任俊英

到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，是我們黨向全國人民和歷史作出的莊嚴(yán)承諾，是我們黨和國家治國理政的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。黨的十八大以來，河南把脫貧攻堅(jiān)作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)、頭等大事和第一民生工程，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、政策落實(shí)、工作落實(shí)，脫貧攻堅(jiān)工作取得明顯成效。但從總體上來看，在精準(zhǔn)扶貧過程中還存在一些不容忽視的問題，尤其是深度貧困地區(qū)，任務(wù)仍非常艱巨。

脫貧攻堅(jiān)取得的主要進(jìn)展

近年來，河南積極實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，聚焦重點(diǎn)片區(qū)、重點(diǎn)縣村、重點(diǎn)人群，抓好產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全力推進(jìn)，全省貧困人口大幅減少，貧困地區(qū)面貌不斷改善。

全省脫貧人口顯著增多。作為全國貧困人口較多、脫貧任務(wù)較重的省份，近年來，河南省人大常委會審議通過了《河南省扶貧開發(fā)條例》，出臺了一系列精準(zhǔn)扶貧的政策措施，構(gòu)建起了橫向到邊、縱向到底的責(zé)任體系，有力促進(jìn)了全省脫貧攻堅(jiān)工作。至2017年底，河南全省現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口由2013年698萬人減少到221.4萬人，累計(jì)減貧476.6萬人，年均減少95.3萬人，貧困發(fā)生率由8.79%下降到2.57%，5514個(gè)貧困村退出貧困行列，蘭考、滑縣先后脫貧摘帽。

資金投入逐年加大。2017年，河南全省投入各級專項(xiàng)扶貧資金132.63億元，較2016年增長240.3%。全省貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金235億元，較2016年增長87.3%。至2017年11月底，全省扶貧再貸款余額125.7億元，使用量居全國第三位。

貧困群眾的收入和基本保障水平不斷提高。隨著幫扶領(lǐng)域的不斷拓寬，貧困人口的基本保障得到明顯改善。至2017年11月底，全省135.8萬名貧困勞動(dòng)力中，轉(zhuǎn)移就業(yè)101.1萬人。產(chǎn)業(yè)方面，全省實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目1.4萬個(gè)，覆蓋貧困人口71.3萬人。教育方面，累計(jì)投入8億元，資助貧困家庭學(xué)生113.5萬人次。醫(yī)療方面，在全國率先建立困難群眾大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)際報(bào)銷比例提高10.89個(gè)百分點(diǎn)；“先診療后付費(fèi)”和“一站式”就醫(yī)結(jié)算服務(wù)，惠及貧困患者138萬人次。住房保障上，全年改造農(nóng)村貧困家庭危房8萬多戶，超額完成國家下達(dá)的5.21萬戶危房改造任務(wù)。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)2017年提高到年人均不低于3210元，實(shí)現(xiàn)低保與扶貧“兩線合一”，惠及320萬農(nóng)村低保對象。

深度貧困地區(qū)的貧困發(fā)生率大大降低。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦關(guān)于中部省份可根據(jù)自身實(shí)際情況確定自己深度貧困地區(qū)重點(diǎn)扶持的要求，河南省將2016年底貧困發(fā)生率超過10%的4個(gè)國定貧困縣（盧氏縣、臺前縣、淅川縣、嵩縣）定為深度貧困縣，將貧困發(fā)生率超過20%的1235個(gè)村確定為深度貧困村，將它們作為攻堅(jiān)重點(diǎn)。2017年12月，河南省出臺了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，重點(diǎn)從財(cái)政投入、金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷等9個(gè)方面加大支持力度，給予重點(diǎn)傾斜。

當(dāng)前存在的突出矛盾和問題

作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，河南省脫貧攻堅(jiān)工作取得了巨大成效，但是從提升扶貧質(zhì)量，打好打贏深度地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)角度看，還存在一些不容忽視的矛盾和問題。

精準(zhǔn)動(dòng)態(tài)識別能力仍需提升。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來，隨著各級政府工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變和監(jiān)督機(jī)制的完善，貧困戶建檔立卡工作得到社會各方面的認(rèn)可，為完善脫貧攻堅(jiān)數(shù)據(jù)提供了有力支撐。盡管各地都在強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)識別的動(dòng)態(tài)性，但由于識別過程的復(fù)雜性和高成本投入，使得一些地區(qū)很難做到建檔立卡農(nóng)戶的動(dòng)態(tài)調(diào)整，再加上個(gè)別干部存在的人情扶貧、選擇性扶貧等問題，嚴(yán)重影響了識別精準(zhǔn)度和認(rèn)可度。

扶貧資金使用效率有待提高。近年來，盡管各級政府對扶貧投入的資金大幅增加，但由于在現(xiàn)行的扶貧資金管理體制下，資金的使用途徑往往被嚴(yán)格限定，“打醬油的錢不能買醋”，造成扶貧資金的投向與貧困地區(qū)的實(shí)際需求存在脫節(jié)，扶持資金與產(chǎn)業(yè)發(fā)展錯(cuò)位，急需扶持產(chǎn)業(yè)的資金得不到滿足。同時(shí)，項(xiàng)目安排“碎片化”和資金投入“撒胡椒面”的現(xiàn)象較為普遍，一些扶貧項(xiàng)目因?yàn)橥度虢痤~有限和地方配套能力不足而難以解決。資金不足導(dǎo)致扶貧開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)較低、質(zhì)量較差，基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件的可持續(xù)性受到影響。

開發(fā)類扶貧產(chǎn)業(yè)存在“重前輕后”。目前，精準(zhǔn)扶貧政策框架體系已經(jīng)形成，保障類扶貧的政策效果和手段良好，對總體減貧發(fā)揮出了積極作用。但在實(shí)施開發(fā)類扶貧產(chǎn)業(yè)過程中，一些地方往往注重對產(chǎn)業(yè)前端基地建設(shè)扶持，重視項(xiàng)目的促成、落地，而在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中后端的產(chǎn)品加工、結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場拓展方面扶持力度不夠，對項(xiàng)目建成后的后期發(fā)展缺乏跟蹤，開發(fā)類產(chǎn)業(yè)扶貧手段需進(jìn)一步加強(qiáng)。

參與產(chǎn)業(yè)扶貧的市場主體積極性不夠高。從現(xiàn)實(shí)看，政府主導(dǎo)的脫貧攻堅(jiān)，盡管各級政府發(fā)揮的作用顯著，但由于受以往各種惠農(nóng)政策、“輸血式”扶貧影響，過于強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，往往存在由“政府包攬”直接推進(jìn)問題，市場主體跟進(jìn)不夠。一些市場主體投身扶貧產(chǎn)業(yè)的積極性不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)不多，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也較少。部分貧困戶“等、靠、要”思想嚴(yán)重，在發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)時(shí)被動(dòng)參與，內(nèi)生動(dòng)力不足，政府、企業(yè)、貧困戶等共同參與的有效合力尚未形成。

深度貧困人口脫貧任務(wù)仍然艱巨。除了4個(gè)深度貧困縣外，當(dāng)前全省貧困縣中貧困人口大于4萬或貧困發(fā)生率高于5%的縣還有14個(gè)，非貧困縣中貧困人口大于2萬或貧困發(fā)生率大于3%的縣還有12個(gè)。深度貧困地區(qū)不僅表現(xiàn)為某一時(shí)間點(diǎn)上的收入水平低下與物質(zhì)匱乏，更表現(xiàn)為相當(dāng)時(shí)間段上貧困的“頑固性”，具有長期性和代際性的特點(diǎn)，難以在短時(shí)期內(nèi)擺脫貧困，或脫貧狀態(tài)不穩(wěn)定，容易再次返貧。

加快推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的對策建議

當(dāng)前，河南省脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)由全面推進(jìn)幫扶向注重深度貧困地區(qū)攻堅(jiān)轉(zhuǎn)變，進(jìn)入到了脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵時(shí)期。目前剩下的深度貧困地區(qū)，貧困程度深、扶貧成本高、脫貧難度大，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會短板中的最難啃的硬骨頭。因此，要提高脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量，必須按照新發(fā)展理念的總體要求，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化、強(qiáng)化攻堅(jiān)措施，全面打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

切實(shí)提高政治站位。沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面的小康。打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認(rèn)識到，黨中央提出的脫貧攻堅(jiān)要求之高、把關(guān)之嚴(yán)前所未有，是一項(xiàng)極其重要、極其嚴(yán)肅的政治任務(wù)，必須從講政治的高度把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略思想上來，統(tǒng)一到以人民為中心的發(fā)展思想上來，統(tǒng)一到黨的宗旨上來，堅(jiān)決把脫貧攻堅(jiān)的政治責(zé)任履行好、落實(shí)好。

繼續(xù)增加扶貧資金投入。增加投入是脫貧的重要保障。一要發(fā)揮政府投入的主體和主導(dǎo)作用。要著重向深度貧困地區(qū)傾斜，新增的脫貧攻堅(jiān)資金、項(xiàng)目、舉措應(yīng)主要用于深度貧困地區(qū)，各部門安排的惠民項(xiàng)目也要向深度貧困地區(qū)傾斜，要通過各種措施，形成支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的強(qiáng)大合力。二要加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。各級財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要加大對深度貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，省級財(cái)政、對口扶貧地區(qū)也要相應(yīng)增加扶貧資金投入，并加大資金整合力度，充分發(fā)揮金融資金的引導(dǎo)和協(xié)同作用。三要調(diào)整財(cái)政扶貧資金投入方式。發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的功能，撬動(dòng)私募、眾籌、慈善等更多社會資本，參與貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四要探索改善資源分配和利用方式。積極開展產(chǎn)業(yè)扶貧基金化管理試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)扶貧資金專業(yè)管理、精準(zhǔn)投放、循環(huán)使用、收益持續(xù)，解決好誰來用、怎么用等問題。要探索金融部門進(jìn)一步參與和支持脫貧攻堅(jiān)的政策、產(chǎn)品及其組合，推動(dòng)金融扶貧政策和產(chǎn)品更加切合精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際和需要。

進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧。脫貧攻堅(jiān)，產(chǎn)業(yè)是根本。實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧，一要科學(xué)制定扶貧規(guī)劃。根據(jù)貧困地區(qū)特點(diǎn)、基礎(chǔ)條件和貧困人口情況，注重與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體布局相銜接，因地制宜，因人制宜，一戶一策、一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展。二要堅(jiān)持市場導(dǎo)向。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，科學(xué)分析市場供需變化和產(chǎn)品價(jià)格走勢，選準(zhǔn)發(fā)展前景好、預(yù)期收益高和區(qū)域性、特色性顯著的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，著力打造無公害、綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品及區(qū)域性公用品牌，提高產(chǎn)品知名度和市場占有率。三要合理選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。立足當(dāng)?shù)刈匀环A賦，挖掘地方特色資源，宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜林則林、宜游則游。并且要把產(chǎn)業(yè)發(fā)展同促進(jìn)就業(yè)結(jié)合起來，同完善基本公共服務(wù)結(jié)合起來，同保護(hù)民族、區(qū)域、文化特色及風(fēng)貌結(jié)合起來。四要把共享理念貫穿到扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全過程。引導(dǎo)貧困農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體之間加強(qiáng)合作，通過“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”、訂單幫扶等模式，讓貧困戶直接融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條中去，構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，分享產(chǎn)業(yè)經(jīng)營紅利。同時(shí)，還要堅(jiān)持政策扶貧、金融扶貧、科技扶貧、教育扶貧等，多方發(fā)力，通過一系列措施加快貧困人口脫貧步伐。

扶貧要同扶智和扶志結(jié)合起來。貧困既是一種物質(zhì)現(xiàn)象，也是一種精神現(xiàn)象。個(gè)別貧困人口越扶越窮，其原因是窮在了志上，缺乏自我發(fā)展的能力與信心，以至形成了一種無奈的生活習(xí)慣和文化觀念。扶貧重在扶志和扶智。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“脫貧致富貴在立志，只要有志氣、有信心，就沒有邁不過去的坎?！敝挥袕乃枷胗^念上立志、有為，才能從根本上解決內(nèi)生動(dòng)力不足的問題。因此，要堅(jiān)持扶貧同扶智、扶志相結(jié)合，通過廣泛深入的宣傳、教育、引導(dǎo)，激發(fā)他們樹立“寧愿苦干，不愿苦熬”的觀念，充分發(fā)揮他們的首創(chuàng)精神和內(nèi)生動(dòng)力，努力實(shí)現(xiàn)從自卑到自信，靠自己的辛勤勞動(dòng)改變貧困落后面貌。

積極整合扶貧力量。精準(zhǔn)扶貧需要大量的人力、物力、財(cái)力、智力資源，如果僅僅依靠國家投入，不僅成本巨大，而且難以持續(xù)。當(dāng)前各方面的扶貧力量比較繁多，有中央部委層面的，有地方層面的，也有機(jī)關(guān)的、企業(yè)的、科研院所的、社會團(tuán)體的等。如果各行其是，勢必會力量分散，難以收到好的效果。因此，各級政府要建立一個(gè)整合平臺，既將國家、社會的資源聚合起來，又將農(nóng)民所想、市場所需和各方所投有機(jī)聯(lián)結(jié)在一起，把各方面的力量整合到一塊，使外部資源與內(nèi)部要素有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮集中優(yōu)勢、整體效能，從而實(shí)現(xiàn)扶貧資源規(guī)模的效應(yīng)。

建立扶貧工作長效機(jī)制。進(jìn)一步優(yōu)化工作機(jī)制，對扶貧工作要采取扁平化管理方式，切實(shí)降低管理成本，提高扶貧資金的覆蓋面與受益面。改革貧困縣考核機(jī)制，建立科學(xué)合理的約束和退出機(jī)制，引導(dǎo)貧困地區(qū)干部樹立以民生建設(shè)為重點(diǎn)的政績觀，把主要精力放在扶貧開發(fā)上來。完善財(cái)政扶貧資金管理體制，項(xiàng)目審批和管理監(jiān)督要下沉到縣，把錢用在刀刃上。拓展金融扶貧的渠道和方式，鼓勵(lì)金融扶貧創(chuàng)新，讓貧困地區(qū)老百姓享受到方便快捷、成本低、服務(wù)優(yōu)的現(xiàn)代金融服務(wù)。要把從嚴(yán)要求貫穿脫貧攻堅(jiān)工作的全過程、各方面，實(shí)施最嚴(yán)格的考核評估，嚴(yán)格落實(shí)脫貧攻堅(jiān)工作報(bào)告制度、責(zé)任制度、考核制度、督查巡查制度，對不嚴(yán)不實(shí)、弄虛作假的要嚴(yán)肅問責(zé)。要堅(jiān)持扶貧工作務(wù)實(shí)，脫貧過程扎實(shí)，脫貧結(jié)果真實(shí)，脫貧計(jì)劃不能脫離實(shí)際隨意提前，扶貧標(biāo)準(zhǔn)不能隨意降低，既要切實(shí)完成年度減貧目標(biāo)任務(wù)，又不能搞數(shù)字脫貧、虛假脫貧。要加強(qiáng)扶貧資金陽光化管理，集中整治和查處扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，對擠占挪用、層層截留、虛報(bào)冒領(lǐng)、揮霍浪費(fèi)扶貧資金的要嚴(yán)肅處理，對挪用、貪污扶貧款項(xiàng)的要依法從嚴(yán)懲處。要把貧困地區(qū)作為鍛煉干部、選拔干部的重要平臺，選派專職工作隊(duì)伍充實(shí)到貧困地區(qū)所有貧困村，確保不脫貧不脫鉤。

本文為河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南全面深入貫徹新發(fā)展理念對策研究”（編號2018B009）的部分內(nèi)容

（作者系鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院教授）