摘要：政府治理績效，含有治理有效性與治理效率兩個(gè)層面，在不同發(fā)展階段政府對(duì)治理績效內(nèi)涵的側(cè)重也有所不同。治理的有效性在長時(shí)期內(nèi)成為衡量基層社會(huì)治理的重要指標(biāo)，政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心推動(dòng)治理有效性的實(shí)現(xiàn)以及合法性的獲得。但是治理有效性的獲得，始終是以政府對(duì)資源的過密投入作為治理基礎(chǔ)，造成了成本的高昂與效率的低下。伴隨著政府職能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸側(cè)重治理績效的效率內(nèi)涵。同時(shí)，通過以網(wǎng)格為載體的技術(shù)治理與精準(zhǔn)治理、以黨組織作為行政體系內(nèi)部的新型動(dòng)員方式，實(shí)現(xiàn)了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理效率的提升。

關(guān)鍵詞：基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；治理有效性；治理效率；合法性

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.018

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

自20世紀(jì)90年代以來，“治理”一詞逐漸成為學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)之一，而關(guān)于“社會(huì)治理”的研究熱潮則是出現(xiàn)在黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布《關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》之后。在《決定》中，將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。由此，學(xué)界出現(xiàn)關(guān)于“社會(huì)治理”的新一輪解釋，并賦予“社會(huì)治理”極為重大的使命，即希望通過從社會(huì)管理向社會(huì)治理的變革，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等主體的多元共治，明晰政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的邊界，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自治。從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角度來說，社會(huì)治理含有對(duì)上與對(duì)下兩個(gè)層面的含義，首先是在科層化的行政體系內(nèi)，諸多行政事務(wù)作為社會(huì)治理的重要內(nèi)涵，屬于對(duì)行政任務(wù)自下而上的執(zhí)行；其次是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的底層面向或社會(huì)面向，即面對(duì)分散的個(gè)體化的村鎮(zhèn)居民提供自上而下的社會(huì)服務(wù)。因此，對(duì)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會(huì)治理效益多是集中在自上而下的行政考核之內(nèi)，治理績效成為衡量社會(huì)治理的重要指標(biāo)。

績效的概念，來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，主要是用來描述經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效性，即一定的成本投入所產(chǎn)生的效果。在績效的概念轉(zhuǎn)變?yōu)檎闹卫砜冃r(shí)，并不僅僅指政府投入一定的成本之后所獲得的產(chǎn)出，還具有更為復(fù)雜的內(nèi)容。[1]比如，將政府的治理績效理解為自上而下的政府公共管理職能，與自下而上群眾需求的滿足形成對(duì)應(yīng)。[2]政府的公共管理職能，多根據(jù)行政體系內(nèi)部自上而下的指令、計(jì)劃、文件等進(jìn)行社會(huì)服務(wù)，治理績效便是政府在履行其職能時(shí)所取得的成績與效益?；蛘邔⒄闹卫砜冃Ю斫鉃檎慰冃А⒔?jīng)濟(jì)績效與社會(huì)績效，而當(dāng)前的政府的治理績效主要是集中于行政體系內(nèi)部的自我考核，缺乏多元主體的參與、監(jiān)督。[3]其中，政治績效主要是指政府在“集權(quán)—分權(quán)”體制下，如何維持政治上的統(tǒng)一，同時(shí)又要給予地方一定的靈活性權(quán)力以便面對(duì)復(fù)雜的、流動(dòng)的社會(huì)需求。[4]也就是說，既要有利于提高地方政府的治理績效，又可以通過治理績效的考核實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)地方政府的有效約束。社會(huì)績效，指的是政府面對(duì)社會(huì)需求，作出精準(zhǔn)反應(yīng)并采取一定的措施來滿足居民的需求。經(jīng)濟(jì)績效，主要指的是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在20世紀(jì)70年代末期，中國開始了轉(zhuǎn)向，政府的主要任務(wù)與職能從原先的階級(jí)斗爭(zhēng)與意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展，并用物質(zhì)來對(duì)社會(huì)群眾進(jìn)行激勵(lì)。

政府的治理績效雖然存在諸多解釋，但它的實(shí)質(zhì)其實(shí)是指政府的治理有效性與治理的效率。政府治理的有效性，多涉及地方政府履行社會(huì)治理職能的能力，在面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型之后所產(chǎn)生的分散、差異化、多層級(jí)的社會(huì)需求，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以通過有效的精準(zhǔn)的滿足，以便獲得政權(quán)的合法性；同時(shí)，上級(jí)政府的政治指令與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，在基層得到貫徹執(zhí)行，體現(xiàn)出行政層級(jí)的控制能力與行政體系內(nèi)部的動(dòng)員能力。[5]政府的治理效率則是指在社會(huì)治理的過程中，政府以較低的投入來獲得較多的產(chǎn)出，即以經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的績效概念來衡量政府的行為。然而，已有的研究，大多認(rèn)為政府治理的績效概念應(yīng)側(cè)重于政府治理績效參與主體的多元化以及對(duì)政府治理的監(jiān)督，并將公共價(jià)值的概念引入政府治理績效之中。[6]但是，從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角度來說，政府的治理績效其實(shí)是政府的治理有效性與治理效率之間的一種權(quán)衡。

政府的治理績效的核心是治理有效性，并且試圖通過有效的治理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府治理的合法性。這是因?yàn)樵谥袊男姓茖芋w制中，政府治理始終存在著威權(quán)體制與有效治理的矛盾。威權(quán)體制要求中央對(duì)地方的權(quán)威以及對(duì)地方的有效控制，從而對(duì)地方政府形成了過多的約束，導(dǎo)致政府治理的有效性缺失。但是當(dāng)?shù)胤秸@得一定的自主權(quán)力之后，又常常會(huì)形成對(duì)中央的政策、意志的偏離，也會(huì)導(dǎo)致治理有效性的缺失，進(jìn)而導(dǎo)致政府治理的合法性與動(dòng)員能力的衰弱。[7]此外，從政府的合法性的角度來說，革命與政權(quán)建設(shè)使得政府獲得了合法性，從而賦予了這一組織進(jìn)行國家運(yùn)動(dòng)的合法性以及有效性。[8]同時(shí)，通過政府社會(huì)治理的有效性又反過來增進(jìn)了政府的合法性。[9]所以，多年來政府的社會(huì)治理始終是在以不計(jì)成本的投入來獲得治理的有效性，即通過較高的成本投入來獲得政治效益與社會(huì)效益。經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)，政府已經(jīng)從社會(huì)民眾對(duì)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的認(rèn)同中獲得合法性，然而政府卻依舊以政府治理的有效性來形成對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以及半行政化村居的約束，造成了各種資源的過度消耗。因此，本文試圖在政府治理績效的有效性的基礎(chǔ)上引入治理效率的概念，來展開對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會(huì)治理的分析。

二、從績效到效率：基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理轉(zhuǎn)變

H鎮(zhèn)，原是區(qū)政府所在地，在2003年與另外一鎮(zhèn)合并。2009年N區(qū)與P區(qū)合并，H鎮(zhèn)由原來的N區(qū)區(qū)政府所在地變?yōu)镻區(qū)一個(gè)普通鎮(zhèn)。目前，H鎮(zhèn)轄有29個(gè)行政村與30個(gè)居民委員會(huì)，戶籍人口117 810人，外來人口111 963人，實(shí)有人口277 193人。作為曾經(jīng)區(qū)府所在地，H鎮(zhèn)的社會(huì)治理呈現(xiàn)出了繁難的特點(diǎn)。它的社區(qū)空間結(jié)構(gòu)基本涵括了城鄉(xiāng)的所有特征，涵蓋了社區(qū)、城郊、工業(yè)園區(qū)、純農(nóng)村等類型；在人口結(jié)構(gòu)上涵蓋了上海外來人口、上海市其他區(qū)域的動(dòng)遷人口、城市人口以及農(nóng)村人口。這種較為復(fù)雜的社會(huì)空間結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)的耦合，產(chǎn)生了分散的、多層次的且極具差異的社會(huì)需求，對(duì)H鎮(zhèn)的社會(huì)治理提出了較高的要求。

自2016年以來，H鎮(zhèn)政府的主要工作圍繞著“五違整治”展開，對(duì)早期以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心時(shí)期形成的大量的違章建筑、違法經(jīng)營等進(jìn)行整治，轄區(qū)內(nèi)的大量企業(yè)進(jìn)行減量化，農(nóng)村的小作坊等被取締。在2000年左右，上海市為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的增加，推動(dòng)了“萬家富”工程的實(shí)施，鼓勵(lì)農(nóng)村調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)。在“萬家富”工程實(shí)施的早期，農(nóng)民收入確實(shí)獲得了極大提升，然而在這一時(shí)期的無序發(fā)展，形成了大量的違章建筑、違法經(jīng)營、違法用地等，打破了鄉(xiāng)村原有的社會(huì)秩序。同時(shí)，自1980年代開始，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要職能從意識(shí)形態(tài)與階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)變到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，政府想要通過經(jīng)濟(jì)建設(shè)推動(dòng)社會(huì)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)政府合法性的獲得。所以，鎮(zhèn)、村無序的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了村村點(diǎn)火、戶戶冒煙，遍地開花、處處招商的現(xiàn)象。在上海市發(fā)展的新時(shí)期，欲實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展以及建設(shè)美麗鄉(xiāng)村等目標(biāo)，就需要對(duì)早期的無序發(fā)展進(jìn)行整治，統(tǒng)一安排鎮(zhèn)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的剝離，成為了伴隨著“五違整治”發(fā)生的另一件影響基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會(huì)治理格局的事情。H鎮(zhèn)的職能機(jī)構(gòu)在2016年進(jìn)行了調(diào)整，首先是政府內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域發(fā)展辦公室，“區(qū)里不要發(fā)展經(jīng)濟(jì)了，所以改成了現(xiàn)在的這個(gè)名字”，它目前的主要工作是調(diào)整H鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，淘汰部分落后的企業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。比如說，“已經(jīng)淘汰的企業(yè)，他們所遺留下來的廠房等，不再允許創(chuàng)辦生產(chǎn)類的企業(yè)，只能夠用作商貿(mào)或者倉庫等，每年H鎮(zhèn)有淘汰20家企業(yè)的指標(biāo)。此外就是取消無證照經(jīng)營的小企業(yè)，要求三年內(nèi)消除完畢，這個(gè)數(shù)字大概是2 097家”。其次是H鎮(zhèn)的招商中心改變?yōu)閰^(qū)招商局的分中心，“所有的鎮(zhèn)的招商中心，都有這個(gè)名稱的改變，我們按照一定的順序進(jìn)行改變，成為還的第x分中心”，目前人員的編制與經(jīng)費(fèi)依舊掛在H鎮(zhèn)政府，還未能理順區(qū)鎮(zhèn)之間的層級(jí)架構(gòu)，但是從總體的趨勢(shì)來看，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的招商權(quán)力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力正在被剝離，逐漸弱化。

伴隨著基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的剝離，社會(huì)治理的重心卻在逐漸的下沉，H鎮(zhèn)的政府工作職能也隨之發(fā)生了從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，即“以前是一切事情為了經(jīng)濟(jì)，鎮(zhèn)政府包括村莊的干部都在圍繞著招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)動(dòng)，但是近年來，社會(huì)治理就是如何滿足群眾的需求，成為政府和村居的工作重心”。相應(yīng)的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理績效的考核方式也在逐步發(fā)生變化，原先的側(cè)重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的治理有效性逐漸向政府的治理效率指標(biāo)轉(zhuǎn)變。在H鎮(zhèn)對(duì)下屬部門、村居的2016年、2017年年度工作考核標(biāo)準(zhǔn)中，我們發(fā)現(xiàn)了明晰的改變。其中，村居在2016年和2017年的重要改變是社會(huì)民生、社會(huì)治理的分?jǐn)?shù)大幅提升，并且基層黨建引領(lǐng)下的社會(huì)治理取代招商引資成為了考核的重點(diǎn)工作之一。在對(duì)機(jī)關(guān)的考核中，基礎(chǔ)工作分為三項(xiàng)，服務(wù)基層、團(tuán)結(jié)協(xié)作、內(nèi)部管理。其中，服務(wù)基層的的考核分值從2016年的15分增加到了2017年的30分，并且它的論述內(nèi)容也產(chǎn)生了明顯的改變。在2016年，服務(wù)基層被描述為深入基層開展指導(dǎo)工作，幫助解決急、難、愁問題；落實(shí)首問責(zé)任與政務(wù)公開，重視基層與群眾訴求，認(rèn)真及時(shí)辦理來訪信訪。在2017年，增加的部分表述為“對(duì)村居重點(diǎn)難點(diǎn)工作的協(xié)助和推動(dòng)，為村居提供公共服務(wù)、資源配置，對(duì)基層政府信息公開和政策指導(dǎo)”。如何高效地動(dòng)員各個(gè)部門以及基層村居，以便迅速精準(zhǔn)的滿足基層社會(huì)的需求，成為了當(dāng)前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所面臨的主要問題，而治理效率也逐漸成為衡量基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會(huì)治理的主要指標(biāo)。

三、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理效率的內(nèi)涵與治理導(dǎo)向

政府的治理績效有兩種內(nèi)涵，其一是有效性內(nèi)涵，通過治理的有效性，來證明政府的治理能力、發(fā)展能力，進(jìn)而證明政府的合法性，為政府進(jìn)一步展開社會(huì)活動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。但是，這種以治理有效性為基礎(chǔ)的績效考核存在著一定弊端。首先，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、政治效益以及其他目的考量的治理有效性，往往以資源的過度集中覆蓋來展開治理活動(dòng)，比如政府為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的創(chuàng)新而投入大量的資金等，較高的社會(huì)成本投入成為了治理有效性的基礎(chǔ)。其次，治理的有效性往往難以兼顧地區(qū)之間的資源差異，只是以活動(dòng)的最終呈現(xiàn)結(jié)果來對(duì)各部門以及村居的年度工作進(jìn)行考核。在H鎮(zhèn)之前的考核指標(biāo)中，只是以民生、治理、黨建等板塊的治理成效作為考核標(biāo)準(zhǔn)，并沒有涉及到這些地區(qū)存在著區(qū)域規(guī)模、人口多寡、資源稟賦等方面的差異，形成了村居之間的考核不公正。所以，基層政權(quán)治理績效應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從有效性到治理效率的轉(zhuǎn)變。

政府治理績效中第二種內(nèi)涵指的是治理效率，實(shí)質(zhì)上是說在一定的資源約束條件下，實(shí)現(xiàn)了一定的工作績效，較多地考慮到了成本與產(chǎn)出之間的關(guān)系。也就是說，政府治理較高的治理效率，是政府以較少的成本投入獲得了較高的社會(huì)效益。它所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)涵，是指政府“積極有為、多辦實(shí)事，提供公共服務(wù)以滿足群眾對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求，又在強(qiáng)調(diào)政府的治理績效要以較低的成本為基礎(chǔ)”。[10]其中，治理效率中的成本并不僅僅是指政府的資金投入，它主要指的是政府在一定的區(qū)域空間內(nèi)的資金投入、人力投入以及政策方面的傾斜，綜合成為資源的投入。治理效率中的社會(huì)效益，也并不僅指是否完成社會(huì)的指標(biāo)，而是指在資源約束的條件下，所完成的上級(jí)交代的治理指標(biāo)，這種治理指標(biāo)的衡量不僅要涉及到治理指標(biāo)的完成程度，還要兼顧一定區(qū)域空間的治理難度，包括這個(gè)區(qū)域內(nèi)的地域面積、人口規(guī)模以及資源的投入等?？傮w而言，治理效率就是以較少的社會(huì)投入來實(shí)現(xiàn)政府的治理成效，并且獲得群眾的高度認(rèn)可。

在政府治理績效的治理有效性與治理效率之間，我們將這兩個(gè)概念通過一定的指標(biāo)來對(duì)治理效率進(jìn)行更深層次的理解（表1）。從社會(huì)治理的主體上來說，治理有效性更為側(cè)重的是以政府為主導(dǎo)的自上而下的社會(huì)治理形式，且多以行政的方式進(jìn)行；治理效率則是在政府實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)管理到社會(huì)治理的職能轉(zhuǎn)向之后，以政府作為主導(dǎo)，多元主體共同參與。從治理的對(duì)象上來說，治理的有效性更為側(cè)重于政府治理績效的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會(huì)治理的主要內(nèi)容；而治理效率更加側(cè)重于社會(huì)建設(shè)與社會(huì)服務(wù)，其直接的面向是基層社會(huì)較為分散的社會(huì)個(gè)體。從社會(huì)治理的目標(biāo)來講，政府績效的治理有效性，側(cè)重于通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來實(shí)現(xiàn)群眾的高度認(rèn)同，進(jìn)而獲得政治合法性，為進(jìn)一步開展其他的活動(dòng)奠定基礎(chǔ)；政府治理績效的治理效率則是在已獲得政治合法性的基礎(chǔ)上，側(cè)重于治理的高效率。從治理的成本來說，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了獲得社會(huì)效益、政治效益，不計(jì)成本的投入；治理效率則是講求以較低的成本獲得較高的社會(huì)認(rèn)同，較好地完成政府的社會(huì)服務(wù)。

從政府治理績效的治理有效性與治理效率的對(duì)比來看，政府治理的有效性往往是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了完成上級(jí)政府交代的任務(wù)，投入較多資源以獲得較好的完成度，造成了治理效率的低下。因此，現(xiàn)階段的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會(huì)治理則是以治理的效率作為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政權(quán)各部門以及村居的有效協(xié)調(diào)。具體來說，治理效率的考核指向?qū)τ诨鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會(huì)治理方式形成了導(dǎo)向上的改變，使得基層社會(huì)治理變得更為精細(xì)化、精準(zhǔn)化。首先，治理效率要求基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會(huì)治理更加注重不同區(qū)域之間的差異性，根據(jù)區(qū)域面積、人口規(guī)模來決定資源的投入程度來進(jìn)行綜合考量。其次，治理效率的提出，使得基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更加注重不同區(qū)域社會(huì)治理的問題表征，并根據(jù)問題的導(dǎo)向形成了不同的治理面向。再次，治理效率對(duì)于治理任務(wù)繁重的部門以及村居形成了有效的激勵(lì)，使得治理更為關(guān)注治理的過程以及治理的資源約束。

四、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理效率的建構(gòu)路徑

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理效率主要在于治理成本與治理效益之間的衡量，然而基層社會(huì)治理的效率實(shí)際上面臨著多重的制約，這主要與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的雙重角色有關(guān)。從科層治理的制度沿襲來看，當(dāng)前的政府依舊是傳統(tǒng)的社會(huì)治理體制——郡縣制度的延續(xù)。郡縣制的出現(xiàn)以及沿襲，主要是維持中國政治版圖的統(tǒng)一，制約地方的權(quán)力實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)，維護(hù)中央的權(quán)威。因此，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為了整個(gè)行政科層體系的末端，受到了中央的極大約束。雖然，諸多學(xué)者用“集權(quán)—分權(quán)”“委托—代理”等理論框架來分析中央與地方的關(guān)系，[11]但是經(jīng)過科層體制的多個(gè)層級(jí)之間的傳遞，地方所獲得的靈活性空間已經(jīng)不大。此外，從地方治理的角度來看，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)又需要有一定的靈活空間，以面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)治理形勢(shì)。這是因?yàn)?，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為科層體系的末端，是直接面對(duì)基層社會(huì)的政權(quán)。此外，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加劇，基層社會(huì)治理面臨的形勢(shì)更為復(fù)雜，人口的流動(dòng)以及個(gè)體化的呈現(xiàn)，使得社會(huì)的需求呈現(xiàn)出了多層級(jí)、分散性、差異性的社會(huì)需求，這就對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理提出了更高的要求，傳統(tǒng)的以治理有效性為基礎(chǔ)的社會(huì)治理方式難以滿足新形勢(shì)的變化，社會(huì)治理更加講求治理的效率。

傳統(tǒng)的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會(huì)治理多采取自上而下管控的方式，并且個(gè)體依托于單位，其需求也由所在的單位加以解決。但是隨著社會(huì)流動(dòng)的加劇、單位制的解體，個(gè)人從單位人演變?yōu)樯鐣?huì)人，原先單位所承擔(dān)的對(duì)個(gè)人的義務(wù)逐漸被政府、市場(chǎng)所承擔(dān)。在政府與市場(chǎng)的社會(huì)服務(wù)的邊界未進(jìn)行明確的界定之前，政府依舊承擔(dān)著主要的供給角色，但是政府的服務(wù)供給與居民的實(shí)際需求之間始終存在脫節(jié)。[12]因此，H鎮(zhèn)政府的職能從發(fā)展轉(zhuǎn)向社會(huì)治理的過程中，其治理的方式也實(shí)現(xiàn)了向精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)格化治理，也因此成為了提高基層社會(huì)治理效率的重要載體。精細(xì)化的網(wǎng)格治理的實(shí)質(zhì)是將H鎮(zhèn)的區(qū)域空間分為不同的網(wǎng)格，并且將權(quán)責(zé)明確到每一個(gè)部門與村居，消除具有治理模糊性的地帶，并督促負(fù)有治理責(zé)任的部門去快速解決網(wǎng)格中所發(fā)現(xiàn)的問題，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)需求快速而精準(zhǔn)的回應(yīng)。[13]通過網(wǎng)格治理，實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)責(zé)邊界的明晰界定，也治理了部門的惰性，從而有效提升了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理效率。

在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的部門協(xié)調(diào)過程中，以治理部門惰性為主要目標(biāo)之一的社會(huì)治理，是對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行的一種跨部門的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)的方式是基于權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行的，當(dāng)問題發(fā)生時(shí)，根據(jù)最初的問題所屬領(lǐng)域的劃分，H鎮(zhèn)的網(wǎng)格管理中心直接將問題派單給相關(guān)的部門或者村居，督促這些部門與村居進(jìn)行處理，并作出相應(yīng)的反饋。然而，在實(shí)際的操作過程中，卻往往出現(xiàn)難以實(shí)現(xiàn)跨部門的動(dòng)員。其一是各個(gè)部門的原有的任務(wù)較重，難以在網(wǎng)格中的問題上付出較大的時(shí)間與精力加以處理；其二是H鎮(zhèn)的網(wǎng)格化管理中心，在行政層級(jí)上雖然是由高出各個(gè)部門半個(gè)行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，但長時(shí)間的運(yùn)轉(zhuǎn)之后也會(huì)難以形成對(duì)這些部門的有效動(dòng)員，所以網(wǎng)格化管理中心的工作人員往往會(huì)有“協(xié)調(diào)就是求人，牽頭就是磕頭”的工作感覺；其三是處在H鎮(zhèn)的政府機(jī)關(guān)的熟人群體內(nèi)，各個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)多是相互認(rèn)識(shí)，因此網(wǎng)格化管理中心的考核并不會(huì)給這些部門在年終考核時(shí)打的分?jǐn)?shù)過低，“否則大家面子上都過不去，工作就更加不好做”。

黨組織的動(dòng)員漸漸地與行政科層體系內(nèi)部的層級(jí)動(dòng)員結(jié)合在一起，形成了有效的組織內(nèi)部的動(dòng)員方式之一，實(shí)現(xiàn)了跨部門之間的協(xié)作，提高了基層社會(huì)的治理效率。傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式治理在常態(tài)化之后，動(dòng)員的效果逐漸式微，黨的組織動(dòng)員成為了黨政科層體系內(nèi)新的動(dòng)員形式。這一方式主要通過黨政科層體制內(nèi)的人員考核、任免與激勵(lì)來提升治理效率。在H鎮(zhèn)，它的下屬各部門以及村居的主要負(fù)責(zé)人的晉升，在經(jīng)過本部門的討論、推薦以后，上交給政府，最終由H鎮(zhèn)黨委會(huì)討論加以決定最終的任免。同時(shí)，H鎮(zhèn)在部分部門已經(jīng)開始實(shí)行職級(jí)與崗位的分離，按照“工作人員的工作年限以及工作成效，來評(píng)定職級(jí)，并且這個(gè)職級(jí)的最終結(jié)果是要上交給H鎮(zhèn)黨委會(huì)來決定的”。此外，H鎮(zhèn)政府設(shè)置了黨政聯(lián)席會(huì)議，以督促各個(gè)部門工作的開展，并對(duì)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的重點(diǎn)、難點(diǎn)工作通過跨門的協(xié)調(diào)與合作來展開。因此，黨組織通過對(duì)行政體系內(nèi)部的人員考核以及激勵(lì)制度的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了對(duì)不同部門跨層級(jí)的協(xié)調(diào)與動(dòng)員。

五、結(jié)論與討論

政府的雙重角色始終存在于社會(huì)治理中，作為受到層層束縛的行政層級(jí)體制的末端，作為直接面對(duì)底層社會(huì)需要作出靈敏反應(yīng)的前端，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的效率的提升。在以治理有效性為考核側(cè)重點(diǎn)的政府治理績效作為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會(huì)治理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府以資源的過密投入來獲得治理的效益，卻造成了資源的浪費(fèi)以及治理效率的低下。因此，伴隨著基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的剝離以及向以社會(huì)服務(wù)與社會(huì)建設(shè)作為主要職能的轉(zhuǎn)變時(shí)期，政府治理績效的治理效率內(nèi)涵應(yīng)該成為衡量社會(huì)治理的主要標(biāo)準(zhǔn)，并以此實(shí)現(xiàn)對(duì)高度變動(dòng)的社會(huì)需求作出迅速、精準(zhǔn)的回應(yīng)。

因此，H鎮(zhèn)以網(wǎng)格化治理作為社會(huì)治理的主要方式，并通過黨組織實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政體系內(nèi)部各個(gè)部門及其工作人員的動(dòng)員。黨組織在參與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的過程中，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社會(huì)的再組織，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)各種資源的高度整合。在通過制度創(chuàng)新、動(dòng)員主體的轉(zhuǎn)變來實(shí)現(xiàn)對(duì)行政體系內(nèi)部高效動(dòng)員的同時(shí)，也應(yīng)該看到提高社會(huì)治理效率路徑的建構(gòu)限度。因此，如何實(shí)現(xiàn)黨組織對(duì)基層社會(huì)動(dòng)員的持續(xù)性，以便提升治理效率，將會(huì)是基層社會(huì)黨建所面臨的重要問題。

說明：本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局研究——聚焦人口流入型地區(qū)”（15ZDC028）的部分研究成果。

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責(zé)任編輯：王明洲