邵任薇 彭楚瑤 楊柳

摘要：目前中國(guó)正處于城市化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段，配套的公共設(shè)施需要跟上城市發(fā)展的步伐。在此過(guò)程中公共設(shè)施的新建因可能引起污染或心理厭惡而成為“鄰避設(shè)施”，并引發(fā)鄰避效應(yīng)，阻礙城市化進(jìn)程。為了化解鄰避難題，城市管理者大多會(huì)采取補(bǔ)償手段來(lái)抵消鄰避設(shè)施對(duì)選址周邊居民或企業(yè)的負(fù)效用。然而在應(yīng)用過(guò)程中卻存在種種缺陷，政府缺乏事前預(yù)防意識(shí)、沒(méi)有建立多元化鄰避補(bǔ)償機(jī)制、缺乏統(tǒng)一明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償機(jī)制缺乏公眾參與等。近年來(lái)杭州市天子嶺特色小鎮(zhèn)的案例靈活運(yùn)用了多種補(bǔ)償方式和新理念，從中可以獲得完善鄰避補(bǔ)償機(jī)制的啟示。

關(guān)鍵詞：鄰避效應(yīng)；補(bǔ)償機(jī)制；特色小鎮(zhèn)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.014

緒論

鄰避效應(yīng)（“Not-in-my-backyard”）是城市發(fā)展過(guò)程中必然出現(xiàn)的社會(huì)管理問(wèn)題，它是指社會(huì)公民對(duì)在自己生活區(qū)域建立的對(duì)周邊環(huán)境有污染威脅或者引起人們心理厭惡的設(shè)施如垃圾處理廠、化工廠和殯儀館產(chǎn)生擔(dān)憂情緒并抵制的情形。人們擔(dān)心“鄰避設(shè)施”設(shè)施的建立會(huì)降低其居所環(huán)境安全性、舒適性以及影響房產(chǎn)浮動(dòng)價(jià)值等，因此希望通過(guò)抵制行為來(lái)干擾設(shè)施建成。若處理不妥當(dāng)，它有可能升級(jí)演變成公共危機(jī)或群體性抗?fàn)幨录?，成為城市發(fā)展的絆腳石。

鄰避效應(yīng)產(chǎn)生的根源在于利益分享的不對(duì)等——設(shè)施選址周邊的居民和企業(yè)需要承擔(dān)公共鄰避設(shè)施的負(fù)外部性成本，而在鄰避圈外的社會(huì)成員卻集體享受設(shè)施帶來(lái)的“紅利”。因此，通過(guò)金錢(qián)、實(shí)物、心理等補(bǔ)償方式彌補(bǔ)周邊居民承受的負(fù)效應(yīng)是化解鄰避困境的有效途徑。但是，當(dāng)前我國(guó)的鄰避補(bǔ)償機(jī)制仍不完善，在補(bǔ)償形式和補(bǔ)償效果上均不能令人滿意。因此，迫切希望尋找到科學(xué)合理的補(bǔ)償路徑去規(guī)避鄰避問(wèn)題以促進(jìn)城市化進(jìn)程。

當(dāng)前大多數(shù)研究者主張從公共政策和經(jīng)濟(jì)學(xué)兩個(gè)角度來(lái)研究規(guī)避鄰避效應(yīng)的對(duì)策。[1]在公共政策領(lǐng)域，岳宗博主張建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架并從選址和補(bǔ)償上采取相應(yīng)的預(yù)防措施。[2]同時(shí)，學(xué)者們認(rèn)為擴(kuò)大公眾參與、構(gòu)建平等協(xié)商制度等政策能有效消除鄰避現(xiàn)象，如王佃利提倡構(gòu)建開(kāi)放式?jīng)Q策模式，并希望當(dāng)前的政治系統(tǒng)能接受多元的利益訴求，[3]聽(tīng)取群眾建議。而從經(jīng)濟(jì)學(xué)研究視角來(lái)看，張向和主張借助產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化手段，試圖通過(guò)利益補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)鄰避問(wèn)題的化解，[4]徐曉波曾以合肥市廢棄物處理中心為個(gè)案，剖析鄰避設(shè)施選址所牽涉的利益關(guān)系及沖突，并指出只有補(bǔ)償才能解決利益博弈。[5]還有研究者認(rèn)為破解鄰避危機(jī)的基本思路是消除處理地居民和全社會(huì)在邊際收益、邊際成本上的差異，建立和完善環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。[6]

另外，王瑩和俞使超比較詳細(xì)闡述了鄰避補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵，對(duì)補(bǔ)償方式進(jìn)行系統(tǒng)地分類，并羅列了目前中國(guó)鄰避補(bǔ)償機(jī)制的缺陷及相應(yīng)對(duì)策，如提高政府方補(bǔ)償意識(shí)、應(yīng)用多元化補(bǔ)償方案、建立鄰避預(yù)測(cè)機(jī)制等。[7]然而，文中提到的缺陷和對(duì)策由于沒(méi)有結(jié)合具體案例進(jìn)行分析，導(dǎo)致提出的完善策略僅僅停留在理論層面。

總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)學(xué)者目前對(duì)鄰避效應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制研究的相關(guān)理論和學(xué)術(shù)研究很少，大多數(shù)學(xué)者把建立補(bǔ)償機(jī)制作為鄰避沖突治理對(duì)策之一，卻鮮有深入挖掘適合中國(guó)國(guó)情的鄰避補(bǔ)償機(jī)制，缺乏專門(mén)的主題研究。而且在探討補(bǔ)償機(jī)制時(shí)大都沒(méi)有結(jié)合現(xiàn)實(shí)案例，導(dǎo)致對(duì)策缺乏可操作性，難以對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生指導(dǎo)意義。

本文結(jié)合杭州天子嶺“特色小鎮(zhèn)”成功案例，分析案例中糅合運(yùn)用的多種補(bǔ)償方式及需要完善之處，找出目前國(guó)內(nèi)鄰避補(bǔ)償機(jī)制的缺陷并對(duì)未來(lái)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行探索。

一、鄰避補(bǔ)償?shù)乃姆N方式

（一）經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償

經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償具備可量性和簡(jiǎn)易性的優(yōu)點(diǎn)，因此目前政府都普遍采取這種補(bǔ)償方式去緩解鄰避問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償是指純粹的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)補(bǔ)償手段，主要形式是直接經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償和間接經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償：直接補(bǔ)償包括減免個(gè)人或企業(yè)稅費(fèi)、直接支付補(bǔ)償金、健康投保、成立專項(xiàng)投資基金等，比如幫助居民繳納養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)以確保他們得到長(zhǎng)期健康保障。間接補(bǔ)償包括在鄰避設(shè)施區(qū)域內(nèi)及周?chē)訌?qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共福利項(xiàng)目，如公共圖書(shū)館、運(yùn)動(dòng)館，當(dāng)?shù)鼐用窨梢韵硎苊赓M(fèi)使用權(quán)或折扣優(yōu)惠；優(yōu)先給當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)也是形式之一。在采取經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償時(shí)，考慮各地的自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及項(xiàng)目特點(diǎn)，并設(shè)立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)合理分配補(bǔ)償額度是關(guān)鍵。

（二）社會(huì)心理補(bǔ)償

如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是一種“看得見(jiàn)”的補(bǔ)償，那么社會(huì)心理補(bǔ)償就是“看不見(jiàn)”卻對(duì)補(bǔ)償效果影響重大的補(bǔ)償。如果利益相關(guān)者沒(méi)有從心理上真正認(rèn)同、接受鄰避項(xiàng)目，單單只靠經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償?shù)脑挘Ч遣粡氐椎?、大打折扣的，鄰避沖突很有可能會(huì)從中衍生。因此，社會(huì)心理補(bǔ)償要從居民的心理角度入手，通過(guò)科普教育講座、環(huán)保測(cè)評(píng)、專家聲明及通暢的溝通渠道等方式改變他們的心理認(rèn)知，讓他們知道鄰避項(xiàng)目是無(wú)害的，未來(lái)可以帶來(lái)持續(xù)的好處。只有在社會(huì)心理補(bǔ)償上做足了功夫，打開(kāi)民眾心理的“結(jié)”，他們才會(huì)對(duì)鄰避設(shè)施持“歡迎”的態(tài)度，鄰避抗?fàn)幉艜?huì)被扼殺在搖籃里。

2007年的廈門(mén)PX項(xiàng)目鄰避運(yùn)動(dòng)就是一個(gè)值得反思的案例，由于政府忽視社會(huì)心理補(bǔ)償，沒(méi)有事先做好PX化學(xué)物的知識(shí)普及和鄰避設(shè)施安全性的宣傳，更沒(méi)有提供合格的環(huán)評(píng)報(bào)告。于是，當(dāng)?shù)孛癖姼嗍艿街{言影響，紛紛以“散步”的方式強(qiáng)烈抵制該項(xiàng)目，最后以PX項(xiàng)目更換選址尷尬收?qǐng)觥?/p>

（三）生態(tài)改造補(bǔ)償

生態(tài)改造補(bǔ)償，指對(duì)鄰避設(shè)施進(jìn)行安全化和生態(tài)化改造，改善鄰避設(shè)施周?chē)墓箔h(huán)境，營(yíng)造出安全、生態(tài)的公共空間，以促進(jìn)鄰避設(shè)施周邊環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。這種補(bǔ)償從實(shí)質(zhì)上滿足了公眾的核心需求——希望鄰避設(shè)施不影響居住環(huán)境或降低生活質(zhì)量。秉承“把厭惡型設(shè)施改造成親民型設(shè)施”的理念，將鄰避設(shè)施進(jìn)行“內(nèi)外升級(jí)”：在外表上，要做到讓民眾賞心悅目、與周?chē)吧铜h(huán)境融合，如保護(hù)原有自然景觀、把鄰避選址附近的廢棄空地轉(zhuǎn)變成綠地，增加鄰避區(qū)域的可觀賞性和環(huán)保性；從功能上，要盡量做到少污染甚至達(dá)到零污染，力求不破壞周邊生物多樣性和不污染環(huán)境。

（四）政治補(bǔ)償

政治補(bǔ)償就是決策民主的補(bǔ)償，該補(bǔ)償指受牽涉的民眾有權(quán)利參與到鄰避項(xiàng)目的決策過(guò)程當(dāng)中，而不被邊緣化。從選址、設(shè)施的建設(shè)美化到補(bǔ)償方案的制定，民眾的意見(jiàn)都可以得到重視和采納，相關(guān)信息都能得到公開(kāi)，讓公眾充分行使知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和建議權(quán)。在這種情形下，最終的決策能夠確保雙方利益最大化，有助于鄰避設(shè)施的順利落地。2009年廣州番禺業(yè)主集體反對(duì)垃圾焚燒廠的主要原因，就是因?yàn)檎苯犹^(guò)民意征集和規(guī)劃環(huán)評(píng)的合法程序而直接宣布項(xiàng)目建設(shè)，在程序上違法，在情理上也違背了民意，引起公眾的強(qiáng)烈不滿。

二、當(dāng)前鄰避問(wèn)題補(bǔ)償機(jī)制的缺陷

（一）只注重事后補(bǔ)償而缺乏事前預(yù)防的意識(shí)

在絕大多數(shù)情況下，政府都遵循“有沖突才行動(dòng)”的辦事原則——在鄰避沖突發(fā)生后才應(yīng)激性地采取補(bǔ)償措施，而不考慮在事發(fā)前就落實(shí)補(bǔ)償事宜。政府缺乏預(yù)見(jiàn)性，在項(xiàng)目建設(shè)前沒(méi)有制定好詳細(xì)的補(bǔ)償方案彌補(bǔ)附近居民的利益損失，這樣的行為會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度受到阻礙，在鄰避抗?fàn)幈l(fā)后才進(jìn)行補(bǔ)償也會(huì)使政府處于被動(dòng)的位置——需要花費(fèi)更多資金和資源去糾正民眾過(guò)激行為和安撫民眾情緒，補(bǔ)償?shù)男Ч麜?huì)大打折扣。

（二）補(bǔ)償方式單一化，以經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償為主

在大部分情況下，政府主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償來(lái)解決鄰避問(wèn)題。但是，對(duì)于居民多元化且復(fù)雜的需求，單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是不能滿足的。這種單一的補(bǔ)償方式往往可能會(huì)加劇公眾內(nèi)心的恐慌，容易產(chǎn)生“是不是在用金錢(qián)收買(mǎi)我”的心理負(fù)擔(dān)，居民在某些情況下會(huì)拒絕接受金錢(qián)補(bǔ)償而妥協(xié)，或者即使接受了金錢(qián)補(bǔ)償，仍無(wú)法建立對(duì)鄰避項(xiàng)目的認(rèn)同感。這就是經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償?shù)娜觞c(diǎn)——不是所有利益相關(guān)者都接受“金錢(qián)置換空間”的補(bǔ)償模式，而且它很難彌補(bǔ)民眾的潛在利益損失，更難使他們心服口服，因此需要實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償策略的多元化。

（三）補(bǔ)償機(jī)制建立過(guò)程中公眾參與度低

在制定補(bǔ)償方案的過(guò)程中，通常由政府主導(dǎo)并邀請(qǐng)企業(yè)和相關(guān)專家參與，因此決策結(jié)果總體上體現(xiàn)的是政府所代表的公共利益、企業(yè)所代表的商業(yè)利益以及專家所作出的專業(yè)判斷。但是附近居民卻缺乏自身的利益代表和聲音，他們不能主動(dòng)參與到與其自身利益密切相關(guān)的公共政策制定過(guò)程中來(lái)，也缺乏足夠的話語(yǔ)權(quán)。所謂的補(bǔ)償方案制定成為“民意走過(guò)場(chǎng)”的產(chǎn)物，根本沒(méi)有把重心放在利益受損主體身上，他們的意見(jiàn)得不到重視、采納，因此鄰避效應(yīng)的主體很難理解和接受政府方提供的方案。

（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確，補(bǔ)償效果容易“顧此失彼”

目前我國(guó)政府在處理鄰避沖突時(shí)，主觀隨意性居多，沒(méi)有區(qū)別補(bǔ)償對(duì)象而進(jìn)行“籠統(tǒng)”的補(bǔ)償。缺乏嚴(yán)格明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的后果是公眾不知道怎么衡量和測(cè)算補(bǔ)償?shù)墓叫院秃侠硇?，心理上難以充分認(rèn)同補(bǔ)償方案。

同時(shí)，鄰避補(bǔ)償過(guò)程中牽涉到多個(gè)利益相關(guān)主體，所謂“眾口難調(diào)”，每個(gè)利益主體想獲得的補(bǔ)償組合和利益訴求都不一樣，因此在實(shí)踐中很容易“顧此失彼”，實(shí)施者很難制定出使所有利益相關(guān)者都滿意的補(bǔ)償方案來(lái)達(dá)到利益的絕對(duì)平衡，而且由于沒(méi)有考慮到補(bǔ)償對(duì)象遭受鄰避設(shè)施影響的大小而進(jìn)行區(qū)別補(bǔ)償，也同樣有損補(bǔ)償?shù)墓胶侠硇浴?/p>

三、化解鄰避效應(yīng)的典型案例：以天子嶺靜脈特色小鎮(zhèn)為例

（一）案例簡(jiǎn)述

2015年浙江省人民政府首次提出要建立一批特色小鎮(zhèn)的戰(zhàn)略設(shè)想，《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，特色小鎮(zhèn)是獨(dú)立于市區(qū)、具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺(tái)，具有在產(chǎn)業(yè)上“特而強(qiáng)”、功能上“有機(jī)合”、形態(tài)上“小而美”、機(jī)制上“新而活”的特征。[8]

為了化解當(dāng)前“垃圾圍城”的困境，杭州市坐上了新政策的“順風(fēng)車(chē)”，做出了一個(gè)創(chuàng)新之舉——打造天子嶺靜脈特色小鎮(zhèn)，把厭惡型鄰避設(shè)施轉(zhuǎn)化為環(huán)境友好型設(shè)施，打造文化、經(jīng)濟(jì)一體驅(qū)動(dòng)的世界最美“城市出口”，成為了化解鄰避效應(yīng)的成功典范。

特色小鎮(zhèn)把環(huán)保、旅游、文化三業(yè)協(xié)同發(fā)展、實(shí)現(xiàn)五廢共治作為發(fā)展綱領(lǐng)，力求建設(shè)全國(guó)首個(gè)以綠色發(fā)展為核心，旅游資源、文化價(jià)值和社區(qū)公共服務(wù)功能兼具的發(fā)展園區(qū)。

在垃圾處理方面，小鎮(zhèn)具有強(qiáng)大的垃圾處置能力，將成為杭州市的后花園式“衛(wèi)生間”，建成后預(yù)計(jì)能夠處理杭州主要城區(qū)及余杭區(qū)半個(gè)世紀(jì)內(nèi)產(chǎn)生的生活垃圾，有效地緩解杭州市“垃圾圍城”的弊病。同時(shí)，小鎮(zhèn)采取高科技來(lái)解決城市固體廢棄物和垃圾，使之減量化、無(wú)害化、資源化，目標(biāo)是靠近甚至達(dá)到“零排放”或“排放無(wú)害化”。

在文化產(chǎn)業(yè)方面，依托于“引智、引資、引技、引才、引文化”戰(zhàn)略協(xié)議，天子嶺小鎮(zhèn)成功引入了多家科研機(jī)構(gòu)、文化機(jī)構(gòu)以及行業(yè)中的多家精英領(lǐng)頭企業(yè)。[9]這些力量的引入有利于發(fā)展小鎮(zhèn)內(nèi)的文化產(chǎn)業(yè)：杭州市圖書(shū)館環(huán)境分館的設(shè)立為居民提供環(huán)保講堂和教育講座等；陶瓷印藝術(shù)展區(qū)有利于文創(chuàng)產(chǎn)品、垃圾制成品的開(kāi)發(fā)；專門(mén)的書(shū)畫(huà)院創(chuàng)作基地也在小鎮(zhèn)落地，他們將從特色小鎮(zhèn)中尋找創(chuàng)作靈感并開(kāi)發(fā)文化娛樂(lè)產(chǎn)品及服務(wù)。這一切都使小鎮(zhèn)的文化價(jià)值得到提升，并有更多的機(jī)會(huì)挖掘文化資源。

在生態(tài)改造方面，垃圾填埋場(chǎng)沒(méi)有破壞周?chē)纳鷳B(tài)環(huán)境和空氣，因其特殊科技的手段，人們不會(huì)聞到任何異味。垃圾填埋場(chǎng)的外形設(shè)計(jì)也與周邊建筑、景色十分和諧，你看不到垃圾的影子，只看到與周?chē)吧珟缀跞跒橐惑w的特制綠色覆蓋膜。同時(shí)，天子嶺靜脈小鎮(zhèn)的地理位置優(yōu)越，四周依山傍水，環(huán)境資源豐富。借此優(yōu)勢(shì)，政府在小鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)“八大景”并定制了“跟著垃圾去旅游”的教育旅行路線，受到各地游客的歡迎。在此過(guò)程中，人們可以近距離了解垃圾處置的全過(guò)程，更直觀、深刻地理解到垃圾填埋場(chǎng)的安全性，有利于消除公眾的鄰避效應(yīng)心態(tài)。

這種新型的特色小鎮(zhèn)模式通過(guò)建立基本無(wú)害化垃圾處理體系，同時(shí)引入文化、旅游的元素，讓垃圾填埋場(chǎng)搖身一變成為“生態(tài)花園”，給周邊的居民帶來(lái)了受人歡迎的生態(tài)回饋。

（二）鄰避補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)用

從補(bǔ)償機(jī)制的角度分析案例，杭州“特色小鎮(zhèn)”是多種鄰避補(bǔ)償方式的結(jié)合體，主要有以下幾個(gè)特征：

1.實(shí)施以營(yíng)造鄰利共享空間為主的間接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

為了解決鄰避效應(yīng)中周邊居民因潛在的損害評(píng)估而抵制鄰避設(shè)施建設(shè)的困境，特色小鎮(zhèn)通過(guò)引進(jìn)并建立圖書(shū)館、藝術(shù)展示區(qū)、環(huán)保小劇院等鄰利公共設(shè)施，并免費(fèi)供公眾使用的補(bǔ)償機(jī)制，大大改善鄰避設(shè)施場(chǎng)地的公共環(huán)境，為當(dāng)?shù)鼐用駹I(yíng)造出兼具文化性、生態(tài)性和娛樂(lè)性的公共空間，實(shí)現(xiàn)了鄰避設(shè)施與街區(qū)和諧共處的生態(tài)化改造。[10]由此，這種鄰利共享的方式，使居民會(huì)認(rèn)為垃圾處理設(shè)施不僅為全城市的生活垃圾提供了出口，而且使生活區(qū)域變得更宜居，提高了生活質(zhì)量，消減了對(duì)鄰避設(shè)施的排斥心理。

同時(shí)，浙江省和杭州市人民政府也提供了政策支持——出臺(tái)了專門(mén)的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策。該做法能夠使各利益相關(guān)主體——企業(yè)、居民等共享政策帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展便利，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

2.進(jìn)行環(huán)?；仞仯瑢?shí)現(xiàn)環(huán)境友好可持續(xù)發(fā)展

靜脈小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)模式是把廢棄物通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)樵偕Y源進(jìn)行再利用。這種產(chǎn)業(yè)模式能夠拋棄那種以廢棄物為終端產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)“資源——產(chǎn)品——再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。[11]

目前，特色小鎮(zhèn)內(nèi)城市垃圾處理“一條龍”體系越來(lái)越完善——從垃圾分類收集到物流運(yùn)輸再到終端處置，65%的垃圾可以被焚燒處理，垃圾無(wú)害化處置處理率高達(dá)99.6%，填埋場(chǎng)內(nèi)利用沼氣進(jìn)行發(fā)電也符合環(huán)保的原則。垃圾處理實(shí)現(xiàn)零污染、零排放、零異味有效緩解了市民的鄰避焦慮。同時(shí)，垃圾填埋場(chǎng)和污水處理廠等設(shè)施的外表設(shè)計(jì)也盡量與大自然融合，以期變成功能、環(huán)境和美學(xué)價(jià)值兼具的建筑。因?yàn)猷彵茉O(shè)施，小鎮(zhèn)的環(huán)境沒(méi)有被破壞，甚至因?yàn)楦噘Y金和政策投入被改造得更好，民眾自然對(duì)該項(xiàng)目持歡迎態(tài)度。

3.積極發(fā)展旅游、文化第三產(chǎn)業(yè)

小鎮(zhèn)因優(yōu)越的地理位置享有豐富風(fēng)景、生態(tài)資源，政府首先因地制宜建設(shè)了具有觀賞性的景點(diǎn)并大力發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，把垃圾和文化有機(jī)結(jié)合在一起，打造成全國(guó)具有科普教育作用的環(huán)保示范旅游景區(qū)。人們可以到小鎮(zhèn)內(nèi)參觀玩樂(lè)，“屋頂花園”婚紗拍攝基地吸引了許多市民前往拍攝。第三產(chǎn)業(yè)盈利獲得的資金再回流到小鎮(zhèn)的改造和完善，形成一個(gè)良性循環(huán)。

再者，政府參照“創(chuàng)意園區(qū)”發(fā)展模式把文化概念融入小鎮(zhèn)使文化產(chǎn)業(yè)得以蓬勃發(fā)展。各種文化站、藝術(shù)館、文化創(chuàng)意公司進(jìn)駐小鎮(zhèn)，他們?cè)谛℃?zhèn)內(nèi)舉辦書(shū)畫(huà)展、建立垃圾與文化博物館等為周?chē)用窈陀慰吞峁┴S富的娛樂(lè)選擇。同時(shí)他們也利用鎮(zhèn)內(nèi)的再生資源進(jìn)行再創(chuàng)作、再銷售，使再生資源“有地可去”。

4.通過(guò)科普教育來(lái)達(dá)到社會(huì)心理補(bǔ)償

小鎮(zhèn)的生態(tài)化改造和設(shè)計(jì)吸引大眾進(jìn)入一個(gè)垃圾處理場(chǎng)所并去深入了解它的處理流程和設(shè)備的環(huán)保性，實(shí)現(xiàn)了潛移默化的科普教育。而且，環(huán)保理念蘊(yùn)含在小鎮(zhèn)的每個(gè)角落，比如環(huán)保圖書(shū)館內(nèi)的椅子、書(shū)架等都是由廢棄垃圾加工制成的，市民看到會(huì)驚嘆于垃圾資源化的神奇，認(rèn)同“垃圾可以變廢為寶”的理念。更重要的是，杭州特色小鎮(zhèn)的成功引起全國(guó)媒體的報(bào)道，也是一種向全國(guó)人們傳達(dá)“鄰避設(shè)施并不可怕，鄰避設(shè)施是鄰利設(shè)施”的觀念，扭轉(zhuǎn)民眾對(duì)鄰避設(shè)施的傳統(tǒng)消極認(rèn)知。

5.實(shí)踐中缺乏政治補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)用

該案例的明顯缺陷在于：在政治補(bǔ)償方面，在特色小鎮(zhèn)的實(shí)施中并沒(méi)有過(guò)多體現(xiàn)。在前期協(xié)商階段，制定方案過(guò)程中缺乏公眾參與，民眾不能對(duì)小鎮(zhèn)的規(guī)劃布局和發(fā)展進(jìn)行出謀劃策。對(duì)于小鎮(zhèn)如何分區(qū)、自由空間的改造、引入企業(yè)的類型等并沒(méi)有征求人們的建議，難以建造出完全切合滿足利益相關(guān)者需求的公共設(shè)施。

四、構(gòu)建化解鄰避沖突的補(bǔ)償機(jī)制：杭州市天子嶺靜脈小鎮(zhèn)的啟示

（一）相關(guān)決策者應(yīng)強(qiáng)化補(bǔ)償意識(shí)，主動(dòng)采取事前彌補(bǔ)

鄰避效應(yīng)實(shí)質(zhì)是利益分配不均的產(chǎn)物，補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)利益平衡的有效方式。政府必須秉持這一原則，有損失就必須給補(bǔ)償，依照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理；誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的理念對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行補(bǔ)償。

案例中，杭州市政府在計(jì)劃建造天子嶺垃圾填埋場(chǎng)初期就意識(shí)到有可能產(chǎn)生鄰避效應(yīng)，而打造“特色小鎮(zhèn)”的動(dòng)機(jī)也是希望能創(chuàng)新性化解鄰避危機(jī)。政府提供的詳細(xì)規(guī)劃——從明確的分區(qū)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的定位到各種公共設(shè)施的引入都表明政府的規(guī)劃前置性，這種規(guī)劃在一定程度上屬于事前預(yù)防，主動(dòng)在規(guī)劃中體現(xiàn)補(bǔ)償。

這表明，在鄰避項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，政府就要把補(bǔ)償措施納入計(jì)劃范圍內(nèi)，把自己放于主動(dòng)的位置，能夠更靈活地處理突發(fā)沖突。采取事前補(bǔ)償?shù)脑瓌t，也能讓利益相關(guān)者覺(jué)得政府是主動(dòng)、有準(zhǔn)備地采取行動(dòng)力求減少他們的利益損失，而不是以壓制抗?fàn)帪槟康谋粍?dòng)地補(bǔ)償他們。如果政府能夠積極實(shí)行事前補(bǔ)償，決策者和利益受損者的矛盾會(huì)大大削弱。

（二）遵循“因地制宜”原則，建立多元化鄰避補(bǔ)償機(jī)制

特色小鎮(zhèn)把這一原則發(fā)揮得淋漓盡致——管理者拋棄了以往單一化經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償?shù)淖龇?，沒(méi)有把重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償，而是在天子嶺豐富的環(huán)境資源和地理位置基礎(chǔ)上采用社會(huì)心理補(bǔ)償和生態(tài)改造補(bǔ)償雙管齊下的方法。但是，管理者忽視了政治補(bǔ)償，從媒體報(bào)道中我們可以知道小鎮(zhèn)的規(guī)劃主要由政府和杭州環(huán)境集團(tuán)主導(dǎo)，小鎮(zhèn)按政府規(guī)劃建造，管理者只是單方面分析需求后進(jìn)行規(guī)劃，在整個(gè)過(guò)程中沒(méi)有組織討論會(huì)與利益相關(guān)者進(jìn)行雙向溝通。這樣的規(guī)劃并不能完全體現(xiàn)公眾意志，有可能產(chǎn)生“遺漏了需求、誤解了需求”的情況。

因此，管理者要結(jié)合鄰避設(shè)施及周?chē)h(huán)境的特點(diǎn)，建立多元化鄰避補(bǔ)償機(jī)制。經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償是必備的但不是唯一的補(bǔ)償，政府要把目光更多地放在無(wú)形的補(bǔ)償上——社會(huì)心理補(bǔ)償、生態(tài)改造補(bǔ)償和政治補(bǔ)償。

在社會(huì)心理補(bǔ)償上，要充分考慮居民的心理因素，全面客觀地分析鄰避設(shè)施帶來(lái)的影響并消除擔(dān)憂，使他們得到心理的滿足感并最終主動(dòng)接受鄰避項(xiàng)目。在生態(tài)改造補(bǔ)償上，要致力于將鄰避設(shè)施改造成一個(gè)為環(huán)境加分的“藝術(shù)品”、對(duì)環(huán)境無(wú)害的“福利品”，并且制定嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，投入資金美化周?chē)沫h(huán)境、提升環(huán)境質(zhì)量。在政治補(bǔ)償上，政府應(yīng)該在事前通過(guò)官方網(wǎng)站告示、社區(qū)宣傳、實(shí)地考察等方式充分告知公眾相關(guān)信息，允許人們?yōu)樽约旱睦姘l(fā)聲并采納合理的建議，保護(hù)人們的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，讓民眾從心理和行為上都認(rèn)同項(xiàng)目的安全性和合理性。只有四種補(bǔ)償方式相互補(bǔ)充相互配合，才能達(dá)到化解鄰避困境的最佳效果。

（三）發(fā)展環(huán)保型鄰避設(shè)施，建設(shè)綠色鄰利社區(qū)

特色小鎮(zhèn)取得成功的最重要原因在于它很好地實(shí)現(xiàn)了環(huán)保型鄰避社區(qū)的定位。如果天子嶺填埋場(chǎng)沒(méi)有做到垃圾無(wú)害化、資源化，還是像傳統(tǒng)的填埋場(chǎng)一樣臭氣沖天、破壞周邊環(huán)境的話，即使提供再多的公共服務(wù)或補(bǔ)償金，居民也仍然會(huì)強(qiáng)烈抵制。

案例的成功，表明環(huán)保和鄰避設(shè)施并不相斥，通過(guò)高科技處理和合理的規(guī)劃，我們完全可以做到將鄰避設(shè)施對(duì)環(huán)境的負(fù)效應(yīng)降到最低。把每個(gè)鄰避社區(qū)打造成環(huán)保示范園區(qū)，給利益受到損害的居民帶來(lái)環(huán)?；仞?，把“青山綠水與鄰避設(shè)施同在”作為補(bǔ)償目標(biāo)，是化解鄰避效應(yīng)最有效的途徑。

（四）結(jié)合文化、旅游觀念創(chuàng)新性地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)

特色小鎮(zhèn)的一個(gè)亮點(diǎn)在于引入了文化、旅游概念。鄰避設(shè)施在傳統(tǒng)意義上屬于功能性的設(shè)施，只能帶來(lái)公共利益。但是從特色小鎮(zhèn)的實(shí)踐中，我們可以發(fā)現(xiàn)鄰避設(shè)施和文化、旅游發(fā)展是可以共存的，這也是一種有效的間接補(bǔ)償形式。實(shí)現(xiàn)了把大家都避而不及的“垃圾場(chǎng)”變成人人都愿意親近的新景點(diǎn)的夢(mèng)想。在鄰避設(shè)施區(qū)域開(kāi)發(fā)生態(tài)、旅游資源，甚至把該區(qū)域改造成一個(gè)文化創(chuàng)意園區(qū)，能夠顯性地增加該區(qū)域的投資價(jià)值和居住價(jià)值，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展盈利又能帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)設(shè)施和環(huán)境的持續(xù)改善。于是，鄰避社區(qū)不再是與城市中心區(qū)隔絕的，而是相融合的、對(duì)城市經(jīng)濟(jì)文化有促進(jìn)作用的文化型社區(qū)。這一舉措是為了讓鄰避設(shè)施與居民、社區(qū)形成利益聯(lián)合體，讓鄰避真正變成鄰利。

（五）制定統(tǒng)一、明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

杭州市政府在建設(shè)特色小鎮(zhèn)時(shí)沒(méi)有設(shè)立科學(xué)明確的鄰避補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然而標(biāo)準(zhǔn)的存在是尤為重要的。它使補(bǔ)償效果量化，讓民眾能夠清晰看到有什么補(bǔ)償、怎么補(bǔ)償，民眾能計(jì)算自己從鄰避項(xiàng)目中獲得的收益。把無(wú)形的補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為可見(jiàn)的、可計(jì)算的補(bǔ)償指標(biāo)，能有效地加強(qiáng)補(bǔ)償效果。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要包括：如何劃定補(bǔ)償范圍、相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)的主體等。比如，針對(duì)不同的利益主體，我們要采取專門(mén)的利益補(bǔ)償手段，找到利益主體的痛點(diǎn)，對(duì)于附近居民，我們要從心理、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償角度入手，對(duì)于房地產(chǎn)商我們要從環(huán)境價(jià)值、政策支持入手。還有，我們也要對(duì)利益受損主體進(jìn)行級(jí)別的劃分，不同的級(jí)別享受不同程度的補(bǔ)償，例如，按照居民居所與鄰避設(shè)施的距離為標(biāo)準(zhǔn)，由近到遠(yuǎn)依次以同心圓的范圍劃分，距離越近的居民可以獲得更多現(xiàn)金補(bǔ)償、享受更多公共服務(wù)。

結(jié)語(yǔ)

如今，如何把“鄰避效應(yīng)”巧妙轉(zhuǎn)化為“鄰利效應(yīng)”成為中國(guó)城市管理工作的重中之重。鄰避現(xiàn)象的“常態(tài)化”要求管理者必須加快建立健全鄰避補(bǔ)償機(jī)制的步伐?？v觀實(shí)踐，雖然杭州市的特色小鎮(zhèn)模式仍存在可改善的空間，但是它帶來(lái)的啟示不容小覷。該模式遵循事前補(bǔ)償原則，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)心理、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)娜诤希瑥膬?yōu)化鄰避設(shè)施的周邊環(huán)境入手，在區(qū)域內(nèi)發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，致力于打造環(huán)?？沙掷m(xù)鄰利共享空間，有效地化解了鄰避困境。特色小鎮(zhèn)的成功驗(yàn)證了多元化鄰避補(bǔ)償和融合第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可行性，為今后的對(duì)策探究提供了新思路。

說(shuō)明：本文系2013年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目“城市更新中的社會(huì)整合機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13CZZ036）資助的階段性成果。

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責(zé)任編輯：王明洲