蔣衛(wèi)平

(深圳大學(xué)土木工程學(xué)院，廣東 深圳 518060)

0 引言

政府投資建設(shè)項目是指為適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，滿足社會公眾需求，獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資建設(shè)項目，借此實現(xiàn)社會利益的最大化[1]。政府投資建設(shè)項目在政府投資中占有較高的比重，在關(guān)系國家安全和社會公共利益且市場不能有效配置資源的領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)作用[2]。

政府投資建設(shè)項目往往涉及公共事業(yè)與公眾利益，投資額一般較大，需要進行項目全生命周期管理，以實現(xiàn)以下目標(biāo)：在決策階段，投資方向正確，項目建設(shè)目標(biāo)與經(jīng)濟、社會、環(huán)境和諧一致；在項目建設(shè)實施階段，項目成本、質(zhì)量、進度、安全等目標(biāo)通過控制手段順利實現(xiàn)；在項目使用階段，項目設(shè)施科學(xué)高效地運行并達到節(jié)能環(huán)保目標(biāo)。

在現(xiàn)行的政府投資建設(shè)項目管理中，各階段(決策階段、建設(shè)實施階段、使用階段)參與單位眾多并承擔(dān)不同的角色。目前普遍存在建設(shè)項目各階段信息割裂的現(xiàn)象，導(dǎo)致前后各階段各參與主體思想和行為上的不一致，并存在較多的重復(fù)勞動(由前后階段的參與者沒有資源共享所導(dǎo)致)，不能實現(xiàn)科學(xué)高效的項目管理。更重要的是，在項目全生命周期結(jié)束后，尚缺乏相應(yīng)的機制將這些經(jīng)驗教訓(xùn)提供給后續(xù)類似項目學(xué)習(xí)。雖然我國政府已認(rèn)識到項目后評價機制的重要性[3]，但目前仍有很多地方政府尚未完整地開展項目后評價方面的工作[4]。此外，項目后評價僅在項目結(jié)束后進行，而對于被評價的項目而言，其決策階段以及實施階段的評估顯得更為重要[5]，因為這兩個階段的評估可在事前防范很多風(fēng)險，為項目順利實施提供有益的建議。從決策科學(xué)與工程管理學(xué)科的視角看，工程項目管理最重要的工作在項目決策階段，因為項目決策對項目成本、進度等具有重要影響。因此，在我國政府投資建設(shè)項目中實行全生命周期項目評估已迫在眉睫。

在我國社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)階段，建設(shè)工程項目管理方式要實現(xiàn)從粗放到集約、從注重效率到注重效果的轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)技術(shù)為實現(xiàn)項目管理方式的轉(zhuǎn)變以及項目全生命周期評估提供了可能。本文在分析政府投資項目評估存在問題的基礎(chǔ)上，提出基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的政府投資建設(shè)項目全生命周期評估的應(yīng)用框架以及需解決的關(guān)鍵問題。

1 建設(shè)項目評估的概念

參考相關(guān)研究，狹義的項目評估是指對一個項目進行經(jīng)濟特性方面的評估與審定，即按照給定的項目目標(biāo)去權(quán)衡項目的經(jīng)濟得失,并給出相應(yīng)結(jié)論的一種工作[6-7]。而廣義的項目評估包含的內(nèi)容遠(yuǎn)不止經(jīng)濟評估，如圖1所示，廣義的項目評估可包括項目前評估、項目跟蹤評估和項目后評估，即全生命周期項目評估。前評估包括項目建議書、可行性研究以及對項目建議書以及可行性研究的審批[8]；項目跟蹤評估是指在項目實施過程中對項目實施情況的評估；項目后評估則為項目在運營期對項目決策、實施、運營的全面反思。

在我國現(xiàn)有政府投資建設(shè)項目管理體制下，前評估、后評估機制已基本建立，但對于實施階段的跟蹤評估則較為缺乏[9]。一般地，在項目前期決策階段，由建設(shè)單位編制項目建議書和可行性研究報告，發(fā)改部門負(fù)責(zé)對項目建議書和可行性研究報告進行審批。在項目實施階段，建設(shè)單位和施工單位都可對項目進行跟蹤評估。在項目運營階段，可由發(fā)改部門委托專業(yè)的第三方咨詢單位或使用單位進行項目后評估。

2 政府投資建設(shè)項目評估現(xiàn)存的問題

當(dāng)前的政府投資建設(shè)項目評估存在項目評估體系缺乏系統(tǒng)性、評估配套制度不齊全、評估人員缺乏以及評估結(jié)果的應(yīng)用缺乏連貫性和系統(tǒng)性等問題。

2.1 項目評估體系缺乏系統(tǒng)性

項目評估體系缺乏系統(tǒng)性表現(xiàn)在以下3個方面：

(1)項目評估過程不完整，缺乏系統(tǒng)性。項目評估的時間點主要在項目前期決策和項目建設(shè)實施結(jié)束，而對項目建設(shè)實施的跟蹤評估以及項目后評估比較缺乏。

(2)項目評估內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性。項目前期評估包括項目建議書、項目可行性研究的評審，重點對項目概算、預(yù)算進行審查。項目建設(shè)實施結(jié)束后，主要為項目審計，重點關(guān)注概算、預(yù)算的執(zhí)行[10]。以上這些評估主要關(guān)注資金的使用，而對項目的質(zhì)量、進度(或效率)等關(guān)注得不夠。

(3)項目評估的主體較多，主體之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在政府投資項目中，一般由發(fā)改部門負(fù)責(zé)或委托專業(yè)機構(gòu)進行項目前期評估，由發(fā)改部門組織項目單位進行項目后評價，由審計機關(guān)負(fù)責(zé)項目審計。這些評估主體的視角各不相同，極易出現(xiàn)相沖突的評估結(jié)論。

2.2 項目評估配套制度不齊全

項目評估的經(jīng)費來源、取費標(biāo)準(zhǔn)以及項目評估的指標(biāo)體系等尚未建立完善規(guī)范的相關(guān)制度。在沒有明確制度要求的情況下，項目評估容易流于形式，形成“只說好話，不說壞話”的評估結(jié)果，使項目評估失去意義。

2.3 項目評估人員缺乏

自2017年國家發(fā)展和改革委員會頒布《中央政府投資項目后評價管理辦法(試行)》以來，后評價方面面臨專業(yè)人員不足、評估經(jīng)驗缺乏等問題，而用于系統(tǒng)項目評估的人員就更顯不足。

2.4 項目評估結(jié)果的應(yīng)用缺乏連貫性和系統(tǒng)性

如圖2所示，在項目前期，建設(shè)單位編寫項目建議書與可行性研究，經(jīng)發(fā)改部門審批通過后進行項目立項。項目前期決策過程中產(chǎn)生的大量信息，施工單位可能無法獲得。盡管部分信息不便公開，但在實際工程項目中仍有重要信息需要建設(shè)單位與施工單位共享，如項目建設(shè)的制約因素、對項目定位以及建設(shè)內(nèi)容的理解等。在建設(shè)階段與運營階段之間，同樣存在信息交互的缺失。項目建設(shè)竣工后，施工單位移交竣工圖樣、相關(guān)的質(zhì)量合格文件、使用說明等給使用單位，但這些信息都是靜態(tài)信息，對于項目運營階段應(yīng)該注意的重要部位、重要環(huán)節(jié)，施工單位應(yīng)提供更多具體的信息，以便于運營單位制定相應(yīng)的運營策略。

圖1 全生命周期項目評估體系

圖2 項目評估結(jié)果應(yīng)用的連貫性

在經(jīng)驗反饋上，在項目內(nèi)部，各過程的參與主體缺乏逆向反饋機制[11]。例如，使用單位將遇到的問題反饋給建設(shè)單位以及發(fā)改部門；建設(shè)單位將所遇到的問題和總結(jié)的經(jīng)驗反饋給發(fā)改部門。除項目內(nèi)部反饋外，項目外部反饋(將本項目經(jīng)驗傳遞給后續(xù)建設(shè)項目)更是極為缺乏，導(dǎo)致政府投資項目無法可持續(xù)地提高管理水平[12]。

大數(shù)據(jù)技術(shù)通過集成項目建設(shè)各階段各參與主體提供的信息，能夠為項目評估的完整性和系統(tǒng)性提供技術(shù)支持；通過在設(shè)定信息查閱權(quán)限的情況下提供共享平臺，不但能提高項目信息的內(nèi)部應(yīng)用效果，還能促進行業(yè)項目間的學(xué)習(xí)借鑒，從而促進政府投資項目管理的可持續(xù)發(fā)展。此外，基于大數(shù)據(jù)的項目評估以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以事實為依據(jù)，保證評估的客觀性和準(zhǔn)確性。

3 政府投資建設(shè)項目全生命周期評估的關(guān)鍵問題

基于大數(shù)據(jù)的政府投資建設(shè)項目評估的框架如圖3所示。利用大數(shù)據(jù)平臺，各參與單位連貫使用信息進行項目評估，同時將項目經(jīng)驗與問題進行逆向反饋，項目經(jīng)驗將為后續(xù)項目所借鑒，但在具體的應(yīng)用過程中勢必面對如下幾個關(guān)鍵問題。

圖3 基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的政府投資建設(shè)項目評估框架

3.1 大數(shù)據(jù)平臺由誰來建

從政府視角看，由發(fā)改部門來建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺最為合適。因為只有發(fā)改某部門才有權(quán)限整合所有政府投資項目的信息，為后續(xù)建設(shè)項目的決策提供參考。同時，需要建立協(xié)同整合機制，將建設(shè)單位、施工單位、使用單位納入平臺之中，為平臺提供項目信息，也從平臺獲取信息應(yīng)用于正在建設(shè)的項目之中。

3.2 數(shù)據(jù)存儲、搜索和查詢功能

大數(shù)據(jù)平臺應(yīng)將數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化存儲，減少信息冗余，并具備搜索和查詢的功能。在新項目前期決策階段，可通過搜索已建成的類似項目，查詢項目的功能以及建設(shè)規(guī)模與經(jīng)濟指標(biāo)，為本項目的建設(shè)規(guī)模、投資額等參數(shù)的決策提供參考。在項目建設(shè)實施階段，則可參照類似項目的成功與失敗經(jīng)驗，主要聚焦于組織管理模式、建設(shè)施工關(guān)鍵技術(shù)、質(zhì)量安全處理措施等。在項目運營階段，則可參照類似項目運營的數(shù)據(jù)，為本項目運營成本目標(biāo)、運營標(biāo)準(zhǔn)的制定提供參考。與此同時，本項目在全生命周期內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)將被納入大數(shù)據(jù)平臺，為后續(xù)類似項目提供參考。

3.3 為建設(shè)項目的各參與主體賦予不同的權(quán)限

發(fā)改部門和建設(shè)單位可查看較為全面的信息，涉及類似項目的前期決策信息、實施過程信息以及運營信息；施工單位主要查看類似項目的施工過程信息；使用單位主要查看類似項目的運營信息，制定新建項目的運營管理策略；審計部門主要查看類似項目的成本與經(jīng)營信息，實現(xiàn)對建設(shè)項目的大數(shù)據(jù)審計，即根據(jù)以往類似項目大數(shù)據(jù)統(tǒng)計判斷新建項目的成本是否處在合理范圍。

3.4 人工智能

大數(shù)據(jù)平臺能夠應(yīng)用人工智能算法，實現(xiàn)對建設(shè)項目相關(guān)決策的持續(xù)改進。例如，利用大數(shù)據(jù)平臺的海量數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)挖掘與應(yīng)用，幫助尋找新建項目關(guān)于投資規(guī)模、投資額等指標(biāo)的優(yōu)化方案。

4 結(jié)語

在新時代背景下，我國政府投資建設(shè)項目的規(guī)模和速度將有所減緩，將從以往的追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變。在此情境下，加強對政府投資建設(shè)項目的評估勢在必行。廣義的建設(shè)項目評估包括項目前評估、項目跟蹤評估和項目后評估。我國現(xiàn)有政府投資項目的評估體系重點關(guān)注項目前評估，后評估機制剛剛建立，項目跟蹤評估比較缺乏。此外，項目評估的配套制度尚不健全，項目評估結(jié)果的應(yīng)用缺乏連貫性。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建政府投資建設(shè)項目數(shù)據(jù)平臺可在一定程度上解決以上問題。通過構(gòu)建政府投資建設(shè)項目大數(shù)據(jù)平臺，將項目數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化存儲，為項目建設(shè)各參與主體賦予不同的權(quán)限，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的具體運用，并利用人工智能技術(shù)，實現(xiàn)政府投資建設(shè)項目評估的可持續(xù)改進?？梢灶A(yù)見，政府投資建設(shè)項目大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)與應(yīng)用，將能較大程度地提高建設(shè)項目評估的效率和水平。