季衛(wèi)華 李強 王勝利

摘 要：新中國的檢察制度主要經(jīng)歷了“一般監(jiān)督”、強化訴訟監(jiān)督以及完善自身監(jiān)督為主要內(nèi)容的階段。隨著全面法治建設(shè)、監(jiān)察體制改革以及司法體制改革的不斷推進，行政檢察監(jiān)督、檢察公益訴訟、檢察權(quán)司法化以及檢察權(quán)的內(nèi)部配置等方面都受到了重大沖擊及影響。當(dāng)前，需要在充實強化偵查調(diào)查權(quán)，優(yōu)化整合逮捕、刑事公訴職能，適當(dāng)拓展司法審查職能，不斷強化民事行政公益訴訟職能，做大做強民事檢察、行政檢察職能以及充實強化刑事執(zhí)行監(jiān)督職能等方面進行重構(gòu)。

關(guān)鍵詞：檢察職能；法治建設(shè)；司法改革；監(jiān)察體制

中圖分類號：D926 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2018）06-0024-08

國家監(jiān)察體制改革，作為一項對職務(wù)犯罪偵查權(quán)重新配置與調(diào)整的重大制度改革，給檢察機關(guān)帶來了系統(tǒng)性、根本性的影響，檢察機關(guān)的職能必然也處于廣泛而深刻的調(diào)整之中。準(zhǔn)確把握新時代檢察機關(guān)職能定位，才能順利推進檢察業(yè)務(wù)專門化、檢察官角色的類型化專業(yè)化。本文擬梳理新中國成立后不同時期檢察機關(guān)的職能定位，深刻剖析新時代形勢變化對檢察權(quán)的憲法定位以及權(quán)能轉(zhuǎn)型帶來的沖擊及影響，并對新時代檢察機關(guān)職能的優(yōu)化進行解讀與重構(gòu)。

一、新中國成立后我國檢察機關(guān)的職能配置

司法制度的形成，取決于一個國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治體制以及國家性質(zhì)與結(jié)構(gòu)，受到特定時代的社會因素以及特定歷史條件的制約[1]（p.479）。系統(tǒng)梳理檢察職能發(fā)展軌跡，新中國的檢察制度主要經(jīng)歷了“一般監(jiān)督”、強化訴訟監(jiān)督以及完善自身監(jiān)督等幾個階段，可以分為新中國成立初期和改革開放以后兩個主要時期。探尋不同時期檢察改革與創(chuàng)新的亮點，找出規(guī)律性的認(rèn)識，才能更好地指導(dǎo)今后的檢察實踐。

（一）新中國成立初期檢察機關(guān)的職能定位

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》為新中國檢察制度奠定了基礎(chǔ)。1949年12月，《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》確定了最高檢察機關(guān)的職權(quán)。1954年，第一部《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和第一部《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）先后通過，各級人民檢察院被賦予監(jiān)督、偵查、起訴等六項職權(quán)。對比兩個時期的檢察職權(quán)，1954年的規(guī)定與1949年的規(guī)定有所調(diào)整，即“兩增一減”：增加對偵查機關(guān)的偵查工作是否合法實行監(jiān)督的職權(quán)；增加對執(zhí)行刑事判決的監(jiān)督權(quán)；由于當(dāng)時尚無行政審判及審判機構(gòu)設(shè)置，取消了檢察機關(guān)參與行政訴訟的職權(quán)。到1956年，各級檢察機關(guān)基本上已擔(dān)負(fù)起國家賦予的法定職責(zé)。當(dāng)年全國檢察機關(guān)審查公安機關(guān)偵查終結(jié)移送起訴的案件中，不起訴的案件約占26%；審查投案自首的案件中，不起訴的約占88%；審查內(nèi)部肅反案件中，不起訴的約占66%。這說明檢察機關(guān)按照法律程序發(fā)揮法律監(jiān)督職能，有效地防止了把一些無罪的人或者應(yīng)免予處罰的人交付審判[2]（p.18）。其后不久，剛組建完成并發(fā)揮職能的各級檢察機關(guān)就遭到重創(chuàng)，檢察制度遭遇重大挫折。

1954年憲法及人民檢察院組織法進一步突出檢察機關(guān)獨立地位，形成了全國人大及常委會監(jiān)督下的“三院”體制，檢察機關(guān)的行政屬性進一步被削弱。新中國成立初期，檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)立較簡單，按照案件類型分工，僅設(shè)3個業(yè)務(wù)部門。1955年后，全國檢察職能機構(gòu)設(shè)置開始細(xì)化，高檢院設(shè)立偵查部門、偵監(jiān)、審監(jiān)、監(jiān)所和勞改監(jiān)督等業(yè)務(wù)部門?；謴?fù)重建后，高檢院設(shè)刑事、經(jīng)濟、監(jiān)所以及法紀(jì)檢察部門，后又設(shè)立控申部門、民行部門。新中國成立伊始，檢察機關(guān)是人民政府的重要組成部分，并被賦予了一般監(jiān)督的職能。檢察機關(guān)行使一般監(jiān)督職權(quán)辦理案件的方式，是按照監(jiān)督程序提出抗議，由行政機關(guān)自行糾正，而不經(jīng)訴訟程序，也不由法院判決?？傮w上講這時期的檢察監(jiān)督主要是一般監(jiān)督，監(jiān)督對象比較廣泛，是一種綜合性的“守法監(jiān)督”。這種監(jiān)督有助于提高整個社會的守法水平，增強權(quán)社會的法治意識，促進依法行政。

（二）改革開放后檢察機關(guān)的職能定位

“十年浩劫”結(jié)束后，我國確立了改革開放的基本國策，人大制度得到恢復(fù)和完善，檢察事業(yè)得以涅槃重生。可以說，中國檢察制度真正開始探索自己的發(fā)展道路，尋找應(yīng)有的制度定位，正是1978年恢復(fù)重建以來的事情[3]。1978年第五屆全國人大第一次會議通過了經(jīng)重新修改制定的《憲法》，規(guī)定重設(shè)檢察機關(guān)，并規(guī)定檢察權(quán)由檢察機關(guān)行使。1979年《人民檢察院組織法》首次以國家法律的形式明確人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。對比1954年檢察院組織法，1979年組織法取消了檢察機關(guān)“一般監(jiān)督”職能及相應(yīng)權(quán)力，增加了對叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家穩(wěn)定的重大刑事案件行使檢察權(quán)，增加了職務(wù)犯罪偵查權(quán)。

改革開放以后，檢察機關(guān)取得了鞏固強化訴訟監(jiān)督為重心的法律監(jiān)督職能的新的歷史成就，這期間中華人民共和國檢察改革已然常態(tài)化，體現(xiàn)了國家推進依法治國和建設(shè)社會主義法治國家的實踐和探索。1982年《憲法》首次以國家根本大法明確了檢察機關(guān)的“國家法律監(jiān)督機關(guān)”地位，檢察職能被賦予司法化、專業(yè)化屬性。隨著1989年行訴法和1991年民訴法的實施，檢察機關(guān)開始依法全面履行對民事審判和行政訴訟的監(jiān)督職能；隨著1996年刑訴法的修改，檢察機關(guān)自偵案件的范圍得到了調(diào)整。1997年，黨的十五大確立了依法治國的基本方略。2004年，中共中央下發(fā)《關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見》，要求充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能作用。2006年，中共中央下發(fā)《關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》，進一步要求加大法律監(jiān)督力度。在鞏固檢察制度的憲法定位、強化檢察監(jiān)督的職能發(fā)揮的引領(lǐng)下，檢察改革持續(xù)全面推進。通過改革，進一步完善了檢察權(quán)運行制度，穩(wěn)定了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，檢察機關(guān)自此向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

隨著國家經(jīng)濟發(fā)展和民主法治建設(shè)的推進，以及人們對檢察權(quán)的權(quán)力屬性和檢察機關(guān)憲法定位認(rèn)識的深入，檢察機關(guān)的職能處于一種動態(tài)的調(diào)整之中。如新中國成立初期，為了鞏固新生政權(quán)，檢察機關(guān)被賦予廣泛的職能，除法律監(jiān)督外，還享有一般監(jiān)督職能，即“對政府機關(guān)、公務(wù)人員和全國國民嚴(yán)格遵守法律，負(fù)有檢察責(zé)任”。再如，改革開放后，民事糾紛和行政案件日益增長，檢察機關(guān)被賦予了對民事審判和行政訴訟進行監(jiān)督的職能。當(dāng)前，隨著新一輪司法體制改革深入，檢察機關(guān)職能整合趨勢漸漸凸顯，改革力度和尺度越來越大，調(diào)整后檢察職能的司法屬性也越來越明顯。

二、新時期國家頂層權(quán)力改革對檢察機關(guān)職能定位的影響

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出“四個全面”的戰(zhàn)略部署，黨和國家面貌發(fā)生了根本性改變。伴隨著新時代全面依法治國的實施、監(jiān)察體制改革以及司法改革的推進，檢察機關(guān)的職能受到了重大的沖擊及影響，需要重新檢視、調(diào)整定位。

（一）全面依法治國的推進對檢察機關(guān)職能的拓展和強化

在“四個全面”戰(zhàn)略部署中，全面依法治國是黨從堅持和發(fā)展中國特色社會主義出發(fā)，為更好地治國理政做出的重大戰(zhàn)略部署，是事關(guān)執(zhí)政興國的全局性、根本性問題。黨的十八屆四中全會更是首次專題討論依法治國問題，會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），有兩處對檢察機關(guān)的職能定位影響深遠(yuǎn)。

第一，監(jiān)督行政違法行為和行政強制措施，拓展行政檢察權(quán)能?！稕Q定》指出“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度”“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。賦予檢察機關(guān)此項職能，有助于對強大的行政權(quán)力形成監(jiān)督制約，也符合現(xiàn)代法治國家的依法治國、依法行政的本質(zhì)要求。這大大拓展了行政檢察監(jiān)督的范圍，新時代行政檢察監(jiān)督演變?yōu)闄z察機關(guān)對法院行使行政審判權(quán)和行政機關(guān)行使行政權(quán)的一項監(jiān)督制度，勢必將對檢察機關(guān)職能定位產(chǎn)生重大影響[4]。

第二，建立檢察公益訴訟制度，強化公益訴訟職能。2015年7月1日，全國人大常委會通過決定，授權(quán)高檢院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。經(jīng)過兩年試點后，全國人大常委會通過了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，明確了檢察機關(guān)提起民事、行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。公益訴訟職能的配置，不同于民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督，目前由負(fù)責(zé)訴訟監(jiān)督的民行檢察部門承擔(dān)。如何通過合理的運行模式，確保該項職能得到充分發(fā)揮，需要給予足夠重視。

（二）監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)職能定位的沖擊

在國家發(fā)展的任何特定時段，權(quán)力都可以假定為一個恒量或常量，雖然它事實上總是處在變化之中。因此，新增加國家機關(guān)權(quán)力的設(shè)定和行使，會對原有的國家權(quán)力橫向和縱向配置格局產(chǎn)生廣泛影響[5]。

作為一項重大體制變革，監(jiān)察改革的直接效果是：監(jiān)察委員會吸收了檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，使得職務(wù)犯罪偵查體制由紀(jì)委監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)雙軌并行轉(zhuǎn)化為監(jiān)察委員會一軌獨行，形成了統(tǒng)一、權(quán)威高效的“依法反腐”的監(jiān)察體系。監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)職能定位的沖擊與影響有兩點。

第一，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離給檢察機關(guān)帶來重大沖擊。長期以來，對于檢察機關(guān)自身的職能定位而言，職務(wù)犯罪偵查權(quán)一直被認(rèn)為是檢察機關(guān)保證法律監(jiān)督有效行使的有力保障。而監(jiān)察體制改革下自偵權(quán)的剝離，帶來重要職能和部分骨干人員的轉(zhuǎn)隸，容易引起檢察機關(guān)法律監(jiān)督剛性弱化、憲法職能定位下降等隱憂，進而沖擊檢察職能。在監(jiān)察制度改革背景下，反貪污、反瀆職部門轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，由此對檢察機關(guān)既有的職權(quán)安排與部門產(chǎn)生重要影響。另外，原屬于檢察機關(guān)偵查部門的人員身份轉(zhuǎn)換問題如何操作，職級以及待遇如何與檢察官的身份銜接等問題，也對檢察機關(guān)既有的職權(quán)安排與部門設(shè)置產(chǎn)生影響。

第二，檢察機關(guān)需要增加對監(jiān)察委員會辦理職務(wù)犯罪案件的訴訟監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)需要協(xié)調(diào)與監(jiān)察機關(guān)的職能關(guān)系。由于紀(jì)檢部門傳統(tǒng)上的強勢地位，監(jiān)察體制改革中又整合了多種相關(guān)職能，監(jiān)察委員會的強勢地位更加凸出。權(quán)力不受約束，必將腐敗。監(jiān)察委員會實質(zhì)上承擔(dān)著職務(wù)犯罪的調(diào)查取證職能，廣泛參與進刑事訴訟程序，當(dāng)然需要監(jiān)督制約。檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)也需要與監(jiān)察委員會對接刑事訴訟業(yè)務(wù)，形成打擊合力，這有助于監(jiān)察制度的完善，推進法治建設(shè)進程。監(jiān)察體制改革背景下，法律監(jiān)督職能應(yīng)該得到更明確更充分的彰顯。伴隨著自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸，檢察機關(guān)不可避免地需重新定位其職能權(quán)屬，強化二者間的相互監(jiān)督，以應(yīng)對變革。

（三）司法體制改革下檢察機關(guān)職能定位的調(diào)整

司法改革在全面深化政治體制改革、全面依法治國中居于重要地位，也是破解體制性機制性障礙、提高司法監(jiān)督能力的根本途徑?？陀^來講，黨中央對新一輪司法體制改革的重視程度和支持力度都是空前的。隨著司法體制改革的深入推進，檢察機關(guān)需要在監(jiān)督方式以及內(nèi)部職權(quán)配置方面進行調(diào)整。

第一，以“審判為中心”的刑事訴訟制度改革需要檢察權(quán)的持續(xù)性監(jiān)督。在唯實體正義的訴訟理念指導(dǎo)下，檢察權(quán)運行不僅在訴訟構(gòu)造中難以實現(xiàn)控辯平等，在權(quán)力格局中也難以實現(xiàn)有效制衡。以“審判為中心”的訴訟制度最主要包括兩點：庭審在查明事實、認(rèn)定證據(jù)、保護訴權(quán)、公正裁判中的決定性作用；嚴(yán)格遵循控審分離、控辯平等、裁判中立的訴訟原則，建立控辯審三方主體構(gòu)成的等腰三角形訴訟構(gòu)造。在這種制度下，檢察機關(guān)在刑事訴訟中“控方”的角色定位色彩更加明顯，其嚴(yán)格以訴權(quán)為依據(jù)行使訴訟權(quán)利，并承擔(dān)訴訟義務(wù)。這又與檢察機關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位存在著一定的緊張關(guān)系。如何協(xié)調(diào)這兩種不同角色的關(guān)系，已成為檢察機關(guān)必須直面的問題。

第二，檢察機關(guān)需要自身改革，不斷彰顯檢察權(quán)的司法屬性。當(dāng)前，檢察官員額制、檢察官辦案責(zé)任制、司法權(quán)與司法行政管理權(quán)相分離、檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)等改革全面推進，破除了檢察機關(guān)體制性機制性障礙，檢察權(quán)運行更加順暢，更加符合司法規(guī)律，更加符合檢察實踐。同時，也要清醒地認(rèn)識到一些改革措施還不能全面落地生根，具體改革路徑還不能形成改革共識。如何進一步制定符合司法規(guī)律和各地實際的改革方案以及選擇理性、務(wù)實的改革路徑，成為檢察機關(guān)必須面對的現(xiàn)實。

三、新時代檢察機關(guān)職能定位的重構(gòu)

2018年3月憲法修正案通過，檢察機關(guān)的憲法定位并未改變，仍為國家的法律監(jiān)督機關(guān)。因此，檢察機關(guān)要在堅守憲法定位前提下，正確認(rèn)識新時代形勢的變化及其給檢察職能帶來的各種影響，順應(yīng)人民群眾期待，重構(gòu)檢察職能。新時期檢察改革，要重新定位其職能權(quán)屬，不斷增強檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化程度，彰顯檢察權(quán)的司法屬性，增強檢察監(jiān)督的獨立性、公正性和權(quán)威性。

（一）充實強化偵查調(diào)查權(quán)，破解監(jiān)督剛性不足難題

第一，保留部分案件職務(wù)犯罪偵查職能。國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)容之一就是將檢察機關(guān)行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)全部移交給監(jiān)察委員會。而《中華人民共和國刑事訴訟法》修正草案征求意見稿擬保留檢察機關(guān)對部分職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)。我們認(rèn)為，檢察機關(guān)在訴訟活動中對偵查機關(guān)、法院、執(zhí)行機關(guān)的訴訟活動進行法律監(jiān)督，就是通常說的“訴訟監(jiān)督”，分為刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督三個方面。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督對象主要是司法領(lǐng)域，具有豐富的監(jiān)督經(jīng)驗，在進行訴訟監(jiān)督過程中更容易發(fā)現(xiàn)司法工作人員侵犯公民權(quán)利、損害司法公正職務(wù)犯罪的線索；此類案件專業(yè)性較強，交由專門從事法律監(jiān)督的檢察機關(guān)來偵查更為合適。問題是監(jiān)察委員會人員利用職權(quán)實施的前列侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，是否適用該條規(guī)定？職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查具有措施強制性、調(diào)查目的一致性，使其必然具有類似偵查之屬性[6]。從法理上看，如果由監(jiān)察委員會自行偵查，存在自體監(jiān)督的不足。因此，需要立法明確規(guī)定，監(jiān)察委員會工作人員涉嫌職務(wù)犯罪應(yīng)由檢察機關(guān)偵查[7]。

第二，充實強化機動偵查權(quán)。檢察機關(guān)的機動偵查權(quán)，是檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中因司法辦案需要，依法自由裁量而行使的偵查權(quán)。1996年刑訴法修改了1979年刑訴法第13條第2款關(guān)于機動偵查權(quán)的規(guī)定，將偵查對象限縮為國家機關(guān)工作人員，范圍限縮為利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，程序上增加省級以上人民檢察院決定的限制性條件。這種機動偵查權(quán)一般只有在偵查機關(guān)沒有依法履行職責(zé)時才發(fā)揮作用，具有事后監(jiān)督和救濟作用，但這種制度設(shè)計重在權(quán)力制約，面臨著范圍過于狹窄、缺乏實效性的問題，實踐案件極為稀少。隨著司法改革的推進和監(jiān)察委員會的設(shè)立，從頂層設(shè)計角度，擴張檢察機關(guān)機動偵查權(quán)的適用范圍，從立法源頭放寬其適用條件，對保障法律監(jiān)督剛性，具有重要的現(xiàn)實意義。作為一種補充性履職手段，檢察機關(guān)行使機動偵查權(quán)是監(jiān)督制約公權(quán)力機關(guān)某些職務(wù)違法行為、保障法律監(jiān)督職能剛性的必要方式。為適度強化實踐適用，建議在立法修改調(diào)整偵查管轄范圍時，放寬機動偵查權(quán)的限制條件，規(guī)定：對不宜由公安機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)偵查的案件，公安偵查機關(guān)拒不立案或消極，存在嚴(yán)重違法行為等特殊情況，市、縣區(qū)人民檢察院可以經(jīng)上一級檢察機關(guān)審批后，代位行使偵查管轄權(quán)，直接立案自行組織偵查活動。

第三，充實強化調(diào)查核實權(quán)措施。這是強化法律監(jiān)督職能的必然要求，是檢察職能轉(zhuǎn)型升級的題中應(yīng)有之義。我們認(rèn)為，轉(zhuǎn)隸改革后，檢察機關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)享有那些一般性、常規(guī)性、通用性的調(diào)查核實權(quán)力，如要求說明情況、通知談話、傳喚、調(diào)取證據(jù)、查閱有關(guān)會議記錄、文件、案卷材料，責(zé)令提供相關(guān)證據(jù)、材料，檢查、鑒定等，還應(yīng)該在必要時，有權(quán)直接采取某些帶有一定強制性、制止性、處分性的調(diào)查核實措施，如強制傳喚、查封、扣押財產(chǎn)、凍結(jié)賬戶、發(fā)布行為禁止令、責(zé)令立即停止侵害公益行為等。通過補鈣輸液，豐富元素、補充營養(yǎng)，著力破解調(diào)查核實權(quán)在監(jiān)督實踐中失之于軟、失之于弱的現(xiàn)實難題，有效實現(xiàn)立法預(yù)期的目標(biāo)。

（二）優(yōu)化整合逮捕職能和刑事公訴職能

逮捕作為一項重要的刑事訴訟職權(quán)，長期以來一直由檢察機關(guān)行使。在司法改革的浪潮中，一些學(xué)者主張借鑒西方國家由治安法官負(fù)責(zé)決定是否逮捕的做法，將逮捕權(quán)劃給法院行使。這種忽視司法體制巨大差異的簡單模仿及復(fù)制，注定是行不通的。實際上，在幾次司法體制改革中，有關(guān)將檢察機關(guān)審查批捕權(quán)移交法院的改革動議，都遭到最高層的否決[8]。這說明審查逮捕職能的歸屬主體，并不能夠完全照搬西方制度模式。刑事公訴權(quán)是各國檢察機關(guān)享有的基本權(quán)力，也是我國檢察機關(guān)的核心職能。隨著“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革的推進，公訴在審前程序中的主導(dǎo)地位日益凸顯，構(gòu)建新型訴偵、訴辯和訴審關(guān)系迫在眉睫。毫無疑問，逮捕職能和刑事公訴職能都是檢察機關(guān)的重要職能。這兩項職能是分開行使好，還是合并行使好？換言之，是“捕訴分離”好還是“捕訴合一”好？爭論相當(dāng)激烈。我們結(jié)合從檢二十多年經(jīng)驗，認(rèn)為實行“捕訴合一”更符合檢察實踐。

第一，能夠提高辦案效率。目前情況下，一個刑事案件，批捕和起訴檢察官分別要審查案卷、訊問犯罪嫌疑人、核實證據(jù)、認(rèn)定案件事實等，同質(zhì)化重復(fù)勞動較多。實行“捕訴合一”，避免同一案件重復(fù)審查，在審查起訴階段，由于提前就對基本案情有所掌握，檢察官只需對改變的部分案件事實及偵查意向書中要求的材料有無補充進行審核把關(guān)即可，從而可以減少退回補充偵查的效率，可以有效提高訴訟效率，降低司法成本，緩解案多人少的辦案壓力[8]。

第二，能夠提升辦案質(zhì)量。逮捕的證據(jù)條件是“有證據(jù)證明有犯罪事實”，提起公訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是“證據(jù)確實、充分”。我國法律對提起公訴案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的界定顯然高于逮捕標(biāo)準(zhǔn)。實行“捕訴合一”后，承辦檢察官會在嚴(yán)把逮捕條件同時，提前預(yù)測案件到起訴及審判階段時證據(jù)的調(diào)取固定。即使決定不捕，也會從保障公訴成功角度，開列出更加詳細(xì)的補充證據(jù)提綱，這無疑會有效提高辦案質(zhì)量。

第三，試點成效良好。實踐是最重要的檢驗標(biāo)準(zhǔn)。目前，檢察機關(guān)未成年人刑事司法領(lǐng)域和職務(wù)犯罪刑事司法領(lǐng)域均實行“捕訴合一”，部分地區(qū)對金融犯罪和老年人犯罪領(lǐng)域也探索實行“捕訴合一”，均取得了較好效果。再如，吉林省敦化市、廣東佛山市順德區(qū)等地檢察機關(guān)探索實行“捕訴合一”，辦案效率和質(zhì)量均獲得了提升。

（三）適當(dāng)拓展司法審查職能

檢察機關(guān)作為中立的法律監(jiān)督機關(guān)，對審前程序中的偵查等職權(quán)行為進行司法審查，具有內(nèi)在的正當(dāng)性和必然性，應(yīng)該是一個改革方向。

第一，拓展審查范圍。一是偵查機關(guān)可能侵犯被追訴人合法權(quán)益的強制性偵查行為，都應(yīng)該予以涵蓋。大體包括：逮捕、拘留、拘傳、通緝等強制措施；搜查、扣押、監(jiān)聽等剝奪個人權(quán)益的強制性偵查行為；查封、扣押、凍結(jié)等侵犯個人財產(chǎn)權(quán)的強制性處分[9]。二是針對不服下級或某些機關(guān)做出的不立案、不起訴、不批捕、不抗訴等審查處理決定，也可引入司法審查機制，進行程序判斷。三是監(jiān)察委員會采取的留置和各種強制性調(diào)查行為，也應(yīng)納入審查范圍。

第二，強化審查中立性。檢察機關(guān)作為中立的法律監(jiān)督機關(guān)，具有天然優(yōu)勢，其所行使的司法審查權(quán)僅僅是程序性裁判，并不涉及實體性裁判。除檢察機關(guān)角色優(yōu)勢和司法審查權(quán)屬性質(zhì)外，檢察機關(guān)還可以在司法審查程序完善方面下功夫。比如，在一些重大案件或事項的審查中引入聽證程序，由負(fù)責(zé)司法審查的檢察官主持，偵查（調(diào)查）人員、犯罪嫌疑人、辯護律師同時參與，并可以舉證、質(zhì)證和辯論。

第三，準(zhǔn)確把握審查時機。鑒于偵查（調(diào)查）對時機的要求非常高，而司法審查又需要一定的時間，很可能會貽誤時機，因此可考慮賦予偵查機關(guān)一定的自主決定權(quán)。當(dāng)前的難點在于針對監(jiān)察機關(guān)限制人身自由的強制性調(diào)查措施，需要從制度建設(shè)上加強監(jiān)督制約力度，通過司法審查引入來加強嫌疑人的人權(quán)保障力度。

（四）不斷強化民事行政公益訴訟職能

2017年9月，習(xí)近平在給第22屆國際檢察官聯(lián)合會年會暨會員代表大會發(fā)的賀信中指出，檢察官作為公共利益的代表肩負(fù)著重要責(zé)任。習(xí)近平關(guān)于檢察官是公益代表者的論斷，立意深刻，對研究完善檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，具有根本性的指導(dǎo)意義。

第一，適度拓展檢察公益訴訟的適用范圍。從行政違法行為監(jiān)督立法講，授權(quán)配置存在著范圍局限、規(guī)范不足問題。2018年6月19日，全國人大常委會第二次審議人民檢察院組織法（修訂草案），二審稿加大了對檢察院行使職權(quán)的保障力度，把檢察院監(jiān)督行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)寫入草案，規(guī)定：“人民檢察院行使上述職權(quán)時，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正?！倍徃鍖z察機關(guān)監(jiān)督違法行政行為的范圍，進行了很大程度的拓展。但行政訴訟法關(guān)于行政公益訴訟的起訴范圍規(guī)定，只做等內(nèi)解釋，不做等外解釋。除法條列舉的五類領(lǐng)域外，類似由于行政違法不作為或違法行使職權(quán)導(dǎo)致受到公益受到侵害的，仍然不能提起行政公益訴訟。這種限制立場對司法實務(wù)容易造成妨礙，直接影響公益保護的效果。其他領(lǐng)域不少行政違法行為監(jiān)督案件，也要引入行政公益訴訟進行后續(xù)監(jiān)督，現(xiàn)有檢察公益訴訟適用范圍需要逐漸拓展。

第二，不斷完善檢察公益訴訟的程序規(guī)則。如高檢院2015年12月規(guī)定，審理過程中公益訴訟請求全部實現(xiàn)的，人民檢察院可以撤回起訴；2016年10月要求，撤訴必須層報高檢院批準(zhǔn)；2018年3月又將撤訴審批權(quán)下放到省級院?？梢?，初期對撤訴并無內(nèi)部審批限制，為防止濫用才設(shè)置限制性要件。公益訴訟進入正常軌道后，要進一步放開對撤訴的程序限制。再如，公益訴訟檢察身份界定問題不無爭議。試點期間，相關(guān)規(guī)范性文件把檢察機關(guān)界定為公益訴訟人。而2018年3月“兩高”會簽的檢察公益訴訟司法解釋，將提起公益訴訟的檢察機關(guān)身份界定為公益訴訟起訴人。從邏輯角度看，這個定位也存在缺陷。因為檢察機關(guān)在起訴階段尚可說是公益訴訟起訴人，但在后續(xù)的上訴抗訴執(zhí)行階段顯然不足以準(zhǔn)確表達出檢察機關(guān)在公益訴訟程序的主體身份。因此，公益訴訟程序中的檢察角色界定問題，仍需研究探討。

第三，逐步實現(xiàn)檢察公益訴訟職能分立。自試點至今，公益訴訟職能一般由民事行政檢察部門來承擔(dān)和行使，細(xì)究下來未必妥當(dāng)。一是不應(yīng)忽視民事訴訟監(jiān)督和民事公益訴訟的重大差別。從憲法意義上，法律監(jiān)督權(quán)分為源于社會治理職能的守法監(jiān)督權(quán)和源于公權(quán)制約職能的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，民事訴訟監(jiān)督權(quán)是針對審判和執(zhí)行公權(quán)力設(shè)置的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)；檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是基于憲法上的守法監(jiān)督權(quán)而設(shè)置的社會違法行為干預(yù)權(quán)[10]。二是不應(yīng)忽視行政訴訟監(jiān)督和行政公益訴訟的重大差別。兩者在職權(quán)基礎(chǔ)、權(quán)力運行方式、角色定位上存在明顯差別。從長遠(yuǎn)考慮，將公益訴訟職能從民行檢察部門中剝離出來，單獨行使更為合適。2018年7月6日，習(xí)近平主持中央深改組會議，決定設(shè)立高檢院公益訴訟檢察廳，構(gòu)建配置科學(xué)、運行高效的公益訴訟檢察機構(gòu)，為更好履行檢察公益訴訟職責(zé)提供組織保障。建議省、地市檢察院爭取成立公益訴訟部，專司檢察公益訴訟職能。

（五）做大做強民事檢察、行政檢察職能

長久以來，檢察機關(guān)內(nèi)部對刑事檢察職能充分關(guān)注，而對民事檢察、行政檢察職能有所忽視。在新時代三重改革疊加的情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)“揚長補短”，順應(yīng)法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位和人民群眾的殷切期待。應(yīng)該以民事訴訟法和行政訴訟法修改為契機，根據(jù)最高人民檢察院檢察長張軍的新要求、新提法，將檢察機關(guān)刑事檢察職能“一枝獨秀”局面改變?yōu)樾淌聶z察、民事檢察和行政檢察職能“并駕齊驅(qū)”的格局。

第一，拓展民事行政檢察監(jiān)督線索來源渠道。探索設(shè)立網(wǎng)上民事、行政訴訟監(jiān)督平臺，收集監(jiān)督線索，加強對民事、行政裁判及審判活動違法行為的監(jiān)督。2018年6月30日，浙江省三級檢察機關(guān)均成立了“公益損害與訴訟違法舉報中心”暨12309檢察服務(wù)中心。該舉報中心系由檢察機關(guān)原“職務(wù)犯罪舉報中心”更名而來。這是浙江省檢察機關(guān)在司法體制、監(jiān)察體制和訴訟制度改革疊加推進以及公益訴訟實施的大背景下，主動適應(yīng)新的形勢與要求，著眼公益訴訟和訴訟監(jiān)督一新一舊兩項職能做出的重大決策部署，值得借鑒。

第二，探索分設(shè)民事檢察和行政檢察部門。機構(gòu)是職能的重要載體，分設(shè)民事、行政檢察部門，有利于民事檢察和行政檢察并駕齊驅(qū)、快速均衡推進。目前，民行檢察部門存在著職能混同、人數(shù)較少、專業(yè)人才短缺等不足，人員配備與業(yè)務(wù)迅猛增長的實際嚴(yán)重不符，亟待充實力量。民行檢察機構(gòu)合設(shè)體制，行政檢察職能容易被民事檢察職能所掩蓋或沖淡，難以充分發(fā)揮。建議分設(shè)民事和行政檢察部門，并配備與業(yè)務(wù)增長及職能拓展相適應(yīng)的辦案人員，確保隊伍穩(wěn)定。

（六）充實強化刑事執(zhí)行監(jiān)督職能

刑事執(zhí)行是刑事訴訟活動最后一個環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到之前所有刑事司法活動的效果。對刑事執(zhí)行開展檢察監(jiān)督，能夠確保前段刑事訴訟所貫徹的程序正義不至在最后環(huán)節(jié)毀于一旦，其與整個刑事訴訟的演進過程相得益彰，不可偏廢。2012年刑訴法修改以來，刑事執(zhí)行法律監(jiān)督范圍迅猛拓展，成為訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能優(yōu)化配置的突破重點。如何加大刑事執(zhí)行監(jiān)督力度，完善刑事執(zhí)行監(jiān)督機制迫在眉睫。

第一，創(chuàng)新對監(jiān)獄等刑罰執(zhí)行場所的監(jiān)督方式。據(jù)統(tǒng)計，全國有大約3300多個監(jiān)獄、看守所，絕大多數(shù)都派駐了檢察室，但派駐檢察人員平均約為2.5個人[11]。監(jiān)督對象人數(shù)眾多、監(jiān)督事項任務(wù)繁重與監(jiān)督者人手不足的矛盾非常突出。此外，派駐檢察室設(shè)在監(jiān)管場所內(nèi)，遠(yuǎn)離城市和機關(guān)，與監(jiān)管場所一樣具有封閉性特點，派駐檢察人員和監(jiān)管干警朝夕相處，容易產(chǎn)生角色同化、監(jiān)督弱化問題。2018年5月，高檢院選擇山西等8個省份實行監(jiān)獄巡回檢察試點工作，并在巡回方式、工作方法和措施等方面進行了創(chuàng)新。巡回檢察的試點及隨后的推廣，必將使檢察機關(guān)對刑罰執(zhí)行場所的監(jiān)督更有力度、更有深度。

第二，強化對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的同步監(jiān)督力度。重點監(jiān)督職務(wù)犯罪、涉黑涉惡涉毒犯罪、侵財性犯罪以及從事事務(wù)性活動、多次獲得減刑，在看守所留所服刑、調(diào)換監(jiān)管場所等罪犯刑事變更執(zhí)行。突出對計分、考核、立功、獎懲的監(jiān)督，將監(jiān)督關(guān)口前移到各監(jiān)區(qū)報請呈報階段[12]。對于暫予監(jiān)外執(zhí)行的同步監(jiān)督，應(yīng)積極加強與檢察機關(guān)技術(shù)部門的協(xié)作，邀請法醫(yī)介入此類案件技術(shù)性證據(jù)的審查并出具審查意見書；并加強與罪犯社區(qū)矯正地檢察機關(guān)的聯(lián)系，及時掌握罪犯病情和治療情況，對不宜監(jiān)外執(zhí)行的，應(yīng)及時收監(jiān)。

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[責(zé)任編輯：楊 健]