摘 要 光伏農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地是影響光伏農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素，目前，國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)的政策法規(guī)賦予了光伏農(nóng)業(yè)項(xiàng)目不同于普通建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)惠政策。結(jié)合光伏農(nóng)業(yè)的特征，為促進(jìn)光伏農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的健康發(fā)展，建議加強(qiáng)立法，出臺(tái)法律層級(jí)更高的系統(tǒng)性的部門規(guī)章、梳理現(xiàn)有的規(guī)范性文件，以確保各部門和各地政策的規(guī)范性和統(tǒng)一性，明確節(jié)約集約利用、行政效率和所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)相分離制度等原則，并加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和技術(shù)規(guī)范的推廣。

關(guān)鍵詞 光伏農(nóng)業(yè) 項(xiàng)目用地 加強(qiáng)立法 明確原則 執(zhí)法監(jiān)督

作者簡(jiǎn)介：胡陽(yáng)，中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)有限公司。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.340

太陽(yáng)能是人類取之不盡用之不竭的可再生能源，光伏發(fā)電具有清潔性、安全性、廣泛性、長(zhǎng)壽命和免維護(hù)性、資源充足性及經(jīng)濟(jì)性等優(yōu)點(diǎn)，在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略意義。光伏農(nóng)業(yè)，將太陽(yáng)能發(fā)電與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)緊密結(jié)合，整合了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和光伏發(fā)電的雙重作用，具有十分重要的價(jià)值，尤其是隨著國(guó)家光伏扶貧政策的大力推廣，光伏扶貧作為一種精準(zhǔn)扶貧的方式，光伏農(nóng)業(yè)項(xiàng)目日益成為行業(yè)內(nèi)的“風(fēng)口”。項(xiàng)目用地的法律問(wèn)題成為影響光伏農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素，本文擬就我國(guó)光伏農(nóng)業(yè)發(fā)展中用地的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究。

一、 我國(guó)建設(shè)用地概況

（一）中國(guó)的土地制度

我國(guó)土地制度包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)制度以及土地的用途管制制度。

我國(guó)的土地所有權(quán)屬于公有制，包括國(guó)有土地和集體所有土地兩種形式：國(guó)有土地，主要是指城市市區(qū)的土地，農(nóng)村和郊區(qū)土地根據(jù)法律規(guī)定可屬國(guó)有土地；集體所有土地包括農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地、宅基地和自留地、自留山等。 土地的使用權(quán)包括國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)，其中：國(guó)有土地使用權(quán)是土地使用權(quán)人依法使用國(guó)有土地，國(guó)有土地的使用一般需經(jīng)過(guò)土地劃撥或出讓的方式確定后由相關(guān)使用權(quán)人使用，國(guó)有土地使用權(quán)需經(jīng)由縣級(jí)以上政府登記，核發(fā)使用權(quán)證；集體土地使用權(quán)是依法用于非農(nóng)業(yè)的集體土地，一般由縣級(jí)政府登記，核發(fā)使用權(quán)證。

按照用途，土地可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類：其中農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。

（二） 建設(shè)用地

建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定以劃撥或出讓的方式使用土地；涉及到改變土地用途的，需要經(jīng)相關(guān)政府土地部門的同意，并報(bào)請(qǐng)?jiān)鷾?zhǔn)用地的一級(jí)政府審批。 根據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)用地涉及的法律手續(xù)包括用地預(yù)審、供地方案審批、建設(shè)用地批準(zhǔn)、土地登記等程序。

二、光伏農(nóng)業(yè)用地的政策解析

按光伏發(fā)電的集中程度，光伏發(fā)電項(xiàng)目可分為集中式和分布式兩類。集中式電站是指利用集中連片的土地建設(shè)的大型光伏電站，所發(fā)電量直接并入電網(wǎng)，由電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)配；分布式電站指利用現(xiàn)有設(shè)施建立電站進(jìn)行發(fā)電，所發(fā)電量供用戶使用外，多余的電量并入公共電網(wǎng)。分布式光伏發(fā)電是利用現(xiàn)有建筑安裝光伏設(shè)施，目前應(yīng)用較廣泛的是在建筑物屋頂安裝光伏材料發(fā)電，分布式光伏項(xiàng)目除了變電站等設(shè)施外，光伏組件部分不涉及到占用大量的土地。因此本文所論述的光伏農(nóng)業(yè)主要系指集中式光伏電站。

2015年9月，國(guó)土資源部等部門在國(guó)土資規(guī)[2015]5號(hào)文發(fā)布前，集中式光伏農(nóng)業(yè)項(xiàng)目需要獲取建設(shè)用地指標(biāo)，并按照建設(shè)用地的程序履行履行請(qǐng)報(bào)批程序。

上述情況的改變主要緣起兩個(gè)文件。其中之一為國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2013〕24號(hào)文，該文規(guī)定：光伏項(xiàng)目利用戈壁荒灘等未利用土地建設(shè)的，不涉及轉(zhuǎn)用的，可不占用土地指標(biāo)，可采取租賃的方式。 其次，2015年9月的國(guó)土資規(guī)[2015]5號(hào)文規(guī)定：新能源發(fā)電等項(xiàng)目使用未利用土地的，不改變土地狀況、不占?jí)和恋氐?，可按原地類認(rèn)定，允許以租賃等方式取得；永久占用土地部分按建設(shè)用地辦理手續(xù)；占用農(nóng)用地的，應(yīng)按建設(shè)用地管理。

根據(jù)上述兩個(gè)文件的規(guī)定，集中式的農(nóng)業(yè)光伏項(xiàng)目涉及到的固定設(shè)施部分仍應(yīng)按照建設(shè)用地的程序履行相應(yīng)的程序，而使用戈壁、荒漠等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分，可以不按照建設(shè)用地進(jìn)行管理，無(wú)需履行建設(shè)用地的審批手續(xù)。2016年10月《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項(xiàng)的函》（國(guó)土資廳函〔2016〕1638號(hào)）確認(rèn)：使用農(nóng)業(yè)用地建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行建設(shè)用地手續(xù)，光伏方陣的面積按照相關(guān)規(guī)定確定。從使用方式來(lái)看，可以采用租賃，而不是必須采用征地的手續(xù)。

2017年9月，國(guó)土資源部等部門發(fā)布的國(guó)土資規(guī)[2017]8號(hào)規(guī)定，對(duì)利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項(xiàng)目，即所謂的“農(nóng)光互補(bǔ)”、“漁光互補(bǔ)”和“林光互補(bǔ)”等綜合利用項(xiàng)目，以及符合條件的光伏扶貧項(xiàng)目，采取更加靈活的土地政策：場(chǎng)內(nèi)道路按照農(nóng)村道路管理，光伏方陣等不改變土地狀態(tài)的用地方式及地下直埋敷設(shè)的，可不占用用地指標(biāo)；變動(dòng)站及運(yùn)營(yíng)中心等永久占用土地的需辦理建設(shè)用地手續(xù)。

三、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)光伏用地管理的建議

（一）加強(qiáng)立法，確保各部門和各地政策的規(guī)范性和統(tǒng)一性

2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，我國(guó)土地資源方面的管理涉及到國(guó)土資源部、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部和水利部等多個(gè)部門，呈現(xiàn)出“九龍治水”的格局。光伏項(xiàng)目建設(shè)涉及到的土地既包括農(nóng)田、林地、牧草地、灘涂用地和未利用地等等。實(shí)踐中，也出現(xiàn)同一塊土地，因?yàn)榈丶畼?biāo)注為不同性質(zhì)的土地，需要履行不同的主管部門審批手續(xù)的案例，對(duì)光伏發(fā)電企業(yè)，因占用或破壞林地而承擔(dān)刑事責(zé)任的案例亦不在少數(shù)。此外，各地區(qū)關(guān)于農(nóng)業(yè)光伏項(xiàng)目用地的規(guī)定十分不一致，以城鎮(zhèn)土地使用稅等的繳納問(wèn)題為例，各地關(guān)于是否需要繳納和具體的繳納標(biāo)準(zhǔn)等的規(guī)定具有較大的差異。

2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立了自然資源部，整合了國(guó)土資源部等部門的相關(guān)職責(zé)，形成了對(duì)自然資源的統(tǒng)一管理。 部門職責(zé)的統(tǒng)一，為了解決“九龍治水”的亂局提供的重要的組織基礎(chǔ)。目前，關(guān)于光伏項(xiàng)目用地政策主要的文件有：國(guó)土資源部、國(guó)家能源局和國(guó)家林業(yè)局等部分發(fā)布的一些規(guī)范性文件，規(guī)定的法律層級(jí)較低，政策的連貫性和穩(wěn)定性較差。因此，新的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)自然資源部設(shè)立后，自然資源主管部門和能源主管部門應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)政策文件和規(guī)定進(jìn)行梳理，消除有沖突的規(guī)定，出臺(tái)法律層級(jí)更高的系統(tǒng)性的部門規(guī)章，對(duì)新能源項(xiàng)目等符合發(fā)展趨勢(shì)新業(yè)態(tài)的項(xiàng)目用地等的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)定。此外，針對(duì)各地規(guī)定不一致的情形，需進(jìn)一步清理相關(guān)的規(guī)范性文件，以確保政策的統(tǒng)一性和規(guī)范性。

（二）明確管理的基本原則

土地資源是一種稀缺資源，如何高效并合理地利用土地資源，是制定和實(shí)施政策的落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。針對(duì)光伏農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的特性，應(yīng)當(dāng)確立一些管理的基本原則。

節(jié)約集約利用原則，建設(shè)項(xiàng)目土地節(jié)約集約利用是從土地利用結(jié)構(gòu)的合理性、土地布局的緊湊化、土地利用功能的綜合化、土地產(chǎn)出的高效化等方面綜合實(shí)現(xiàn)了土地利用最優(yōu)配置和利用，節(jié)制當(dāng)前沒(méi)有必要土地資源消耗，尤其是耕地資源的消耗，或者更多的應(yīng)以未利用資源和存量資源來(lái)代替。

建立土地所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)相分離的管理制度，將土地中所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)三權(quán)分立，不僅能提升土地管理職能，還能有效的提升土地市場(chǎng)的運(yùn)行效率。土地的管理權(quán)不同于土地所有權(quán)和使用權(quán)，代表的是一種公共權(quán)力，主要是通過(guò)對(duì)土地使用權(quán)的合理監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)的全面管理 。土地的管理權(quán)往往是通過(guò)土地的用途管制來(lái)實(shí)現(xiàn)。光伏農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)遵守上述原則，在堅(jiān)持土地公有制的前提下，通過(guò)租賃等多種方式靈活使用，同時(shí)通過(guò)集約和綜合利用的方式確定土地的用途，以確保土地真正的高效發(fā)揮其價(jià)值。

行政效率原則，系是指以最小的行政法的制定、實(shí)施的成本盡可能地促進(jìn)行政主體行政活動(dòng)的效率與行政相對(duì)人行為效率的提高。 光伏農(nóng)業(yè)建設(shè)周期較短，投資成本較大，在當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，為了規(guī)范土地的用途管制，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政效率的原則對(duì)光伏土地的利用設(shè)置合理和高效的審批或備案規(guī)則，以提高效率。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和技術(shù)規(guī)范的推廣

光伏農(nóng)業(yè)用地的違法違規(guī)情形較為普遍，需根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定加強(qiáng)執(zhí)法，督促相關(guān)責(zé)任人嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的規(guī)定。另一方面，光伏農(nóng)業(yè)的實(shí)施又涉及到農(nóng)業(yè)設(shè)施和農(nóng)業(yè)種植相關(guān)先進(jìn)技術(shù)的運(yùn)用，為了更好地提升土地利用效率，需要主管部門加強(qiáng)技術(shù)規(guī)范的制定和推廣。

注釋：

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第九條。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三條。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十六條。

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。

國(guó)土資源部等部門發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》。

《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項(xiàng)的函》。

國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》。

《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，2018年3月17日。

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