趙鳳萍 宋前萍

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001）

一、問題的提出與文獻回顧

20世紀80年代以來，社會力量參與扶貧進入人們的視野，公益慈善組織也逐漸參與進來。2013年黨中央提出精準扶貧理念，并多次倡導(dǎo)多元主體參與扶貧攻堅工作［1］。慈善組織作為社會組織的重要組成部分，開始廣泛參與扶貧事業(yè)，并越來越受到政府和社會的重視。2016年頒布的中國首部《慈善法》將扶貧濟困寫入了總則，并列為六大活動之首，為慈善組織參與精準扶貧奠定了法律基礎(chǔ)。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，全國農(nóng)村貧困人口3046萬［2］。慈善總會作為具有官方背景的慈善組織，相比草根慈善組織來說，具有資金來源渠道廣、社會信任度較高的優(yōu)勢，是參與精準扶貧的重要力量，在未來精準扶貧工作中將有更大發(fā)揮作用的空間。本文以Z市慈善總會這一具體的實體慈善組織為研究對象，分析其在參與精準扶貧中存在的問題與完善路徑。

慈善組織是社會發(fā)展不可或缺的力量，在扶貧領(lǐng)域逐漸從被排斥、被吸納到主動參與共治，承擔了重要的角色，發(fā)揮著獨特的優(yōu)勢與功能。目前，針對慈善組織參與扶貧的研究，主要集中在以下幾個方面：一是慈善組織與政府的關(guān)系問題。楊文森從慈善組織與政府的關(guān)系角度出發(fā)，強調(diào)在扶貧過程中要保持扶貧慈善組織的自主性，防止慈善組織自主性悖論的產(chǎn)生，同時理清慈善組織與政府的服務(wù)界限，避免重復(fù)服務(wù)［3］。陳連艷提出精準扶貧需要創(chuàng)新社會治理模式，實現(xiàn)由政府“單中心”扶貧向政府主導(dǎo)的“多中心”扶貧轉(zhuǎn)變，構(gòu)建政府與慈善組織參與扶貧的行動邏輯［4］。二是慈善組織參與扶貧的價值問題。汪大海、劉金發(fā)以慈善組織參與扶貧的政策空間演化為著力點，總結(jié)出慈善組織是扶貧領(lǐng)域的角色多樣體、優(yōu)勢集合體以及功能構(gòu)建體，并針對慈善組織參與扶貧的戰(zhàn)略定位提出了政策建議［5］。三是慈善組織參與精準扶貧的角色定位問題。王娜等從精準扶貧的角度探討了慈善組織在扶貧中的角色定位問題，提出目前精準扶貧效率不高的重要原因在于社會其他力量的參與缺失，特別是沒有充分發(fā)揮公益類慈善組織靈活、程序簡化、工作效率高的優(yōu)勢，亟須加以重視［6］。雖然孔祥利、鄧國勝基于廣東省的實證研究對慈善組織參與扶貧的制度困境進行了分析，但其主要是針對類似廣東慈善組織發(fā)展較快的地區(qū)給出了政策建議，缺乏一定的普遍性［7］。

總體來講，現(xiàn)行的慈善組織參與扶貧的探索大多著眼于慈善組織與政府的關(guān)系問題、慈善組織扶貧的價值取向問題以及慈善組織扶貧的角色定位問題，而對慈善組織參與精準扶貧的體制機制問題與對策研究較少，特別是對慈善總會這一精確主體參與精準扶貧的特定問題的研究較少?；诖?，如何在現(xiàn)有資源和體制機制約束條件下，通過整合社會資源以及體制機制創(chuàng)新，提高慈善總會參與精準扶貧的效率，以完成扶貧攻堅、全面建設(shè)小康社會的任務(wù)仍有待探索。

二、慈善總會參與精準扶貧的優(yōu)勢

（一）能夠貼近社會需求，精準定位扶貧對象

政府扶貧的優(yōu)勢在于對財力、物力資源的調(diào)動，但其過多的官僚層級使得基層信息失真、扶貧方式單一，政府無法從根本上滿足貧困者的需求。而慈善組織可以有效彌補政府缺陷。在精準扶貧方面，與政府部門相比具有官方背景的慈善總會具有公益性、公平性、靈活性，其組織活動貼近群眾生活，了解民情，社會信任度比較高，能有效彌補過去大水漫灌式、粗放式的扶貧缺陷，可以為精準扶貧查漏補缺，補短板、兜底線。例如Z市慈善總會在扶貧濟困方面經(jīng)驗豐富，開展的活動貼近社會需求，在一定程度和范圍內(nèi)能夠精準定位扶貧，能迅速集中社會各方面的資源，提高扶貧效率。

（二）具有顯著的公益催化優(yōu)勢

政府扶貧是自上而下的單向度扶貧，采用目標責任考核的方式，引導(dǎo)各級扶貧辦、工作組在扶貧指標分派后利用各種政治資源“各顯神通”地完成目標指數(shù)［8］。與政府運用行政力量扶貧不同的是，慈善總會利用其由官方背景而帶來的社會信任度，在參與精準扶貧時發(fā)揮其公益性、志愿性魅力，有利于引導(dǎo)社會向善，激發(fā)凝聚社會的愛心力量，培養(yǎng)人人愛慈善、人人做慈善的慈善文化和慈善氛圍。正如習(xí)近平總書記所講，扶貧攻堅不只是政府的事，不是一個部門的事，更不是一個人的事，它有賴于社會整體力量，是每個社會個體義不容辭的責任。由于有了慈善總會的推動和參與，更多的社會主體開始參與到扶貧工作中來，社會的整體道德水平顯著提升。

（三）具有資源豐富的特點

相比民間或草根慈善組織，具有官方背景的慈善總會在開展精準扶貧過程中具有明顯的資源優(yōu)勢，它依托政府建立，具備政治合法性和行政合法性，可以充分利用體制內(nèi)外的政治資本和社會資本。首先，慈善總會是在政府背景下設(shè)立起來的，具有權(quán)威性，社會信任度比較高，這有利于其募集到更多的善款。其次，慈善總會的資金來源渠道廣，能夠借助政府的權(quán)威和保護獲得政府體制內(nèi)的壟斷資源。慈善總會主要領(lǐng)導(dǎo)來自政府部門，可以借助領(lǐng)導(dǎo)資源吸納捐款。再次，慈善總會在開展扶貧活動時，具有官方品牌優(yōu)勢，一定程度上可以減少其開展扶貧活動的阻力。正如許姝文章中講的，慈善總會一是利用“官辦性”完成原始積累，包括籌募“創(chuàng)始基金”，解決慈善機構(gòu)基本的生存問題。二是利用“官辦性”完成機構(gòu)設(shè)置，從而在一定程度上破解了慈善工作的“成本困境”。三是利用“官辦性”拓展公共關(guān)系，為慈善事業(yè)的發(fā)展打造了有效的資源平臺［9］。Z市慈善總會是河南省最早建立的慈善總會之一，相比同地區(qū)草根慈善組織，其社會信任度比較高，能夠通過多種渠道募集到更多的善款，與中華慈善總會聯(lián)系密切，擁有豐富的項目資源與信息。

三、Z市慈善總會參與精準扶貧的現(xiàn)狀與問題

（一）Z市慈善總會參與精準扶貧的基本情況

Z市是貧困大市,其下轄的5個縣被列入大別山區(qū)國家連片特困地區(qū)重點縣，2個縣被確定為河南省扶貧開發(fā)工作重點縣。全市建立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級慈善網(wǎng)絡(luò)，目前全市229個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）建立了慈善聯(lián)絡(luò)站，4524個行政村設(shè)立了慈善聯(lián)絡(luò)員，市直121家單位建立了慈善聯(lián)絡(luò)處（組），縣直626家單位建立了慈善聯(lián)絡(luò)辦。Z市慈善總會作為河南省最早建立的慈善組織之一，多年來專注于扶貧濟困領(lǐng)域，為Z市的扶貧工作做出了突出的貢獻。Z市慈善總會經(jīng)費來源主要包括愛心捐、企業(yè)定向捐、引進項目和資金以及慈善義演、義賣等。

（二）Z市慈善總會參與精準扶貧的現(xiàn)狀

1.Z市慈善總會參與的扶貧項目

Z市慈善總會在賑災(zāi)、扶老、助孤、助殘、助困、助學(xué)、助醫(yī)等7個方面開展了大量的慈善活動，主要集中于助困、助醫(yī)、助學(xué)（重點項目）三大項，每項下面包括一些具體的救助項目。例如，針對貧困高中生的“衣戀慈善陽光班”項目，針對貧困唇腭裂患者的“微笑列車”項目，針對貧困白內(nèi)障患者的白內(nèi)障復(fù)明工程等。表1是Z市慈善總會近三年來開展的主要扶貧項目。需要注意的是，由于重視教育，Z市慈善總會在助學(xué)方面投入頗多，為教育扶貧提供了豐富的資金支持。

2.Z市慈善總會精準扶貧的協(xié)同主體

精準扶貧是個協(xié)同工程，很難通過“一己之力”加以解決。Z市慈善總會在參與精準扶貧過程中有多個協(xié)同主體，包括各級慈善總會、基金會、社會組織、企業(yè)、志愿者等。各級慈善總會、慈善會之間沒有隸屬關(guān)系，其中每一級慈善總會均為上一級慈善總會的會員單位，會員有引進扶貧項目的便利。Z市慈善總會與上級慈善總會、基金會協(xié)作時，將中華慈善總會、省慈善總會的扶貧救助項目引入Z市，通過借助上級的扶貧救助力量解決當?shù)氐呢毨栴}，在業(yè)務(wù)開展過程中，很多公益慈善項目采取省、市、縣聯(lián)動的工作方式。同時，各級慈善總會利用企業(yè)的定向、不定向的捐款開展扶貧項目（如表2所示）。

表1 Z市慈善總會近三年來主要扶貧項目匯總表

表2 Z市慈善總會近三年來參與精準扶貧的協(xié)同主體匯總表

3.Z市慈善總會精準扶貧的效果

通過十多年的努力，Z市慈善總會在Z市的慈善事業(yè)實現(xiàn)了從無到有、從弱到強的目標。截至2016年底，Z市慈善總會累計募集善款達3.4億元，爭取合作項目資金1.95億元，救助困難群眾19萬余人、大中小學(xué)生4萬余人。2016年Z市慈善總會開展的“少兒助困陽光工程”“艾滋病遺孤助養(yǎng)項目”獲得了“第九屆中華慈善獎”。表3是Z市慈善總會近三年來實施項目的直接扶貧效果匯總表。

（三）Z市慈善總會參與精準扶貧存在的問題

1.資金供給不穩(wěn)定

Z市慈善總會的運行資金來自四個渠道：社會捐贈，包括慈善日“一日捐”“一元捐”；企業(yè)定向捐；引進項目和資金；設(shè)立慈善基金，組織慈善義演、義賣等活動。Z市慈善總會負責人表示，其最主要的資金來源是社會捐贈，社會捐贈中的大部分又主要來自一年一度的慈善日“一日捐”。

慈善日“一日捐”是一種被政府包攬的行政化的社會捐贈方式。在《慈善法》頒布之前，市、縣政府每年都會組織開展一次慈善日“一日捐”活動，市、縣政府各部門都有上級分配的指導(dǎo)性目標。為此，各縣還設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在縣慈善會，負責全縣捐贈活動的組織協(xié)調(diào)工作。

2015年以前Z市慈善總會每年通過該活動能募集到200萬元左右；2016年《慈善法》頒布之后，慈善日“一日捐”不再具有強制性，慈善捐款因此“減產(chǎn)一半”。慈善總會資金來源的減少及不穩(wěn)定，影響了其項目的規(guī)模與持續(xù)性。

2.管理人員能力與素質(zhì)亟待提高

Z市慈善總會的理事長、副理事長、秘書長等管理人員都是從政府部門退休的領(lǐng)導(dǎo)，年齡基本都在60歲以上。由政府部門的退休領(lǐng)導(dǎo)或者政府民政部門的在職干部擔任慈善總會的管理人員有其特定的優(yōu)勢，即利用其威望與人脈資源幫助慈善總會募集更多的善款，發(fā)揮其公益募捐號召力，擴大慈善總會扶貧的廣度與深度。但是，人員老化以及缺少專業(yè)人員和專職人員將直接影響慈善總會從事慈善活動的創(chuàng)新能力。同時，這種安排在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面都帶有明顯的官僚化特征，嚴重影響了慈善總會的運行效率和扶貧效率。

表3 Z市慈善總會近三年來精準扶貧效果

相關(guān)研究顯示，目前，在我國慈善總會的人員結(jié)構(gòu)上，專職人員占60.03%，退休和兼職人員占39.97%；在年齡結(jié)構(gòu)上，50歲以上的占52%，31歲至49歲的占32%，30歲以下的僅占16%；學(xué)歷結(jié)構(gòu)上，大專以下的占66%，本科以上的僅占34%［10］。而在國外，慈善組織不僅擁有專業(yè)的從業(yè)人員，同時也有一套完善的激勵制度吸引較為優(yōu)秀的人才加入慈善組織中，以保證最大限度地利用其所獲得的資源。

3.與政府扶貧主管部門聯(lián)系溝通的斷裂

在扶危救困方面，政府歷來占據(jù)主導(dǎo)地位，始終是扶貧的唯一“正統(tǒng)”主體。包括慈善組織在內(nèi)的社會力量則被冷落，長期處于被支配的狀態(tài)，在夾縫中求生存。2016年以前，我國甚至沒有一部正式的《慈善法》，直到習(xí)近平總書記提出精準扶貧3年以后，才正式出臺了我國第一部《慈善法》。盡管如此，《慈善法》中對于慈善組織參與扶貧濟困的相關(guān)內(nèi)容仍缺乏實施細則，慈善組織發(fā)展的空間仍嚴重不足。當前的扶貧趨勢已從單中心的政府扶貧，漸次轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行牡纳鐣蠓鲐?。而實際的情況是，地方政府的扶貧部門與民政局對于當?shù)卮壬平M織所進行的扶貧活動了解甚少，也很少主動關(guān)注其他扶貧主體在扶貧中所做的貢獻。

以Z市慈善總會為例，慈善總會除了登記注冊、每年報送年審、開展50人以上的重大項目需要與政府部門接觸以外，與政府扶貧部門的聯(lián)系溝通基本處于割裂狀態(tài)，從而影響了扶貧的整體效率。

一方面，精準扶貧數(shù)據(jù)處于動態(tài)變化之中，慈善總會若只根據(jù)自身的資源去尋找扶貧對象而忽略與地方政府的信息溝通，便會出現(xiàn)政府與慈善總會重復(fù)扶貧而導(dǎo)致扶貧資源浪費的問題。另一方面，地方政府扶貧辦在進行精準扶貧動態(tài)評估時，由于缺乏溝通，不掌握具體信息，“接受慈善捐贈”的情況一般由貧困戶自愿報出，兩者之間存在的利益的隱形博弈，信息的準確性會受到影響，這就降低了精準扶貧的精準度。

4.項目活動碎片化問題

由于省、市、縣、鄉(xiāng)的各慈善會之間沒有隸屬關(guān)系，只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，且其政府主管部門只重視其對于本級慈善會的監(jiān)督，各級慈善會之間聯(lián)系少、關(guān)系松散，在開展扶貧項目時總是“各自為戰(zhàn)、自成一派”“東一拳、西一腳”，呈現(xiàn)領(lǐng)域分散、單打獨斗的特點。

從目前的情況來看，Z市慈善總會的項目主要來自中華慈善總會，但參與精準扶貧工作時主要以自主參與扶貧為主，與縣、鄉(xiāng)慈善會和村級慈善組之間缺少信息溝通，并且，其活動以一次性幫扶、輸血式幫扶為主，其項目活動的碎片化無法形成整體效應(yīng)。同時，由于存在慈善扶貧項目少且資金有限等問題，慈善總會在開展扶貧項目時總是以供給（引進）定需求，而非以需求定供給。

四、完善慈善總會精準扶貧的參與機制

（一）加強與多方主體協(xié)同機制

慈善總會獲得政府購買項目之后，在實施項目方面除了政府的監(jiān)督、支持外仍需多方協(xié)同推進。以前慈善總會與各級慈善會以及民間慈善組織之間聯(lián)系少、關(guān)系松散，在開展扶貧項目時總是單打獨斗，扶貧效率不高。因此，今后在開展扶貧項目時需要政府、各級慈善會、民間慈善組織加強溝通，協(xié)同推進實施政府購買扶貧項目，互通有無。

（二）完善扶貧信息傳遞機制

長期以來，扶貧資源傳遞和使用的格局受單一行政計劃機制的限定，忽視了貧困主體的資源需求和項目匹配，主要依靠政府體制、系統(tǒng)進行扶貧資源的分配與管理，扶貧資金不到位，扶貧傳遞系統(tǒng)無法精準識別貧困者，進而造成脫貧效果不穩(wěn)定的局面。Z市5個縣被列入大別山區(qū)國家連片特困地區(qū)重點縣，地方政府與慈善總會由于缺乏扶貧信息傳遞機制，在一定程度上沒有發(fā)揮精準扶貧的最大功效。因此，構(gòu)建扶貧信息傳遞機制，在政府與慈善總會協(xié)同治理下，慈善總會便作為一個動態(tài)的信息傳遞平臺介于政府和貧困戶之間，通過慈善總會，政府可以以最快的速度精確地確定扶貧對象，確定扶貧方式，并及時得到扶貧效果的反饋信息。同時政府將動態(tài)精準識別的貧困信息傳遞給慈善總會，便于慈善總會選擇扶貧項目，開展扶貧活動。

（三）建立綜合監(jiān)督與評估激勵機制

對慈善總會開展扶貧工作進行監(jiān)督與評估。負責慈善總會登記管理的部門依法對慈善總會進行管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對其成立、變更、注銷進行登記，對慈善總會所開展的日?；顒右约胺鲐氻椖窟M行監(jiān)督，對披著慈善的外衣進行非法斂財活動的組織進行懲罰或取締。在此過程中可以聯(lián)合行業(yè)性組織加強行業(yè)監(jiān)管和自律，同時鼓勵第三方對慈善組織進行監(jiān)管評估；公安部門對慈善總會進行治安督查；稅務(wù)部門依法負責稅收監(jiān)督；實現(xiàn)與扶貧辦、稅務(wù)、公安等相關(guān)部門數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)慈善總會運作去行政化、組織溝通緊密化。

政府職能部門考核評價機制。為了使更多慈善總會參與到扶貧攻堅工作中來，應(yīng)將支持慈善總會參與扶貧工作納入各級扶貧部門年度考核，提升各地政府支持慈善總會參與扶貧的管理服務(wù)能力。這樣便能有效避免出現(xiàn)類似Z市政府與慈善總會幾近零溝通的尷尬局面，用考核評價機制促進慈善事業(yè)的發(fā)展，改變慈善總會在我國的邊緣化處境，更加重視社會的力量、重視慈善的力量。

（四）完善人才引用和激勵機制

針對類似Z市慈善總會專職人員短缺的情況，當務(wù)之急是從內(nèi)外兩方面來完善現(xiàn)有的人才引用機制。從組織內(nèi)部來看，借調(diào)對于緩解官辦色彩濃重的慈善總會專職人員短缺問題具有重要意義，可以與包括政府部門在內(nèi)的諸多公共部門與組織建立穩(wěn)定的人才交流與借調(diào)機制，吸納優(yōu)秀人才以緩解人事不匹配、一人多崗的問題。從組織外部來看，慈善總會可以考慮建立定期從社會招募志愿者和實習(xí)生的機制，吸引外部人才投入到慈善事業(yè)當中來。這樣做既是對組織的有效宣傳，也為有實習(xí)需求的在校學(xué)生提供了實習(xí)機會，更為公眾提供了參與慈善、投身慈善的新途徑。