郭天武 湯 澈

一、香港基本法第23條立法程序價(jià)值與問題考察

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱“《香港基本法》”）第23條規(guī)定，香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。《香港基本法》第23條授權(quán)香港特區(qū)就國家安全事項(xiàng)自行立法，但是回歸至今20年，有關(guān)的立法工作卻遲遲未能落實(shí)，以致香港特區(qū)在保護(hù)國家安全方面存在立法的空白。

研究香港立法會(huì)程序有兩大價(jià)值：（1）在立法效率方面，有助于推動(dòng)第23條立法進(jìn)程。第23條立法存在著若干種立法路徑，無論是香港特區(qū)自行主動(dòng)立法的路徑，還是香港特區(qū)在中央規(guī)定的時(shí)間表內(nèi)自行立法的路徑，兩者都無法避免法案送交立法會(huì)審議通過的程序要求。厘清立法程序可以減少在冗雜無用的程序中浪費(fèi)時(shí)間；（2）在立法公正方面，通過程序公開與程序參與實(shí)現(xiàn)立法結(jié)果的公正，有助于提高第23條立法質(zhì)量。完善而健全的立法程序?qū)τ诹⒎ㄙ|(zhì)量具有至關(guān)重要的作用。法治價(jià)值不僅體現(xiàn)在立法內(nèi)容本身，同時(shí)還應(yīng)體現(xiàn)在立法程序的正當(dāng)性中。①羅傳賢：《國會(huì)與立法技術(shù)》，五南圖書出版股份有限公司2015年版，第17頁。立法程序與立法內(nèi)容的質(zhì)量相輔相成，完善的立法程序?qū)α⒎▋?nèi)容的質(zhì)量提升有著關(guān)鍵的作用。

反思2003年香港特區(qū)立法會(huì)的立法與檢視“拉布”現(xiàn)象，①“拉布”是指立法會(huì)議員在議會(huì)中利用議事程序，通過冗長辯論，合法延遲或阻撓其反對(duì)的法案獲得通過的現(xiàn)象?？梢园l(fā)現(xiàn)第23條立法程序存在以下3個(gè)問題：（1）在提案程序中，政府在公眾咨詢方面存在立法瑕疵，發(fā)布白紙草案再做進(jìn)一步公眾咨詢還是直接提交藍(lán)紙草案存有爭議；（2）在三讀程序的立法審議中，“拉布”破壞立法會(huì)會(huì)議秩序，并且呈現(xiàn)出“拉布”主體多樣化以及“拉布”后果嚴(yán)重化的趨勢。即使制定了對(duì)應(yīng)的“剪布”規(guī)則，其對(duì)“拉布”的治理存在著局限性；（3）在三讀程序的表決階段中，建制派議員與政府并不完全站在同一陣線，立法會(huì)議員由于政黨利益或理念的原因存在臨陣倒戈的可能性。

圍繞這幾個(gè)問題，筆者先梳理香港立法會(huì)目前實(shí)施的立法程序，以期對(duì)第23條立法程序有整體的理解。在此基礎(chǔ)上，分析了2003年香港特區(qū)進(jìn)行第23條立法時(shí)存在的立法程序上的爭議，然后，探討近幾年來香港立法會(huì)的“拉布”現(xiàn)象，由此給第23條立法帶來新的立法程序上的挑戰(zhàn)。結(jié)合過去第23條立法時(shí)立法程序的不足以及現(xiàn)在第23條立法時(shí)立法程序上的障礙，最后，在香港立法程序的基礎(chǔ)上，提出未來重啟第23條立法時(shí)所能采取的措施。

二、香港立法會(huì)立法程序解讀

香港特區(qū)立法會(huì)依據(jù)《香港基本法》具有制定法律的權(quán)力，并按照《香港特別行政區(qū)立法會(huì)議事規(guī)則》（以下簡稱“《立法會(huì)議事規(guī)則》”）進(jìn)行立法工作。根據(jù)《立法會(huì)議事規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，立法會(huì)進(jìn)行立法需要通過以下程序，分別是提案程序、三讀程序以及生效備案程序。

（一）提案程序

提案程序是法案進(jìn)入立法會(huì)前的程序，政府與議員提出法案，經(jīng)由立法會(huì)秘書安排在《憲報(bào)》刊登法案，后提交給立法會(huì)。香港法案分為兩類：政府法案和議員法案。一般而言，香港特區(qū)政府負(fù)責(zé)草擬并提出法案、議案及附屬法例；除此之外，立法會(huì)議員也可以向立法會(huì)提出法案，此類法案稱為議員法案?？傮w上，提案權(quán)一般由行政機(jī)關(guān)行使，立法會(huì)應(yīng)將行政機(jī)關(guān)提出的議案優(yōu)先列入議程。②張學(xué)仁：《香港法概論》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第29頁。香港特區(qū)政府通常會(huì)作公眾咨詢，征求意見后再形成政府法案，政府法案需經(jīng)過行政長官會(huì)同行政會(huì)議批準(zhǔn)后才提交至立法會(huì)。政府將表明有意提交法案的預(yù)告送交立法會(huì)秘書，該法案隨后會(huì)在《憲報(bào)》刊登及提交立法會(huì)〔《立法會(huì)議事規(guī)則》第51（1）條及第52（1）條）〕。

（二）三讀程序

三讀程序是立法會(huì)審議法案的程序，法案需在立法會(huì)通過三讀程序，才能制定成為法律。三讀程序由首讀、二讀以及三讀構(gòu)成。在首讀階段，立法會(huì)秘書讀出法案簡稱，該法案即當(dāng)作已首讀。法案經(jīng)首讀后，立法會(huì)隨即安排法案進(jìn)行二讀。二讀程序分成兩階段，第一階段由負(fù)責(zé)與法案內(nèi)容有關(guān)事務(wù)的政府官員解釋法案的目的和內(nèi)容，然后法案的二讀程序便會(huì)押后至另一場立法會(huì)會(huì)議。③陳弘毅等：《香港法概論》，三聯(lián)書店（香港）有限公司2015年版，第49頁。押后恢復(fù)二讀的目的在于完善法案內(nèi)容。在押后恢復(fù)二讀的期間內(nèi)，法案交付內(nèi)務(wù)委員會(huì)審議。如法案極具爭議性或性質(zhì)復(fù)雜，內(nèi)務(wù)委員會(huì)可成立法案委員會(huì)作深入研究。二讀結(jié)束后進(jìn)入全體委員會(huì)審議階段，法案通過全體委員會(huì)階段后，立法會(huì)隨即就法案進(jìn)行三讀的程序。若三讀議案獲得通過，法案便完成在立法會(huì)的程序。若議案遭否決，該法案的立法程序即終止〔《立法會(huì)議事規(guī)則》第 63（3）條及第 63（4）條〕。

政府法案的通過需獲得出席會(huì)議的全體議員的過半數(shù)票。立法會(huì)議員提出的法案或?qū)φò傅男拚?，需要功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生的議員和分區(qū)選舉的議員兩部分出席會(huì)議議員各過半數(shù)通過〔《立法會(huì)議事規(guī)則》第46（1）條及第46（2）條〕。因此，議員法案在這樣的表決程序下難以獲得通過。回歸以來，只有極為少數(shù)的議員法案能在立法會(huì)的會(huì)議上得以通過。①朱國斌：《香港特區(qū)政治體制研究》，香港城市大學(xué)出版社2017年版，第58頁。因此在這樣的表決程序設(shè)計(jì)下，政府法案較之于議員法案更容易通過。

（三）生效備案程序

香港特區(qū)立法會(huì)通過法案后，法案提交行政長官簽署。簽署后，法案在《憲報(bào)》上公布生效。香港特區(qū)立法會(huì)制定的法律須報(bào)全國人大常委會(huì)備案。備案不影響該法律的生效。備案程序保障全國人大常委會(huì)對(duì)香港立法會(huì)行使立法權(quán)的法律監(jiān)督，當(dāng)香港立法會(huì)并未根據(jù)《香港基本法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法時(shí)，全國人大常委會(huì)可進(jìn)行立法監(jiān)督。

香港特區(qū)政府具有擬定并提出法案的職能，并且《香港基本法》第23條立法是香港特區(qū)政府憲制上的義務(wù)，因此未來重啟立法時(shí)，法案應(yīng)以政府法案的形式提出?！断愀刍痉ā返?3條立法以政府法案的形式提交至香港立法會(huì)進(jìn)行審議，所經(jīng)過的立法程序如圖1所示。政府政策局向公眾作出咨詢后，由律政司結(jié)合有關(guān)建議草擬為法案。在行政長官會(huì)同行政會(huì)議批準(zhǔn)該法案后，政府將有意提交法案的預(yù)告送交立法會(huì)秘書，法案在《憲報(bào)》刊登并提交至立法會(huì)。提交立法會(huì)后，法案需經(jīng)過三讀程序，包括首讀，動(dòng)議二讀，押后二讀期間交由內(nèi)務(wù)委員會(huì)審議，恢復(fù)二讀，全體委員會(huì)審議以及三讀。立法會(huì)通過之后，法案需經(jīng)過行政長官簽署，并在《憲報(bào)》上公布，最終由政府報(bào)請全國人大常委會(huì)備案。

圖1 《香港基本法》第23條立法程序

三、“國家安全（立法條文）條例草案”立法程序反思

香港特區(qū)政府曾在2003年啟動(dòng)《香港基本法》第23條立法，立法所經(jīng)過的程序與時(shí)間具體如表1所示。香港特區(qū)政府在向公眾作出咨詢之后，擬定法案——“國家安全（立法條文）條例草案”（以下簡稱“草案”），草案在《憲報(bào)》上刊登后提交至立法會(huì)進(jìn)行審議。立法會(huì)首讀之后即由負(fù)責(zé)此次草案的政府官員保安局局長動(dòng)議二讀，草案的二讀程序隨即被押后至另一場立法會(huì)會(huì)議。在押后恢復(fù)二讀的期間內(nèi)，內(nèi)務(wù)委員會(huì)成立法案委員會(huì)對(duì)“草案”的內(nèi)容進(jìn)行研究，香港特區(qū)政府也多次提出修正案以完善立法。但是最終并沒有恢復(fù)二讀程序，而是以撤回草案的方式結(jié)束立法工作。2003年《香港基本法》第23條立法程序即依次經(jīng)過了提案程序、首讀程序與二讀程序。對(duì)此，筆者將以提案程序與三讀程序?yàn)榍腥朦c(diǎn)，分析立法程序上存在的爭議與阻礙。

表1 2003年《香港基本法》第23條立法進(jìn)程表

（一）提案程序的立法瑕疵：公眾咨詢的欠缺

在提案程序中，較有爭議且對(duì)后續(xù)立法展開產(chǎn)生影響的是公眾咨詢是否充分，即是否需要發(fā)表白紙草案以展開更廣泛的咨詢。其他的諸如提交行政長官會(huì)同行政會(huì)議通過等，對(duì)立法的影響則相對(duì)較小。香港特區(qū)政府向社會(huì)公布《實(shí)施基本法第23條咨詢文件》，經(jīng)過3個(gè)月的咨詢，政府收到97097份本地人士提供的意見書。①羅金義：《回歸20年香港精神的變易》，香港城市大學(xué)出版社2017年版，第240頁。在結(jié)束咨詢之后，香港特區(qū)政府將咨詢得到的建議整理成《意見書匯編》，并擬定草案。在行政長官會(huì)同行政會(huì)議同意向立法會(huì)提交草案后，政府以藍(lán)紙草案的形式遞交給立法會(huì)，從而啟動(dòng)三讀程序。

香港特區(qū)政府是先發(fā)表白紙草案再以藍(lán)紙草案的形式遞交立法會(huì)還是直接向立法會(huì)呈交藍(lán)紙草案，這存有爭議：（1）藍(lán)紙草案與白紙草案的性質(zhì)不同。藍(lán)紙草案是在《憲報(bào)》第三號(hào)副刊公布，由于第三號(hào)副刊一向是以藍(lán)紙印制的，所以這些草案稱為藍(lán)紙草案。藍(lán)紙草案是已經(jīng)由行政當(dāng)局呈交給立法會(huì)秘書處的法律草案，它的呈交啟動(dòng)了包括首讀、二讀、三讀等由《立法會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定的立法程序。白紙草案則是在《憲報(bào)》第五號(hào)副刊公布的法律草案，這份副刊是以白紙印制的，由此稱之為白紙草案。白紙草案旨在咨詢社會(huì)大眾對(duì)草案條文的意見。①參見陳弘毅：《一國兩制下香港的法治探索》，中華書局（香港）有限公司2010年版，第185頁。（2）藍(lán)紙草案與白紙草案的修改難度不同。由于藍(lán)紙草案已提交至立法會(huì)，所以藍(lán)紙草案需要依照立法會(huì)提出修正案和表決的程序進(jìn)行修改。白紙草案的修改則較為容易，從白紙到藍(lán)紙之間，草案內(nèi)容的修改是不受限制的。政府方面稱因?yàn)橐呀?jīng)在之前發(fā)布《實(shí)施基本法第23條咨詢文件》，已可達(dá)到就實(shí)施《香港基本法》第23條的立法建議的原則咨詢意見的目的，因此決定不發(fā)表白紙條例草案。②《立法會(huì)五題：條例草案采用白紙或藍(lán)紙刑事發(fā)表的規(guī)則》，http://www.info.gov.hk/gia/general/200210/23/1023205.htm ，香港特區(qū)政府一站通網(wǎng)，2018年9月20日訪問。但事實(shí)上發(fā)布咨詢性文件和發(fā)布白紙草案，兩者還是存在區(qū)別的，咨詢文件只是關(guān)于政策性的建議，白紙草案則是將已經(jīng)擬定的法律條文作廣泛咨詢。發(fā)表咨詢文件后再發(fā)表白紙草案，并不是程序上的重復(fù)，而是對(duì)不同的內(nèi)容進(jìn)行不同的咨詢工作。

香港特區(qū)政府在押后二讀之后曾試圖就草案再次向社會(huì)進(jìn)行咨詢，這更進(jìn)一步地證明了通過極具爭議性的法案需要廣泛地征求民意。香港特區(qū)政府發(fā)表藍(lán)紙草案本是為了更快地通過立法，最后又因爭議太大而就草案重作咨詢，這其實(shí)與發(fā)表白紙草案的意圖并無不同。但這時(shí)，政府已無法達(dá)到原本目的，同時(shí)，還喪失了公眾的信任。

（二）三讀程序的立法阻礙：泛民主派的反對(duì)與建制派的倒戈

在三讀程序中，第23條立法受到的阻礙主要是首讀期間泛民主派的反對(duì)以及表決階段建制派的倒戈。在首讀期間，泛民主派議員試圖擾亂會(huì)議秩序拖延會(huì)議的進(jìn)程，已呈現(xiàn)“拉布”的趨勢。之后動(dòng)議二讀，法案交付內(nèi)務(wù)委員會(huì)審議的過程則是相對(duì)較為順利。但由于自由黨立場轉(zhuǎn)變，致使草案在表決階段將不能獲得過半數(shù)票，因此香港特區(qū)政府決定撤回草案。

香港立法會(huì)就草案進(jìn)行首讀期間，民主黨議員楊森發(fā)言稱，民主派議員會(huì)離場抗議政府首讀這項(xiàng)藍(lán)紙條例草案。立法會(huì)主席回應(yīng)稱非規(guī)程問題，其可離席，隨后民主黨議員及其他議員離開會(huì)議廳，其中數(shù)名議員站立并展示標(biāo)語。同時(shí)公眾席上有數(shù)名男子拋下碎紙，破壞會(huì)議廳的秩序。在會(huì)議廳回復(fù)平靜之后，保安局再動(dòng)議二讀草案。③參見香港特別行政區(qū)立法會(huì)：《2003年2月26日會(huì)議過程正式記錄》，https://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/counmtg/hansard/cm0226ti-translate-c.pdf ，中華人民共和國香港特別行政區(qū)立法會(huì)網(wǎng)，2018年9月20日訪問。動(dòng)議二讀后，辯論中止待續(xù)，條例草案交付內(nèi)務(wù)委員會(huì)審議。

在押后恢復(fù)二讀期間，草案送交內(nèi)務(wù)委員會(huì)進(jìn)行審議，決定何時(shí)恢復(fù)二讀。由于第23條立法涉及的爭議較多，并且影響的范圍也較為廣泛，于是內(nèi)務(wù)委員會(huì)決定成立法案委員會(huì)，對(duì)草案進(jìn)行研究。法案委員會(huì)在審議期間，政府多次提出修正案，對(duì)草案的內(nèi)容作出修改。在法案委員會(huì)階段，雖然部分委員反對(duì)在本年度立法會(huì)會(huì)期制定該草案，但是，法案委員會(huì)最終還是以21票贊成及10票反對(duì)，多數(shù)通過在2003年7月9日立法會(huì)會(huì)議上恢復(fù)二讀的決定。內(nèi)務(wù)委員會(huì)決定支持法案委員會(huì)的建議，在7月9日恢復(fù)二讀。①參見香港特別行政區(qū)立法會(huì)：《〈國家安全（立法條文）條例草案〉委員會(huì)報(bào)告》。

在恢復(fù)二讀辯論前，自由黨宣布不再支持第23條立法，最終導(dǎo)致香港特區(qū)政府撤回立法。在2003年7月6日晚，自由黨主席田北俊宣布辭去行政會(huì)議成員職務(wù)，且重申要求押后草案的二讀。香港特區(qū)政府隨后在7月7日凌晨發(fā)出新聞稿，稱基于自由黨的立場，決定將條例草案押后恢復(fù)二讀。因?yàn)樽杂牲h宣布不再支持政府法案，這將導(dǎo)致草案在表決階段失去自由黨8個(gè)議席的支持，加上之前已明確反對(duì)立法的22個(gè)泛民主派議席，不能確保獲得出席會(huì)議的全體議員的過半數(shù)票通過法案。②《國家安全（立法條文）條例草案》是在第二屆香港立法會(huì)期間提出的政府法案，第二屆香港特區(qū)立法會(huì)共有60個(gè)議席。之后，政府雖然有作出再向社會(huì)進(jìn)行咨詢的決定，減少社會(huì)因沒有用白紙草案進(jìn)行咨詢而引起的爭議，但是，最終還是在2003年9月5日撤回立法。

四、香港立法會(huì)的“拉布”現(xiàn)象透視

香港特區(qū)政府在2003年進(jìn)行《香港基本法》第23條立法時(shí)，立法程序上確存有不足之處。近幾年來，香港特區(qū)立法會(huì)越演越烈的“拉布”行為，更是給第23條立法帶來程序上的挑戰(zhàn)。尤其是第23條立法涉及的問題關(guān)乎香港社會(huì)的自由，泛民主派議員更有可能在立法會(huì)上利用“拉布”以阻撓第23條立法的審議。

（一）“拉布”對(duì)法案審議的危害性

香港特區(qū)立法會(huì)本應(yīng)承擔(dān)著理性審議法案的職能，合理運(yùn)用立法程序制定、修改和廢除法律。但是，隨著立法會(huì)民主成分的增加和立法會(huì)泛民主派議員與社會(huì)性民主運(yùn)動(dòng)的協(xié)同，立法會(huì)內(nèi)部逐漸衍生出一種日益惡質(zhì)化的“拉布”文化，尤其是在2013年以來的特首普選爭議的背景下，“拉布”文化及其個(gè)案實(shí)踐愈演愈烈。③田飛龍：《香港立法會(huì)的惡質(zhì)“拉布”及其治理》，《當(dāng)代港澳研究》2014年第3輯?！袄肌毙问娇煞譃樾拚浮袄肌?、辯論發(fā)言“拉布”、法定人數(shù)“拉布”以及表決“拉布”。④參見宋小莊：《香港特區(qū)立法會(huì)“拉布”和〈香港特別行政區(qū)基本法〉第74條實(shí)施的偏差》，載鄒平學(xué)主編：《港澳基本法實(shí)施評(píng)論》，法律出版社2016年版，第122-123頁。而在香港立法會(huì)中，常見的“拉布”形式包括清點(diǎn)法定人數(shù)，大量提出動(dòng)議或臨時(shí)動(dòng)議，提出多項(xiàng)修正案，提出中止待續(xù)動(dòng)議，人為制造流會(huì)等。“拉布”行為嚴(yán)重破壞了香港立法會(huì)的會(huì)議秩序，造成立法會(huì)無法正常履行其職能，重要的法案被無限期拖延，社會(huì)的公共利益受到損害。實(shí)踐中，香港特區(qū)立法會(huì)“拉布”對(duì)法案審議的影響，可從個(gè)案中略見一斑。

1.《2014年版權(quán)（修訂）條例草案》的審議

《2014年版權(quán)（修訂）條例草案》因“拉布”行為最終導(dǎo)致未能在第五屆立法會(huì)審議通過。該條例草案在2014年6月18日進(jìn)行首讀，7月17日成立法案委員會(huì)。在法案委員會(huì)階段，即使議員有不同的意見，也是理性的討論，最終內(nèi)務(wù)委員會(huì)同意恢復(fù)草案的二讀辯論。然而，當(dāng)立法會(huì)恢復(fù)二讀辯論后，泛民主派卻與之前的態(tài)度截然相反，千方百計(jì)地進(jìn)行“拉布”，包括多次要求清點(diǎn)法定人數(shù)，提出休會(huì)待續(xù)議案拖延條例草案在立法會(huì)的審議。條例草案經(jīng)過3個(gè)多月討論，96小時(shí)的會(huì)議，卻用了38小時(shí)清點(diǎn)人數(shù)，剩余的58小時(shí)，其中包括“拉布”議員利用《立法會(huì)議事規(guī)則》提出將條例草案交付專責(zé)委員會(huì)、提出休會(huì)待續(xù)等議案，真正審議條例草案的時(shí)間其實(shí)只有29小時(shí)，審議進(jìn)展緩慢。最終在2016年4月14日的會(huì)議上，立法會(huì)通過議員陳志全提出的休會(huì)待續(xù)議案，獲得經(jīng)由功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生及分區(qū)直接選舉產(chǎn)生的在席議員分別以過半數(shù)贊成。由于第五屆立法會(huì)仍存在許多等候?qū)徸h的條例草案，此時(shí)贊成休會(huì)待續(xù)議案，意味著該條例草案會(huì)調(diào)至立法會(huì)審議的末項(xiàng)，該條例草案將不可能在第五屆立法會(huì)任期內(nèi)處理。

2.《2016年醫(yī)生注冊（修訂）條例草案》的審議

《2016年醫(yī)生注冊（修訂）條例草案》同樣因“拉布”行為最終導(dǎo)致條例草案失效。該條例草案在2016年3月2日進(jìn)行首讀，在2016年6月29日恢復(fù)該條例草案的二讀辯論。由于醫(yī)學(xué)界強(qiáng)烈反對(duì)增加業(yè)外成員加入義務(wù)委員會(huì)，質(zhì)疑這將導(dǎo)致政府加強(qiáng)操控醫(yī)委會(huì)，并且也不會(huì)加快個(gè)案進(jìn)度，醫(yī)學(xué)界立法議員梁家騮代表醫(yī)學(xué)界利益，對(duì)條例草案進(jìn)行“拉布”抗?fàn)?，包括提出清點(diǎn)法定人數(shù)、提出中止辯論的議案等。其“拉布”行為得到了泛民主派的支持。2016年6月29日的會(huì)議因議員梁家騮多次提出清點(diǎn)法定人數(shù)而流會(huì)收場。在2016年7月15日的會(huì)議上，議員梁家騮依舊多次提出清點(diǎn)法定人數(shù)，期間更提出休會(huì)動(dòng)議，使得該法案未能完成審議，不能三讀表決，在休會(huì)辯論階段中止會(huì)議。①以上會(huì)議資料可參見香港立法會(huì)：《2016年4月14日會(huì)議過程正式記錄》，《2016年6月29日會(huì)議過程正式記錄》，《2016年7月15日會(huì)議過程正式記錄》，https://www.legco.gov.hk/general/chinese/counmtg/yr12-16/mtg_1516.htm ，2018年9月20日訪問。2016年7月15日是第五屆立法會(huì)會(huì)期的最后一天。當(dāng)立法會(huì)任期完結(jié)或解散時(shí)，未完事項(xiàng)即告失效〔《立法會(huì)條例》（第542章）第9（4）條〕。由于條例草案不能在當(dāng)天三讀表決通過，該條例草案將會(huì)在本立法會(huì)任期完結(jié)時(shí)失效。

這些個(gè)案體現(xiàn)了“拉布”對(duì)法案審理造成的阻礙，再結(jié)合《2013年撥款條例草案》與《2014年撥款條例草案》等議案審議，可看出“拉布”的演變趨勢：（1）“拉布”主體呈現(xiàn)多元化的趨勢。除了泛民主派對(duì)政府法案進(jìn)行“拉布”抗?fàn)幹?，近幾年更發(fā)展出功能界別立法會(huì)議員為了業(yè)界利益對(duì)政府法案進(jìn)行“拉布”；（2）“拉布”所造成的后果日趨嚴(yán)重。議員利用“拉布”意圖拖延政府法案的審議，政府法案的審議時(shí)間由此無限期地拉長，最終甚至導(dǎo)致政府法案因立法會(huì)任期完結(jié)而失效。

（二）“剪布”規(guī)則治理的局限性

“拉布”的手段從最初的不停發(fā)言，提出大量修正案，到現(xiàn)在演化成濫用《立法會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定的立法程序。2012年至2016年的第五屆立法會(huì)，會(huì)議時(shí)數(shù)長達(dá)2174小時(shí)，比上屆多14%。當(dāng)中議員要求點(diǎn)算法定人數(shù)高達(dá)1478次，消耗逾220小時(shí)，而因?yàn)榉ǘㄈ藬?shù)不足而休會(huì)也有18次。今屆立法會(huì)的情況也未見好轉(zhuǎn)，2016～2017年度會(huì)議時(shí)數(shù)已有407小時(shí)。議員要求點(diǎn)算法定人數(shù)也有95次，消耗逾16小時(shí)，因法定人數(shù)不足而休會(huì)亦有2次。②鄭治祖：《瘋狂拉布無理 修訂規(guī)則有據(jù)》，《文匯報(bào)》2017年11月13日。因此對(duì)于“拉布”行為，《立法會(huì)議事規(guī)則》在2017年底作出一定修改以期“剪布”?！读⒎〞?huì)議事規(guī)則》主要修改的內(nèi)容如表2所示，包括擴(kuò)大立法會(huì)主席權(quán)力，調(diào)整全體委員會(huì)的人數(shù)等，主要對(duì)于修正案“拉布”法定人數(shù)等作出規(guī)范。

表2 《立法會(huì)議事規(guī)則》修改內(nèi)容及其針對(duì)的“拉布”問題

但是，《立法會(huì)議事規(guī)則》作出的修改是有限的。《立法會(huì)議事規(guī)則》修改的內(nèi)容主要是針對(duì)突出的“拉布”問題，從局部進(jìn)行規(guī)制，而不是從整體方面切入。在沒有修改的立法程序如表決程序中，仍存在著立法會(huì)議員“拉布”的空間，立法會(huì)議員可濫用議事權(quán)阻撓法案審議的通過。更為重要的是，《立法會(huì)議事規(guī)則》現(xiàn)時(shí)缺乏對(duì)“拉布”議員的懲罰細(xì)則。“拉布”議員可能會(huì)被限制發(fā)言或者被立法會(huì)主席命令退席，但是卻無須承當(dāng)實(shí)質(zhì)的后果，例如，罰款或者禁止下次立法會(huì)出席。在懲罰機(jī)制缺失的情況下，“拉布”仍是泛民主派議員反對(duì)法案有利無弊的選擇。

下面以“籃球雙手胸前傳接球”一課為例，談?wù)劇耙欢と苯虒W(xué)模式的具體實(shí)施。本節(jié)課主要圍繞著動(dòng)作技術(shù)和合作意識(shí)兩條主線展開，要求各個(gè)學(xué)生需要通過感受練習(xí)過程中產(chǎn)生的接球、抱球以及傳球等各種判斷產(chǎn)生的一連串問題及兩者之間相互體諒、相互理解、相互配合，進(jìn)行深入的探究、合作、思考、匯總，然后基于自身的實(shí)踐去了解前后站、接與抱以及平行站之間存在的差異性，最終掌握教學(xué)要求的技術(shù)內(nèi)容。

五、完善香港基本法第23條立法程序建議

《香港基本法》第23條立法需經(jīng)過以下的立法程序：提案程序、三讀程序以及生效備案程序。2003年第23條立法在提案程序中未充分進(jìn)行立法咨詢，在三讀程序中建制派議員未能與香港特區(qū)政府站在同一陣線，近年的立法會(huì)“拉布”行為更是拖延法案在三讀程序中的審議進(jìn)程。因此，結(jié)合過去第23條立法的經(jīng)驗(yàn)以及現(xiàn)在立法會(huì)的“拉布”行為，下文將就各個(gè)立法程序分別提出相應(yīng)的對(duì)策，以推動(dòng)第23條立法。

（一）關(guān)于提案程序的應(yīng)對(duì)

1.引進(jìn)非政府機(jī)構(gòu)

政府法案在提交給香港立法會(huì)之前需先作出公眾咨詢。2003年香港特區(qū)政府進(jìn)行第23條立法時(shí)雖然也有作出咨詢，并將收到的咨詢意見整理成《意見書匯編》，然而該《意見書匯編》公布后，有較多的團(tuán)體指責(zé)其意見未被統(tǒng)計(jì)，進(jìn)而引發(fā)出對(duì)政府的咨詢動(dòng)機(jī)和結(jié)果的質(zhì)疑。政府的過失即在于草率地安排政府人員撰寫屬于嚴(yán)肅學(xué)術(shù)研究范疇的調(diào)查報(bào)告，行政官員從事學(xué)術(shù)研究，基于學(xué)術(shù)訓(xùn)練的缺失，報(bào)告未能遵循基本的學(xué)術(shù)規(guī)范，研究結(jié)果因而存在客觀性的瑕疵，使得政府最終陷入獨(dú)斷的漩渦。①鄒平學(xué)等：《香港基本法實(shí)踐問題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第657頁。因此，未來重啟第23條立法時(shí)，可將咨詢工作交由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，非政府機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性可以避免公眾對(duì)政府咨詢的動(dòng)機(jī)和結(jié)果的質(zhì)疑，由此提高第23條立法的可接受性。

2.發(fā)布白紙草案

除了引進(jìn)非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行公眾咨詢以外，由于第23條立法極具爭議性，香港特區(qū)政府在提交立法會(huì)審議前，應(yīng)該先發(fā)表白紙草案，針對(duì)草案條文向公眾作出咨詢，之后再以藍(lán)紙草案的形式提交給立法會(huì)進(jìn)行審議。香港特區(qū)政府也應(yīng)在立法會(huì)會(huì)期內(nèi)盡早地進(jìn)行咨詢，這樣不僅可以推進(jìn)立法進(jìn)程，還可以確保在立法會(huì)會(huì)期結(jié)束之前有充足的時(shí)間進(jìn)行咨詢，以免再有2003年式的質(zhì)疑，該質(zhì)疑指責(zé)政府只作了3個(gè)月咨詢，是為了趕及7月立法會(huì)會(huì)期結(jié)束前立法。①香港立法會(huì)《國家安全（立法條文）條例草案》委員會(huì)141號(hào)意見書，https://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/bc/bc55/papers/bc55-s141-c.pdf， 中華人民共和國香港特別行政區(qū)立法會(huì)網(wǎng)，2018年9月20日訪問。并且鑒于“拉布”已影響法案在立法會(huì)審議的進(jìn)程，政府也應(yīng)盡早咨詢，以向立法會(huì)提交法案，而不應(yīng)在該屆立法會(huì)會(huì)期將近結(jié)束的時(shí)候再提交法案，以免法案因?yàn)榱⒎〞?huì)任期完結(jié)而失效。

（二）關(guān)于三讀程序的應(yīng)對(duì)

1.規(guī)制“拉布”行為

對(duì)于“拉布”行為，《立法會(huì)議事規(guī)則》作出了一定修改。但是針對(duì)未規(guī)制的“拉布”行為，仍需立法會(huì)主席積極行使其主持會(huì)議的權(quán)力以“剪布”，包括制定立法的時(shí)間表以及適用已有的法律規(guī)定處罰“拉布”議員等。根據(jù)《香港基本法》第72條，香港特區(qū)立法會(huì)主席有主持會(huì)議的職權(quán)。立法會(huì)主席需確保會(huì)議有秩序地進(jìn)行，包括采取必要的步驟終止有關(guān)的辯論，以及就修正案作出表決。為了使得該項(xiàng)權(quán)力充分實(shí)現(xiàn)，立法會(huì)主席可以引用《立法會(huì)議事規(guī)則》所規(guī)定的權(quán)力，補(bǔ)充其主持會(huì)議的權(quán)力。而按照《立法會(huì)議事規(guī)則》第92條，對(duì)于議事規(guī)則未作出規(guī)定的事宜，立法會(huì)主席可決定處理有關(guān)情況所適用的方式及程序。因此，基于確保立法會(huì)的會(huì)議有序進(jìn)行，在《立法會(huì)議事規(guī)則》未對(duì)相關(guān)的“拉布”行為作出具體規(guī)制時(shí)，立法會(huì)主席可決定處理“拉布”行為所適用的方式。立法會(huì)審理《2013年撥款條例草案》和《2014年撥款條例草案》時(shí)，立法會(huì)主席采取制定時(shí)間表的方式調(diào)整“拉布”行為。制定時(shí)間表的方式平衡了所有相關(guān)因素，包括議員參與立法過程的權(quán)利、議員利用“拉布”作為與政府當(dāng)局談判的手段、立法會(huì)會(huì)議的暢順舉行，以及立法機(jī)關(guān)的正當(dāng)運(yùn)作等因素。②《曾鈺成：剪布為最合適辦法》，《文匯報(bào)》2013年5月17日。因此，對(duì)于《立法會(huì)議事規(guī)則》仍未規(guī)制的“拉布”行為，立法會(huì)主席應(yīng)行使權(quán)力推動(dòng)立法工作的開展。

2.鞏固政黨聯(lián)盟

第23條立法是以政府法案的形式提交給立法會(huì)進(jìn)行審議，而政府法案在立法會(huì)表決階段若想獲得通過，則需要獲得出席會(huì)議的全體議員的過半數(shù)票，即簡單多數(shù)通過。這意味著第23條立法在立法會(huì)上通過，需要獲得出席會(huì)議的全體議員的過半數(shù)支持。2003年，在“七一游行”之后，受到“七一游行”的影響，自由黨主席兼行政會(huì)議成員田北俊宣布，自由黨不支持7月9日就“草案”進(jìn)行二讀，并要求把二讀押后到12月，這與行政會(huì)議成員有責(zé)任支持政府推動(dòng)的法案的要求有所相悖，因此，他本人也將同時(shí)辭去行政會(huì)議成員一職。由于自由黨不再支持立法，也即意味著政府失去了立法會(huì)自由黨議員的支持，導(dǎo)致政府在立法會(huì)將不能以過半數(shù)票通過立法。因此，政府最后只能決定撤回草案。

從這點(diǎn)看，影響表決的因素在于立法會(huì)議員所持的立場，該立場與立法會(huì)議員政黨背景有關(guān)，與社會(huì)民意的趨向也有關(guān)。對(duì)于第23條立法問題，泛民主派議員認(rèn)為，立法將造成香港的人權(quán)和自由的大倒退，大多持反對(duì)態(tài)度。但鑒于其在立法會(huì)并不占據(jù)絕大多數(shù)議席，因此，泛民主派可能通過煽動(dòng)市民參與集會(huì)游行，擴(kuò)大社會(huì)影響，從而對(duì)建制派議員施壓，意圖使得建制派內(nèi)部分裂，重演2003年自由黨倒戈的一幕。在未來重啟第23條立法時(shí)，若能化解建制派和泛民主派之間的政治分歧，達(dá)成立法共識(shí)，那對(duì)于立法通過具有最直接的推動(dòng)作用。但若結(jié)合現(xiàn)實(shí)因素，建制派與泛民主派達(dá)成共識(shí)的可能性很低，更為重要的是建制派內(nèi)部所持的立場應(yīng)該一致。按照第六屆香港立法會(huì)議席的分布，建制派依舊是占據(jù)著多數(shù)議席，只要能保證建制派內(nèi)部不產(chǎn)生分裂，法案在建制派的支持下仍有望在立法會(huì)獲得半數(shù)票的通過。

（三）關(guān)于生效備案程序的應(yīng)對(duì)

全國人大常委會(huì)對(duì)于報(bào)送備案的法律具有實(shí)質(zhì)性的審查權(quán)，而不只是形式上的備案。全國人大常委會(huì)對(duì)香港立法機(jī)構(gòu)指定的法律報(bào)送的備案制度，不是一項(xiàng)僅具形式意義的制度，不是無所作為的，它是《香港基本法》設(shè)置的一項(xiàng)旨在保證香港立法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照《香港基本法》的規(guī)定行使立法權(quán)的法律監(jiān)督制度。①董立坤：《中國內(nèi)地與香港地區(qū)法律的沖突與協(xié)調(diào)》，中華書局（香港）有限公司2016年版，第88頁。香港特別行政區(qū)法律的備案審查制度是屬于一種國家權(quán)力機(jī)關(guān)的事后立法監(jiān)督制度。②冷鐵勛：《論特別行政區(qū)法律的備案審查制度》，《政治與法律》2014年第1期。香港特區(qū)的立法權(quán)來自中央的授權(quán)，其行使立法權(quán)的行為需要受到授權(quán)者的監(jiān)督，在這樣的前提之下，全國人大常委會(huì)對(duì)于香港特區(qū)立法機(jī)關(guān)具有立法監(jiān)督權(quán)。

全國人大常委會(huì)對(duì)香港立法會(huì)的立法監(jiān)督需受到一定限制，必須是審查法律是否符合《香港基本法》關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系的條款。而且監(jiān)督的手段是將法律發(fā)回香港特區(qū)。全國人大常委會(huì)對(duì)發(fā)回的法律不做修改，雖不做修改，但是發(fā)回的法律立即失效。第23條規(guī)定在第二章“中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系”中，屬于關(guān)于中央和香港特區(qū)的關(guān)系的條款。所以，全國人大常委會(huì)對(duì)于香港立法會(huì)就第23條制定的法律具有立法監(jiān)督權(quán)。當(dāng)香港立法會(huì)制定的法律不符合第23條的要求時(shí)，全國人大常委會(huì)可將法律發(fā)回。例如，第23條規(guī)定香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止分裂國家的行為，如果報(bào)請備案的法律中雖然有對(duì)分裂國家的行為進(jìn)行規(guī)制，但是實(shí)際并不能起到規(guī)制的效果，立法條文形同虛設(shè)，并不符合第23條的立法原意，那么全國人大常委會(huì)可將法律發(fā)回。備案程序使得全國人大常委會(huì)可以監(jiān)督香港國家安全立法的質(zhì)量，確保制定的法律符合第23條的立法原意。

備案審查制度實(shí)施多年以來，全國人大常委會(huì)從未將有關(guān)法律發(fā)回。從總體上來說，香港特別行政區(qū)法律的備案審查制度給人不免有“備而不審”或者“審而不決”的感覺。因?yàn)檫@項(xiàng)制度實(shí)施十多年來，人們從未見過全國人大常委會(huì)就報(bào)備的香港特別行政區(qū)法律作出過肯定或否定的意見，似乎這項(xiàng)制度是“立而不用”。③同注②。但是看似“立而不用”的背后實(shí)際存在多重的原因，可能全國人大常委會(huì)審查之后發(fā)現(xiàn)報(bào)備的法律并無不符合相關(guān)條款的，或者報(bào)備的法律并無涉及相關(guān)條款等。因此，備案審查制度絕非只是擺設(shè)，而應(yīng)是一種國家權(quán)力機(jī)關(guān)的事后立法監(jiān)督制度，并不能因?yàn)橹安o存在相關(guān)的實(shí)踐而否認(rèn)制度存在的價(jià)值。所以對(duì)于第23條立法，備案審查制度使得中央仍具有最后的決定權(quán)，若不符合第23條的立法原意，全國人大常委會(huì)可將報(bào)備的法律予以發(fā)回。發(fā)回之后可再?zèng)Q定是繼續(xù)由香港特別行政區(qū)自行立法，還是中央收回授權(quán)，由中央立法。

六、結(jié) 語

回顧過去《香港基本法》第23條立法進(jìn)程，香港特別行政區(qū)政府在提案程序與三讀程序中存在著不足之處。近幾年的香港特別行政區(qū)立法會(huì)“拉布”行為更是給《香港基本法》第23條立法帶來新的挑戰(zhàn)。筆者針對(duì)第23條立法各個(gè)立法階段分別提出了相應(yīng)的建議，在提案程序中應(yīng)充分地進(jìn)行立法咨詢，在三讀程序中應(yīng)落實(shí)立法會(huì)主席主持會(huì)議的權(quán)力并加強(qiáng)與愛國愛港政黨的合作，在生效備案程序中應(yīng)發(fā)揮立法監(jiān)督的作用。這不僅是為了推動(dòng)《香港基本法》第23條立法通過，避免不必要的程序處理如“拉布”浪費(fèi)立法審議的時(shí)間，也是為了提高《香港基本法》第23條的立法質(zhì)量，通過立法咨詢與立法監(jiān)督來增加立法內(nèi)容的可接受性。