黃晗 燕繼榮

摘 要：指標(biāo)是中國(guó)政府過(guò)程的一個(gè)高頻詞。圍繞國(guó)家治理領(lǐng)域的重要事項(xiàng)生成若干指標(biāo)，通過(guò)分解、下放指標(biāo)，對(duì)指標(biāo)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督考核，將考核結(jié)果與黨政干部政治升遷掛鉤以保障治理任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，形成了一種具有中國(guó)特色的治理機(jī)制。從發(fā)展歷程看，指標(biāo)治理經(jīng)歷了從政治指標(biāo)到經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，再到預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)的變遷。從運(yùn)行效果看，指標(biāo)治理雖然具有一定的有效性，但其運(yùn)行過(guò)程容易產(chǎn)生數(shù)據(jù)的弄虛作假、指標(biāo)的選擇性執(zhí)行、政府行為的逆向激勵(lì)等問(wèn)題。改進(jìn)指標(biāo)體系及其運(yùn)行機(jī)制，積極推進(jìn)中央和地方之間關(guān)于事務(wù)和管理權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)揮民眾和社會(huì)力量對(duì)政府行為的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，建立成熟長(zhǎng)效的現(xiàn)代國(guó)家治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：政治指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；約束性指標(biāo)；預(yù)期性指標(biāo)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2018）06-0045-09

在中國(guó)政府過(guò)程中，指標(biāo)是一個(gè)高頻詞。圍繞重要治理任務(wù)生成若干指標(biāo)，通過(guò)指標(biāo)的分解、下放、運(yùn)行、反饋、再調(diào)整等一系列過(guò)程使治理任務(wù)得以完成，同時(shí)對(duì)指標(biāo)的實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)督考核，將考核結(jié)果與黨政干部的任免升遷相掛鉤，這是一種既獨(dú)特又常見(jiàn)的中國(guó)政治現(xiàn)象。指標(biāo)并不是中國(guó)特有的，常見(jiàn)各種用以衡量國(guó)家發(fā)展或治理狀況的指標(biāo)，如國(guó)民生產(chǎn)總值、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)凈值、人類發(fā)展指數(shù)、可持續(xù)發(fā)展指數(shù)等，但這些指標(biāo)多是測(cè)量和評(píng)估意義上的。當(dāng)指標(biāo)與治理任務(wù)的下壓、分解和實(shí)行尤其是與黨政干部的考核結(jié)合時(shí)，它就變成了政治運(yùn)轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)力、壓力傳導(dǎo)的載體、政策執(zhí)行的保障、政府過(guò)程的中樞紐帶，因而具有了治理機(jī)制的意涵。那么，如何理解指標(biāo)治理機(jī)制的產(chǎn)生？指標(biāo)本身經(jīng)歷了何種變化？指標(biāo)治理機(jī)制在當(dāng)前國(guó)家治理中的作用如何評(píng)價(jià)？指標(biāo)治理面臨怎樣的問(wèn)題，需要做怎樣的改進(jìn)和調(diào)整？本文聚焦于“指標(biāo)”及其治理機(jī)制問(wèn)題，試圖追溯指標(biāo)在現(xiàn)代中國(guó)政治中的變遷歷程，分析指標(biāo)治理的得失利弊，并反思如何改進(jìn)和超越指標(biāo)治理。

一、 與指標(biāo)治理相關(guān)的幾種描述性概念

在以往的政治學(xué)研究中，人們更多地聚焦于權(quán)力、利益及結(jié)構(gòu)等要素，對(duì)于國(guó)家中觀層面的運(yùn)行機(jī)制缺乏足夠的關(guān)注。但僅僅依靠權(quán)力、利益或者結(jié)構(gòu)的分析框架，往往有可能遮蔽國(guó)家運(yùn)行和治理過(guò)程中一些最具有體制性色彩的內(nèi)容。近年來(lái)，一些政治學(xué)、社會(huì)學(xué)的研究開(kāi)始從具體運(yùn)行機(jī)制層面去探討國(guó)家治理的方式和過(guò)程，這些研究雖然沒(méi)有將重點(diǎn)直接聚焦于指標(biāo)問(wèn)題，但事實(shí)上已經(jīng)對(duì)與之相近的政治現(xiàn)象進(jìn)行了討論，并形成了一些具有描述性意義的概念，用以刻畫國(guó)家政治運(yùn)作的典型特征。其中，較有代表性的概念包括“壓力型體制”“目標(biāo)責(zé)任制”“數(shù)目字管理”等。

（一）壓力型體制

壓力型體制是指各級(jí)地方黨政組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和其他各項(xiàng)目標(biāo)，采取任務(wù)的數(shù)量化分解和高度物質(zhì)化獎(jiǎng)懲相結(jié)合的一套管理手段和方式[1]。這種體制的典型特征在于：上級(jí)將社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)任務(wù)通過(guò)劃定目標(biāo)和簽訂目標(biāo)責(zé)任書的方式下壓給各級(jí)組織；各級(jí)政府黨政部門在完成任務(wù)的高壓之下圍繞工作重點(diǎn)進(jìn)行人、財(cái)、物的高度整合；上級(jí)通過(guò)晉升的正向激勵(lì)或諸如一票否決的反向激勵(lì)將下壓任務(wù)的完成情況與下級(jí)黨政負(fù)責(zé)人的任免升降掛鉤，確保下級(jí)的執(zhí)行。

中國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府是壓力型體制最典型的代表。上級(jí)政府往往將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治任務(wù)硬性指標(biāo)下放給縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，這使基層政權(quán)在重重壓力之下運(yùn)行。從體制產(chǎn)生的原因和路徑看，壓力型體制形成于20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略時(shí)代。因?yàn)楫?dāng)時(shí)提出要在經(jīng)濟(jì)上趕超西方發(fā)達(dá)國(guó)家，就需要建構(gòu)一套自上而下的壓力型體制，將任務(wù)指標(biāo)分解給各級(jí)政府，于是，一套以權(quán)力和權(quán)威為手段，以GDP和政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，以獎(jiǎng)懲和一票否決為控制方式的壓力型體制就產(chǎn)生出來(lái)[2]。而壓力型體制是在吸取家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立的，是把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的承包制復(fù)制到政府管理領(lǐng)域形成的政治承包責(zé)任制，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的動(dòng)員體制在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化壓力下的延續(xù)[3]。

（二）行政發(fā)包制與目標(biāo)責(zé)任制

周黎安等人提出了與壓力型體制相近的“行政發(fā)包制”概念，用以描述處在行政頂端的中央政府將國(guó)家的行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面事務(wù)層層發(fā)包給下級(jí)政府的現(xiàn)象。他們認(rèn)為，處于中間層級(jí)的政府（如省級(jí)政府和地級(jí)市政府）在很多時(shí)候扮演著中間轉(zhuǎn)包者的角色，對(duì)任務(wù)的完成負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)的責(zé)任，而最基層的地方政府一把手是最終對(duì)事務(wù)完成直接負(fù)責(zé)的主體[4]。這種層層發(fā)包的行政制度恰恰解釋了基層政府產(chǎn)生巨大壓力的原因。

目標(biāo)責(zé)任制是一種與治理機(jī)制類似的描述性概念，它的形成與壓力型體制有密切的關(guān)系，是壓力型體制下上級(jí)政府給下級(jí)政府施加壓力所普遍采用的方法。目標(biāo)責(zé)任制的基本運(yùn)作在于構(gòu)建目標(biāo)體系和對(duì)目標(biāo)實(shí)施狀況進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲，實(shí)現(xiàn)形式是將上級(jí)黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級(jí)組織進(jìn)行管理的依據(jù)，并通過(guò)簽訂書面責(zé)任狀的形式將任務(wù)和責(zé)任固定下來(lái)。這些任務(wù)和責(zé)任通常包括“黨支部建設(shè)”“稅費(fèi)收取”“農(nóng)技推廣”“計(jì)劃生育”“鄉(xiāng)村建設(shè)”等。目標(biāo)責(zé)任制通過(guò)在政治體系內(nèi)部構(gòu)建責(zé)任-利益的制度性聯(lián)結(jié)，使國(guó)家的治理目標(biāo)能夠更好地被實(shí)現(xiàn)[5]。它與壓力型體制、行政發(fā)包制具有較大相似性，核心都在于目標(biāo)設(shè)置、任務(wù)下派、壓力傳導(dǎo)和對(duì)上負(fù)責(zé)。

（三）數(shù)目字管理

“數(shù)目字管理”是黃仁宇在對(duì)中國(guó)歷史研究中提出的一個(gè)概念，它指整個(gè)社會(huì)資源均可以如實(shí)計(jì)算并整合成一個(gè)記錄系統(tǒng)，從而進(jìn)行較為精確的計(jì)算和統(tǒng)計(jì)，并達(dá)成資源的自由交換和流動(dòng)。黃仁宇把數(shù)目字管理作為資本主義在統(tǒng)治和管理技術(shù)上的典型標(biāo)志，并用數(shù)目字管理解釋各個(gè)主要國(guó)家的現(xiàn)代化歷程[6]（pp.230-235）。他認(rèn)為，數(shù)目字管理反映了人類社會(huì)組織試圖克服含混、不規(guī)則、不可控性，追求條理化、確定性、理性化的一種努力。這樣的社會(huì)組織形態(tài)不僅在技術(shù)上對(duì)度量、統(tǒng)計(jì)提出了較高的要求，同時(shí)也對(duì)整個(gè)社會(huì)基礎(chǔ)提出了更高的要求。它需要地方的真實(shí)情況能準(zhǔn)確地匯集到中央，中央下達(dá)的政策能符合地方實(shí)際，中央政府的宏觀管理有切實(shí)可信的數(shù)據(jù)作為依托。但在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)數(shù)目字管理的社會(huì)基礎(chǔ)顯然是不存在的。官僚群體往往通過(guò)上級(jí)逐層向下級(jí)施壓的方式來(lái)完成中央給地方的各種指標(biāo)，由此達(dá)成國(guó)家的統(tǒng)治任務(wù)。這種方式持續(xù)時(shí)間越久，脫離實(shí)際、表里不一的情況就會(huì)越普遍，從而形成體制的沉疴積弊。這是傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)家治理理性化的困境所在。

近年來(lái)學(xué)者們借助大躍進(jìn)時(shí)期“浮夸風(fēng)”等歷史材料對(duì)統(tǒng)計(jì)與政治的相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)了新的討論。數(shù)字是怎么形成的？為什么會(huì)有數(shù)字造假？官僚體系與指標(biāo)管理的內(nèi)在關(guān)系如何？政治體制如何影響了官僚體系對(duì)指標(biāo)管理的應(yīng)用？結(jié)論是：數(shù)字的浮夸、統(tǒng)計(jì)的虛假是一個(gè)體制性的問(wèn)題，它內(nèi)生于官僚系統(tǒng)之中。有效的指標(biāo)需要建立在全面、科學(xué)、理性的統(tǒng)計(jì)調(diào)查基礎(chǔ)上，而在制度和技術(shù)水平都比較欠缺的情況下，指標(biāo)的科學(xué)化和準(zhǔn)確性通常是難以做到的，體制上層和基層社會(huì)之間的信息不對(duì)稱可能非常嚴(yán)重，因此從制度和技術(shù)上都沒(méi)有辦法掌握真實(shí)的數(shù)據(jù)和情況，浮夸也就難以避免。

上述幾種概念的討論盡管側(cè)重點(diǎn)各有不同，但都有相同或相近的內(nèi)容所指，它們都刻畫了一種特有的治理機(jī)制。在這一機(jī)制中，指標(biāo)扮演著重要角色，它作為數(shù)量化的工具，是目標(biāo)責(zé)任制、行政發(fā)包制的主要形式，也是壓力傳導(dǎo)的載體。指標(biāo)體系的設(shè)立體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于治理目標(biāo)的設(shè)定以及重要性排序，指標(biāo)的生成、下放、分解、監(jiān)督、考核等過(guò)程體現(xiàn)了深刻的制度性邏輯，也帶來(lái)顯著的制度后果。因此，有必要把目光聚焦到“指標(biāo)”本身，對(duì)其來(lái)源及演變、問(wèn)題及困境進(jìn)行進(jìn)一步的思考和分析。

二、 指標(biāo)治理的變遷：政治指標(biāo)-經(jīng)濟(jì)指標(biāo)-約束性指標(biāo)

指標(biāo)在中國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)段的發(fā)展和演變過(guò)程，在不同時(shí)期分別著重體現(xiàn)為政治指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和約束性指標(biāo)。這種指標(biāo)類型的演變事實(shí)上折射出中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幾次重要轉(zhuǎn)向。指標(biāo)的最早運(yùn)用可以追溯到新中國(guó)成立前的土改時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在根據(jù)地用指標(biāo)化的方式實(shí)施階級(jí)劃分，這種政治上的指標(biāo)模式在新中國(guó)成立后的“三反”運(yùn)動(dòng)和反右運(yùn)動(dòng)中繼續(xù)被使用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，指標(biāo)分配和管理也成為滲透國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)方方面面的一種管理模式。改革開(kāi)放后，在強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展基調(diào)下，政績(jī)考核與黨管干部制度結(jié)合，以GDP為衡量標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為政績(jī)考核的核心指標(biāo)，這種發(fā)展型地方政府也成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的重要引擎。而伴隨著對(duì)單一發(fā)展理念的反思，以“十一五”規(guī)劃為分水嶺，指標(biāo)考核體系首次被劃分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)兩個(gè)維度，并在其中著重強(qiáng)調(diào)了體現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的約束性指標(biāo)的重要性，指標(biāo)治理作為一種治理機(jī)制被運(yùn)用到了包括社會(huì)管理、公共服務(wù)在內(nèi)的更加廣泛的現(xiàn)代社會(huì)治理領(lǐng)域（參見(jiàn)圖1）。

（一）指標(biāo)治理的第一階段：政治指標(biāo)

政治指標(biāo)的出現(xiàn)可以追溯到新中國(guó)成立前的土改時(shí)期。當(dāng)時(shí)土地改革的總路線規(guī)定將農(nóng)村社會(huì)階級(jí)總體上劃分為地主、富農(nóng)、中農(nóng)和貧雇農(nóng)四類。1948年，中共中央文件規(guī)定，將土改中的打擊面規(guī)定為占新解放區(qū)農(nóng)民總戶數(shù)的百分之八，占農(nóng)民總?cè)丝诘陌俜种?，這一比例后來(lái)被縮小到百分之三。依此比例，就需要在當(dāng)時(shí)三億農(nóng)民中劃分出九百萬(wàn)階級(jí)敵人。但是，由于當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村民眾的社會(huì)關(guān)系和身份體系與馬克思關(guān)于階級(jí)的定義和劃分標(biāo)準(zhǔn)存在較大的不對(duì)應(yīng)性[7]，土改之初，一些地方在執(zhí)行上并不十分積極，出現(xiàn)了速度太慢的現(xiàn)象。在這種情況下，為加速推動(dòng)政策執(zhí)行，土改開(kāi)始被指標(biāo)化。全國(guó)的階級(jí)劃分指標(biāo)被分別下達(dá)到地方，各級(jí)政府被施加強(qiáng)大的行政壓力以推進(jìn)階級(jí)劃分指標(biāo)的完成。據(jù)記錄，這一時(shí)期很多地方不管實(shí)際階級(jí)情況如何，政府至少含蓄地下指標(biāo)，要求在村里劃出若干比例的地主名額[8]（p.655）。另外，陶鑄被中央任命到廣東主持土改工作，在廣東提出要大張旗鼓、雷厲風(fēng)行、要數(shù)目字的土改口號(hào)，隨即當(dāng)?shù)赝粮难杆偕郎?。由于指?biāo)制定的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)富農(nóng)的實(shí)有量，各地方出現(xiàn)了大量的隨意制定階級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以完成指標(biāo)的情況，很多貧下中農(nóng)被錯(cuò)誤地劃為富農(nóng)[9]。

第二次對(duì)政治指標(biāo)的典型運(yùn)用是1951年底開(kāi)始的“三反”斗爭(zhēng)。這場(chǎng)斗爭(zhēng)的主題是反貪污、反浪費(fèi)、反官僚主義，目的是反對(duì)新中國(guó)成立初期資產(chǎn)階級(jí)的腐蝕。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)進(jìn)入打“大老虎”階段的時(shí)候，毛澤東起草了《關(guān)于三反斗爭(zhēng)展開(kāi)后要將注意力引向搜尋“大老虎”的電報(bào)》[10]（p.51），指出要定出估計(jì)數(shù)字，交給各部門完成，在斗爭(zhēng)中要根據(jù)情況的發(fā)展，追加新任務(wù)。報(bào)告后續(xù)的文件又追加了每個(gè)省、每個(gè)大城市及各大軍區(qū)單位都有一百只至幾百只“大老虎”的指令，并向各級(jí)黨委發(fā)出《關(guān)于限期向中央報(bào)告打虎預(yù)算和縣、區(qū)、鄉(xiāng)開(kāi)展三反運(yùn)動(dòng)的電報(bào)》[11]（p.140），要求各級(jí)政府制定并上報(bào)預(yù)算。更為嚴(yán)厲的規(guī)定是，如有哪個(gè)單位的首長(zhǎng)認(rèn)為本單位沒(méi)有“老虎”，應(yīng)簽字向黨和政府負(fù)責(zé)保證。這種自上而下指標(biāo)下壓、任務(wù)攤派的方式也使此次運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)了打虎指標(biāo)過(guò)頭，造成冤假錯(cuò)案的現(xiàn)象[12]。

政治指標(biāo)的另一次運(yùn)用是1957年的“反右傾”斗爭(zhēng)。當(dāng)反右斗爭(zhēng)進(jìn)入擴(kuò)大化階段后，以毛澤東的《事情正在起變化》為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，他判斷：“社會(huì)上的中間派是大量的，他們大約占全體黨外知識(shí)分子的百分之七十左右，而左派大約占百分之二十左右，右派大約占百分之一、百分之三、百分之五到百分之十。”[13]（p.423）這種數(shù)量上不科學(xué)的估算使反右迅速指標(biāo)化。各級(jí)政府被下達(dá)硬性指標(biāo)，很多地方出現(xiàn)了抓鬮法或者攀比法等方式劃分右派的荒唐行為，造成了嚴(yán)重的政治后果。右派分子從反右之初的六萬(wàn)多人擴(kuò)大到1958年的五十多萬(wàn)人，這里面增加的大部分都是為了湊指標(biāo)而填補(bǔ)的。指標(biāo)化任務(wù)執(zhí)行不僅導(dǎo)致亂“扣帽子”，在后來(lái)的“摘帽子”階段也有所表現(xiàn)。1959年中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于確實(shí)表現(xiàn)改好了的右派分子的處理問(wèn)題的決定》中指出：摘掉帽子的右派分子的數(shù)目，以控制在百分之十為好[14]。這一決定中關(guān)于摘帽指標(biāo)的規(guī)定指導(dǎo)了之后摘帽工作的進(jìn)度。

以上是政治指標(biāo)被運(yùn)用之初的一些典型事例。從中可以看到，政治指標(biāo)關(guān)乎新中國(guó)成立初期的重大政治問(wèn)題，具有嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，通過(guò)分配、下達(dá)指標(biāo)，一些重要政治任務(wù)被快速、嚴(yán)格地執(zhí)行和落實(shí)。盡管這一時(shí)期的若干歷史事件后來(lái)得到了重新評(píng)價(jià)和深刻反思，但指標(biāo)劃分和下壓作為一種效率極高的執(zhí)行機(jī)制，逐漸植根于體制之中，成為指標(biāo)運(yùn)行的一種慣性。

（二）指標(biāo)治理的第二階段：經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

新中國(guó)成立后，因?yàn)檠匾u蘇聯(lián)的發(fā)展模式，所以在強(qiáng)烈的“趕超”意識(shí)下建立起了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，一切活動(dòng)都被納入國(guó)家的計(jì)劃，而計(jì)劃的制定和實(shí)施直接體現(xiàn)為一系列生產(chǎn)和生活指標(biāo)的布置和完成。在這一時(shí)期，不僅國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃由指標(biāo)來(lái)控制，而且每個(gè)人日常的吃穿用住都受到各級(jí)行政機(jī)關(guān)指標(biāo)的直接影響?？梢哉f(shuō)，指標(biāo)成為滲透國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)方方面面的一種管理載體。

改革開(kāi)放以后，黨和國(guó)家確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，GDP增長(zhǎng)成為測(cè)量地方政府業(yè)績(jī)的重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。在追求GDP高增速的驅(qū)動(dòng)下，發(fā)展型地方政府成為長(zhǎng)期以來(lái)牽引中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的核心動(dòng)力。GDP作為可量化的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算指標(biāo)，無(wú)疑是中央考核地方政府的一個(gè)很好的工具。但GDP驅(qū)動(dòng)下的高速發(fā)展并不一定意味著高質(zhì)量的發(fā)展。一方面，由于信息的不對(duì)稱性，GDP并不能完全反映地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及地方政府行為的真實(shí)情況。置身于以GDP為核心的政績(jī)錦標(biāo)賽和升遷競(jìng)逐中，“數(shù)字出官”不可避免地成為地方官員的行為邏輯，因而在GDP核算中，存在著大量的重復(fù)核算、高估經(jīng)濟(jì)規(guī)模和總量、制造增長(zhǎng)的情況，以至于國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)曾一度出現(xiàn)各省級(jí)行政單位核算出的GDP總量多數(shù)高于全國(guó)GDP均值的現(xiàn)象。這種數(shù)值核算可信度的下降，損害了政府的形象，也使這一指標(biāo)失去了實(shí)質(zhì)性的意義。另一方面，對(duì)GDP指標(biāo)的單一追求也產(chǎn)生了許多負(fù)面效應(yīng)。GDP是一種流量核算，只計(jì)入最終產(chǎn)出和總收入，不能反映背后付出的成本和代價(jià)，尤其不能反映增長(zhǎng)是否可持續(xù)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化①。在指標(biāo)考核和政績(jī)競(jìng)賽的驅(qū)動(dòng)下，GDP增速目標(biāo)往往經(jīng)過(guò)各級(jí)政府層層加碼，不斷被抬高，進(jìn)一步導(dǎo)致了地方政府過(guò)度負(fù)債、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題。

在這種形勢(shì)下，以GDP為核心的政績(jī)考核指標(biāo)體系開(kāi)始被重新審視和調(diào)整。首先，中央政府開(kāi)始試圖在GDP核算體系中進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，改變以消費(fèi)、固定資產(chǎn)形成和出口這“三駕馬車”為核心的GDP核算模式，在核算體系中更多地加入能反映出資源消耗、民生改善、社會(huì)治理等方面的核算指標(biāo)。其次，從黨的十六大以來(lái)，提出了環(huán)境友好型社會(huì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系的重要性被提升到政治層面。同時(shí)，政府社會(huì)管理水平和公共服務(wù)能力也成為政府改革和職能轉(zhuǎn)變的重要方面，因此，生態(tài)環(huán)境和公共服務(wù)等考核指標(biāo)開(kāi)始出現(xiàn)并被納入地方政府政績(jī)考核體系。最后，也有越來(lái)越多的聲音呼吁將原有GDP指標(biāo)從宏觀調(diào)控指標(biāo)改為預(yù)測(cè)性指標(biāo)，保留其引導(dǎo)和參考性作用，弱化其業(yè)績(jī)考核功能，以適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求?？傮w而言，以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系在經(jīng)歷和牽引了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展期之后，已經(jīng)逐漸被反思和超越。

（三）指標(biāo)治理的第三階段：約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)

約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)進(jìn)入國(guó)家治理的指標(biāo)體系是在“十一五”期間?！笆晃濉币?guī)劃首次將量化指標(biāo)劃分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)兩類。在規(guī)劃的全部22個(gè)指標(biāo)中有14個(gè)預(yù)期性指標(biāo)、8個(gè)約束性指標(biāo)（參見(jiàn)表1）。預(yù)期性指標(biāo)是中央對(duì)地方政府預(yù)期將達(dá)到的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的一種設(shè)定和規(guī)劃；約束性指標(biāo)則主要用于對(duì)政府責(zé)任的約束和考核，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益的一些領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝挠嘘P(guān)部門提出的工作要求。在兩種指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式上，“十一五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)：預(yù)期性指標(biāo)主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面設(shè)定的一些目標(biāo)，這些目標(biāo)主要在政府宏觀調(diào)配資源的前提下通過(guò)市場(chǎng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn)，因此預(yù)期性指標(biāo)一般不設(shè)定硬性指標(biāo)；約束性目標(biāo)則需要政府通過(guò)合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量實(shí)現(xiàn)，這些指標(biāo)多為剛性的指標(biāo)，凸顯了政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的強(qiáng)化[15]。

這樣，中央和地方之間建立起兩種并行的激勵(lì)方式：一個(gè)是鞭子，即預(yù)期性指標(biāo)；另一個(gè)是韁繩，即約束性指標(biāo)。中央既用經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)等預(yù)期性指標(biāo)來(lái)對(duì)地方進(jìn)行激勵(lì)，又用其他約束性指標(biāo)來(lái)約束地方，必要時(shí)重啟政治控制的手段，通過(guò)人事任命系統(tǒng)來(lái)改變地方政府官員所面臨的激勵(lì)和約束，為新政策的出臺(tái)、貫徹和實(shí)施保駕護(hù)航。約束性指標(biāo)被視作政府對(duì)社會(huì)的承諾，約束的對(duì)象不是企業(yè)，而是各級(jí)政府，特別是政府在提供公共服務(wù)、保護(hù)和使用土地等方面的行為。在這一攬子約束性指標(biāo)體系中，我們可以列舉出一些常見(jiàn)的項(xiàng)目（參見(jiàn)表2），如人口與計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、用水資源、農(nóng)產(chǎn)品安全、債務(wù)指標(biāo)、就業(yè)率、社會(huì)調(diào)控能力、信訪、節(jié)能減排等。一些指標(biāo)是歷史上沿用多年的，如計(jì)劃生育指標(biāo)，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始一直延續(xù)數(shù)十年；另一些指標(biāo)較晚進(jìn)入指標(biāo)體系，如群體性事件②。

總體而言，“十一五”之后，中央政府不斷提升包括社會(huì)保障、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、公共安全、基礎(chǔ)教育、住房保障等約束性指標(biāo)在干部考核體系中的重要性，也不斷設(shè)置新的約束性指標(biāo)，淡化GDP的唯一性，使指標(biāo)體系朝側(cè)重社會(huì)管理、公共服務(wù)的方向發(fā)展，推動(dòng)干部考核體系多元化③。

三、 指標(biāo)治理存在的問(wèn)題與面臨的困境

縱觀前述指標(biāo)治理的三個(gè)階段，從政治指標(biāo)到經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，再到預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)，不同時(shí)期指標(biāo)的內(nèi)容側(cè)重發(fā)生了較大變化，中央政府一直在力圖避免單一指標(biāo)帶來(lái)的一系列問(wèn)題，增強(qiáng)指標(biāo)體系的多元性，以適應(yīng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，但其間治理機(jī)制的基本形態(tài)表現(xiàn)出延續(xù)性的特征——以計(jì)劃指令和目標(biāo)管理的方式，圍繞各個(gè)時(shí)期國(guó)家重大方針政策而生成相應(yīng)的指標(biāo)，通過(guò)指標(biāo)的分解、落實(shí)、監(jiān)督和考核推動(dòng)決策的執(zhí)行和政策的落地。

如何評(píng)價(jià)指標(biāo)治理這一國(guó)家治理的中觀機(jī)制？客觀而言，它是具有一定效力的，指標(biāo)所指向的地方，一般都會(huì)帶來(lái)人力、物力、財(cái)力的高度聚集，因而能集中解決一些重大問(wèn)題。但不能忽視的是，指標(biāo)治理顯然也存在著一系列問(wèn)題：無(wú)論哪種指標(biāo)類型，指標(biāo)分解和下放的過(guò)程往往都是被層層加碼的過(guò)程，從而給屬地政府帶來(lái)巨大的壓力，這種壓力繼而又催生數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)的造假與浮夸；在多個(gè)指標(biāo)并存的情況下，就存在一個(gè)如何在多指標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡和取舍的問(wèn)題，容易產(chǎn)生“選擇性執(zhí)行”或者“選擇性忽視”；同時(shí)，指標(biāo)的高壓也可能誘發(fā)地方政府更多“突擊式”“運(yùn)動(dòng)式”的行為模式，對(duì)于其日常監(jiān)管和常態(tài)化職能履行起到逆向激勵(lì)作用。

（一）統(tǒng)計(jì)和數(shù)字的弄虛作假

數(shù)目字管理有效與否很大程度上取決于中央政府對(duì)于基層社會(huì)信息的獲取能力以及對(duì)基層政府行為監(jiān)管能力的強(qiáng)弱。在對(duì)基層的信息獲取能力和監(jiān)管能力不足的情況下，考核指標(biāo)的不切實(shí)際或者考核的政治性后果太過(guò)嚴(yán)重事實(shí)上間接逼迫各級(jí)政府造假，在做好材料上狠下功夫。關(guān)于“大躍進(jìn)”的一些研究已經(jīng)表明，指標(biāo)和指標(biāo)管理下的高壓導(dǎo)致了困難時(shí)期大量的官員造假之風(fēng)，也讓造假成為官場(chǎng)的游戲規(guī)則[16]。這種情況也發(fā)生在當(dāng)前的政府過(guò)程中。近兩年來(lái)曝光了環(huán)保領(lǐng)域幾起嚴(yán)重的數(shù)據(jù)造假事件，在環(huán)境考核的壓力下，環(huán)境監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人安排霧炮車在國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)附近噴霧，甚至直接干擾空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)設(shè)備，造成惡劣的影響[17][18]。諸如此類的數(shù)字造假在當(dāng)今依然存在。造假的動(dòng)因可能源于應(yīng)付、攀比、避禍等，但在信息不對(duì)稱、監(jiān)管不到位的情況下，指標(biāo)的壓力往往導(dǎo)致造假成為一種體制性的、彌散化的現(xiàn)象。

（二）指標(biāo)的選擇性執(zhí)行

指標(biāo)按照對(duì)責(zé)任人的政治重要性程度劃分，可以分為彈性任務(wù)和剛性任務(wù)兩種。彈性任務(wù)是下級(jí)政府可以自行決定完成數(shù)量、時(shí)間的積極性任務(wù)，在這種任務(wù)方面，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行任務(wù)分配及考核，但并不直接與政府官員的政績(jī)及升遷掛鉤；剛性任務(wù)則是那些由上級(jí)紅頭文件形式下達(dá)的在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)某些方面必須完成的任務(wù)，如計(jì)劃生育、稅收、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安管理等。剛性任務(wù)比彈性任務(wù)更容易得到政府的重視，成為政策執(zhí)行的重點(diǎn)。按照形式的可測(cè)量度劃分，指標(biāo)可以分為量化指標(biāo)與非量化指標(biāo)兩類。量化指標(biāo)可以被清晰界定和測(cè)量，因而往往最容易被考核，也最容易引起官員的重視。而非量化的指標(biāo)即使很重要，也因?yàn)楹茈y被測(cè)量、監(jiān)督和控制，從而不被官員所重視。可想而知，在面臨可量化和不可量化指標(biāo)時(shí)，政府官員會(huì)傾向于選擇性地關(guān)注可量化指標(biāo)，并將之層層加碼或放大，同時(shí)，那些不可量化指標(biāo)則會(huì)被有意忽略和消解[19]（pp.167-186） 。

（三）政府行為的逆向激勵(lì)

在巨大壓力之下，地方政府的行為激勵(lì)可能不是去加強(qiáng)其日常監(jiān)管行為，或更好履行日常職能，而是采用“突擊式”“運(yùn)動(dòng)式”等非常態(tài)方式，以應(yīng)付和完成指標(biāo)，從而導(dǎo)致對(duì)其職能的“目標(biāo)替代”。一個(gè)典型的例子是信訪。上訪率長(zhǎng)期以來(lái)是地方官員考核指標(biāo)體系中的一項(xiàng)硬指標(biāo)。在上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的信訪排名壓力下，這種考核指標(biāo)反而對(duì)信訪問(wèn)題產(chǎn)生了逆向作用，造成了全國(guó)各地屢屢出現(xiàn)的截訪、花錢銷號(hào)等信訪尋租現(xiàn)象，也使官民矛盾更進(jìn)一步激化④。環(huán)保領(lǐng)域也是如此。節(jié)能減排曾是“十一五”期間的一項(xiàng)重要約束性指標(biāo)?！笆晃濉币?guī)劃的最后半年，在節(jié)能減排的指標(biāo)高壓下，全國(guó)多地出現(xiàn)通過(guò)拉閘限電，以限制工業(yè)區(qū)甚至生活區(qū)用電的方式來(lái)突擊完成節(jié)能減排指標(biāo)的現(xiàn)象，上演了一出“限電鬧劇”。更為典型的例子是“事故死亡指標(biāo)”。在地方官員的指標(biāo)考核體系中，各類事故死亡人數(shù)也是一項(xiàng)重要指標(biāo)，為了不超指標(biāo)，各級(jí)地方政府很多時(shí)候要向上級(jí)部門拼命爭(zhēng)取指標(biāo)，也要想盡各種辦法在指標(biāo)之間進(jìn)行各種或公開(kāi)或隱秘的平衡和調(diào)配，如果因?yàn)橹笜?biāo)已滿，就瞞報(bào)上個(gè)月的事故，計(jì)入下個(gè)月的指標(biāo)，對(duì)事故遇難者進(jìn)行異地善后處理等。在指標(biāo)高壓驅(qū)動(dòng)下，位于官僚體系中的各個(gè)行為者為保住烏紗帽不得不動(dòng)用各種方法應(yīng)對(duì)指標(biāo)，因而帶來(lái)政府行為扭曲的問(wèn)題，往往影響了政府日常職能的履行，大大損害了治理的效率。

特別值得注意的是，如果說(shuō)指標(biāo)治理在傳統(tǒng)治理領(lǐng)域尚且行之有效，那么當(dāng)其遭遇到一些全新的治理問(wèn)題時(shí)，則進(jìn)一步顯露出它的瓶頸和局限。例如，當(dāng)從“量”的管理過(guò)渡到“質(zhì)”的管理，從“單一”事務(wù)的管理過(guò)渡到“復(fù)合”事務(wù)的管理，從“屬地”問(wèn)題過(guò)渡到“跨域”問(wèn)題時(shí)，指標(biāo)治理的效果并不理想。質(zhì)量管理、復(fù)合性事務(wù)、跨域治理都給指標(biāo)的拆解和量化帶來(lái)了更深層次的困難。

四、 結(jié)語(yǔ)：指標(biāo)治理的調(diào)試與超越

指標(biāo)治理是一種技術(shù)上較為簡(jiǎn)便化的治理方式，它是在行政主導(dǎo)、對(duì)上負(fù)責(zé)的體制中，為解決代理人監(jiān)督和激勵(lì)問(wèn)題，保障政策的執(zhí)行而產(chǎn)生的一種機(jī)制⑤。在這種體制中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理等都需要自上而下地去主導(dǎo)。如何去主導(dǎo)？辦法是就治理任務(wù)生成一個(gè)或多個(gè)可測(cè)量的指標(biāo)，將指標(biāo)下壓給地方政府，通過(guò)監(jiān)測(cè)和考核指標(biāo)的完成情況保障地方對(duì)任務(wù)和政策的執(zhí)行。由于政府面臨越來(lái)越多的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)民生問(wèn)題，也需要承擔(dān)更多的公共服務(wù)職能，因而指標(biāo)體系通常處在不斷的追加之中，指標(biāo)內(nèi)容和數(shù)量不斷擴(kuò)大，指標(biāo)的權(quán)重隨形勢(shì)變動(dòng)不居。這樣，整個(gè)政府體制就在上級(jí)指標(biāo)越考越多、越考越細(xì)，下級(jí)指標(biāo)繁雜、壓力超載和無(wú)所適從的循環(huán)中不斷加強(qiáng)。久而久之，指標(biāo)治理的有效性邊際遞減，整個(gè)體制的疲態(tài)化進(jìn)一步加深。

指標(biāo)治理存在的問(wèn)題和面臨的困境需要我們進(jìn)一步探索改進(jìn)和超越這一治理機(jī)制的方法和路徑。一方面，在現(xiàn)有制度框架未出現(xiàn)較大改變之前，指標(biāo)治理機(jī)制還將長(zhǎng)期存在并被廣泛運(yùn)用。因此，應(yīng)該在現(xiàn)有框架內(nèi)對(duì)它進(jìn)行一定的調(diào)適和改進(jìn)。目前我們已經(jīng)可以觀察到幾種嘗試。一是增強(qiáng)指標(biāo)的多元化。換言之，把包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)納入黨政干部考核體系，豐富指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，以反映不同維度的政績(jī)考量。這是當(dāng)前從中央到地方各級(jí)政府都在實(shí)施的舉措。二是加強(qiáng)對(duì)指標(biāo)治理機(jī)制具有補(bǔ)充和修正性功能的制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新。這也可以看到一些成功的實(shí)踐，如主體功能區(qū)劃分和干部離任審計(jì)。全國(guó)主體功能區(qū)劃分將國(guó)土空間劃分為優(yōu)先開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四大類功能區(qū)。相應(yīng)地，在政績(jī)考核方面，對(duì)于優(yōu)先開(kāi)發(fā)的區(qū)域，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗和自主創(chuàng)新等方面的評(píng)價(jià)，逐步弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的評(píng)價(jià)；對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，著重考核經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、質(zhì)量效益、工業(yè)和城鎮(zhèn)化水平等方面；而在限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，考核側(cè)重生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)和城鎮(zhèn)化；對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，主要以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)為核心進(jìn)行考核。這一主體功能區(qū)劃分作為戰(zhàn)略性、約束性的地區(qū)發(fā)展綱領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)了政績(jī)指標(biāo)衡量的差異化，對(duì)各地區(qū)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)和利用的進(jìn)一步科學(xué)化、理性化、持續(xù)化，對(duì)樹(shù)立各級(jí)黨政干部良好的政績(jī)觀都具有重大意義。干部離任審計(jì)則通過(guò)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)損害責(zé)任終身追究制等，力圖打破指標(biāo)考量的短期性，建立對(duì)于地方官員行為的長(zhǎng)效追蹤機(jī)制。上述嘗試在一定程度上對(duì)指標(biāo)治理的固有弊端起到了矯正作用，也是今后進(jìn)一步改進(jìn)指標(biāo)治理機(jī)制的方向之所在。另一方面，克服指標(biāo)治理相關(guān)弊端更為根本和長(zhǎng)效的路徑，在于改進(jìn)相關(guān)制度設(shè)計(jì)和組織架構(gòu)，推進(jìn)中央和地方之間關(guān)于事務(wù)和管理權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性改革。組織和制度的設(shè)計(jì)是現(xiàn)代國(guó)家治理制度化、常態(tài)化的保障。

因此，應(yīng)該探索建立分類、分級(jí)、分事項(xiàng)的事權(quán)劃分框架，厘清中央和各級(jí)政府之間事權(quán)劃分的責(zé)任清單，推動(dòng)央地之間權(quán)責(zé)劃分的法治化[20]。同時(shí)，指標(biāo)治理機(jī)制具有很強(qiáng)的屬地色彩，事實(shí)上排除甚至排斥橫向地方政府間的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，這種治理方式雖然用起來(lái)比較簡(jiǎn)便，但在面臨現(xiàn)代社會(huì)許多新的治理領(lǐng)域時(shí)事實(shí)上會(huì)出現(xiàn)失靈。因此，超越指標(biāo)治理，需要更多地嘗試建立跨區(qū)域間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，包括利益補(bǔ)償和成本分擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)日益增多的跨域性事務(wù)的治理。超越指標(biāo)治理機(jī)制的另一個(gè)著力點(diǎn)在于探索創(chuàng)新更多“對(duì)下負(fù)責(zé)”的體制機(jī)制，改“上考”為“下考”，發(fā)揮民眾力量和社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)政府行為的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，跳脫目標(biāo)責(zé)任、任務(wù)下壓、指標(biāo)考核的窠臼，建立更加成熟長(zhǎng)效的現(xiàn)代國(guó)家治理體制。

注釋：

① 一些學(xué)者也相繼提出對(duì)既有的地方政府考核指標(biāo)體系進(jìn)行修正的建議。例如，2006年經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧提出一個(gè)包括安全生產(chǎn)事故、突發(fā)事件、司法腐敗在內(nèi)的修正性指標(biāo)體系，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)當(dāng)采用有利于可持續(xù)發(fā)展的新的GDP核算方式，應(yīng)當(dāng)扣除安全生產(chǎn)事故、突發(fā)事件和司法腐敗帶來(lái)的各項(xiàng)損失，將發(fā)展中涉及的自然和社會(huì)成本都考慮進(jìn)去。參見(jiàn)張智：《GDP核算體系升級(jí)換代，刺激地方政府加大科研投入》，《華夏時(shí)報(bào)》2013年11月22日。

②例如，在《廣東省社會(huì)建設(shè)綜合考核指標(biāo)體系及考核辦法》中規(guī)定，每十萬(wàn)人群體性事件數(shù)被納入廣東二十一個(gè)地市級(jí)官員考核體系中。參見(jiàn)駱驍驊：《廣東將群體性事件數(shù)量納入地方官員考核》，《南方日?qǐng)?bào)》2013年7月17日。

③“十二五”規(guī)劃中新增了四項(xiàng)約束性指標(biāo)：?jiǎn)挝籊DP二氧化碳排放量；非化石能源占一次能源消費(fèi)比重；九年義務(wù)教育鞏固率；城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)數(shù)量。

④有些地方信訪干部坦言，“取消排名反而有點(diǎn)慌”。參見(jiàn)彭美：《全國(guó)取消非正常信訪排名，信訪仍是官員考核硬指標(biāo)》 http：//epaper.oeeee.com/epaper/H/html/2013-11/12/content_2370806.htm？div=-1，2013年11月12日。

⑤楊大力和黃冬婭對(duì)于當(dāng)前中國(guó)環(huán)境監(jiān)管的研究表明，“十一五”以來(lái)，中央政府從通過(guò)監(jiān)控企業(yè)轉(zhuǎn)向通過(guò)地區(qū)總量控制的方式來(lái)控制污染排放，很大程度上源于核定主要污染源排放量和監(jiān)督排放十分困難，只能轉(zhuǎn)而經(jīng)由強(qiáng)化政府自上而下的考核來(lái)監(jiān)控地方政府，利用行政手段推動(dòng)污染排放的削減。參見(jiàn)黃冬婭、楊大力：《考核式監(jiān)管的運(yùn)行與困境：基于主要污染物總量減排考核的分析》，《政治學(xué)研究》2016年第4期。

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