。萊茵河兩岸重現(xiàn)了森林茂密和濕地豐富的自然景觀，同時(shí)曾經(jīng)棲息在萊茵河的動(dòng)植物重新回到萊茵河”[19]。在開(kāi)展國(guó)外污染水體生態(tài)恢復(fù)實(shí)踐的同時(shí)，該領(lǐng)域的科研論文大量發(fā)表。這些科研成果不但是對(duì)已有研究的科學(xué)性總結(jié)，更是為污染水體的生態(tài)恢復(fù)以及制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、法案提供了理論支持。

我國(guó)污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)起步較晚，需要學(xué)習(xí)國(guó)際成熟的生態(tài)恢復(fù)技術(shù)和治理經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)結(jié)合我國(guó)不同地域水體污染的不同來(lái)源和體現(xiàn)出來(lái)的不同特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)污染水體生態(tài)恢復(fù)的技術(shù)和工程施工等方面的研究，制定污染水體生態(tài)恢復(fù)的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

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The Research on the Improvement of Polluted Watershed Ecological Restoration Industry in China

YANG Lei， ZHAO Weizhen

（ School of Law， Shandong Jianzhu University， Jinan 250101， China）

Abstract：Water ecosystem is very important to maintain healthy human lives and sustainable development. There are both severe pollution problems in the surface water and groundwater in China. With the revision and implementation of the Water Pollution Prevention and Control Law and the deepening of Action Plan for Prevention and Treatment of Water Pollution （"Water Ten Plan"）， the ecological restoration industry of polluted watershed has been gradually established. The legal system provides an important guarantee for the prevention of water pollution， the improvement of water quality and the environmental restoration. However， there still some issues hindering the ecological restoration industry of the polluted watershed， such as lack of legal and policy basis， unclear risk assessment， and poor management system. We should promote the water rights and the emission trading system， integrate the management authorities of the ecological restoration industry while establishing the Ministry of Ecological Environment， and improve the relevant technical standards of the ecological restoration industry. To realize the protection and improvement of water ecology and the construction of ecological civilization， it is necessary to combine market mechanism and administrative management.

Keywords：polluted watershed； ecological restoration； restoration industry improvement