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(新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會 經(jīng)濟研究院，新疆 烏魯木齊 830002)

內(nèi)容提要：隨著社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，新疆農(nóng)業(yè)經(jīng)濟總量持續(xù)增大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展取得了明顯成效。但是，新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展仍面臨許多矛盾和困難，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、經(jīng)營方式和質(zhì)量安全水平不能主動適應市場需求變化，資源環(huán)境壓力凸顯，農(nóng)民持續(xù)增收動力不足等問題亟待解決，農(nóng)業(yè)的主要矛盾由農(nóng)產(chǎn)品總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，階段性農(nóng)產(chǎn)品供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面集中在供給側(cè)。本文整理了當前新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，及新疆農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革歷程，針對農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，提出了減少農(nóng)產(chǎn)品無效供給、擴大農(nóng)產(chǎn)品有效供給，提高農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的適應性和靈活性，使農(nóng)產(chǎn)品供給體系更好地適應需求變化的一系列措施。

當前，新疆工作總目標是社會穩(wěn)定和長治久安，農(nóng)業(yè)在維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安、促進貧困農(nóng)民脫貧增收等方面有重要的支撐作用。自治區(qū)黨委、人民政府結(jié)合新疆區(qū)情，抓緊落實中央推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革精神，提出當前和今后一個時期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟工作的主線是大力推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2016年1月自治區(qū)先后召開黨委經(jīng)濟工作會議、自治區(qū)黨委農(nóng)村工作會議，對新疆的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做出安排部署。自治區(qū)黨委書記陳全國同志在自治區(qū)第九次黨代會的報告中強調(diào)，要扎實推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅定不移去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，擴大有效供給、釋放有效需求，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。深入分析研究新疆農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的制約因素和問題，有針對性地提出減少農(nóng)產(chǎn)品無效供給、擴大農(nóng)產(chǎn)品有效供給，提高農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的適應性和靈活性，使農(nóng)產(chǎn)品供給體系更好地適應需求變化的途徑與措施，對加快轉(zhuǎn)變新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和貧困農(nóng)民脫貧具有重要的現(xiàn)實意義。

一、文獻綜述

自2015年中央農(nóng)村工作會議第一次提出推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效率，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給以來，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就成為學術(shù)界關(guān)注的焦點。針對國內(nèi)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，2015年底至2016年初，研究的重點集中在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的概念、內(nèi)涵以及農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的解讀等方面。2016年以來，研究的重點集中在探討農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的問題、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的措施、路徑及建議，以及金融等生產(chǎn)要素支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的相關(guān)研究。汪維國等(2016)提出，我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)主要存在制度滯后與缺失并存、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新有待提升、農(nóng)業(yè)勞動者整體素質(zhì)偏低、土地流動難度大、資本要素不足等問題，他認為需從制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、提升勞動力素質(zhì)、完善土地流轉(zhuǎn)機制、加強金融支持等方面改革創(chuàng)新，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革?？紫橹?2016)認為，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的著力點在于土地制度改革、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和糧食體制改革。許瑞泉(2016)認為，經(jīng)濟新常態(tài)下我國農(nóng)業(yè)發(fā)展主要存在兩方面的問題：一方面是我國糧食結(jié)構(gòu)性矛盾突出，糧食品種的農(nóng)業(yè)供給側(cè)亟待適當調(diào)整；另一方面是我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高和國際競爭力不強。他提出解決農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在的相關(guān)問題，提升農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，提高農(nóng)業(yè)國際競爭力、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和農(nóng)民有效收入，需要從提高人口素質(zhì)、推動科技和制度創(chuàng)新、實施農(nóng)業(yè)品牌戰(zhàn)略、完善土地流轉(zhuǎn)機制、推動產(chǎn)業(yè)融合方面著力推進。鄭風田(2017)提出，我國推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革主要是基于消費者對農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)要求大幅度提升、糧食的相對過剩與“產(chǎn)量、進口量和庫存量”三量齊增等問題凸顯，他認為推進我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需從提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、提高農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈收益、推行綠色生產(chǎn)方式、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)功能區(qū)、加快科技創(chuàng)新等方面著手。新疆農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也存在上述專家學者提出的問題，且新疆的農(nóng)業(yè)還存在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、科技水平低、適度規(guī)模經(jīng)營不足、地處少數(shù)民族聚集區(qū)等特點，更需要通過推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革來解決新疆農(nóng)業(yè)問題。

二、新疆農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要性分析

(一)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是有效提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益的需要

近年來，新疆農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)攀升，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨生產(chǎn)效益下降，農(nóng)民增收乏力等問題。以小麥、玉米、棉花生產(chǎn)為例，因人工、農(nóng)資投入品等價格的上漲，小麥、棉花的畝均成本不斷提高，小麥、棉花畝均產(chǎn)值均呈下降態(tài)勢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益降低。2012年—2015年，小麥種植成本不斷提高，從2012年畝均成本824.11元上升到2015年畝均成本991.39元，畝均成本上漲了20.3%，而小麥畝均產(chǎn)值在波動中緩慢增長，2012年—2015年，小麥畝均產(chǎn)值提高了18.5%，畝均成本上漲幅度超過了畝均產(chǎn)值增加速度，小麥生產(chǎn)效益下降。2012年—2015年，棉花種植成本從畝均1787.61元上漲到畝均2107.35元，畝均成本上漲了17.89%，畝均產(chǎn)值不升反降，從2442.39元下降到1486.31元，棉花種植呈虧損狀態(tài)。2016年，新疆農(nóng)產(chǎn)品價格總體走低，農(nóng)林牧漁產(chǎn)品中，除了林產(chǎn)品價格略漲和生豬價格大幅上漲之外，其他農(nóng)產(chǎn)品價格總體都下降。種植業(yè)中尤以谷物和水果降幅明顯，分別下降18.32%和6.55%；畜產(chǎn)品中牛羊價格分別下降8.4%和5.01%。農(nóng)產(chǎn)品價格總體下跌，農(nóng)民家庭經(jīng)營虧損額進一步擴大，加上部分惠農(nóng)補貼下調(diào)，農(nóng)民增收難度加大。因此，實現(xiàn)有效益的生產(chǎn)是當前需要迫切解決的問題，圍繞實現(xiàn)農(nóng)村全面小康的目標，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革迫切需要構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，推進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量與效率，促進全要素生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合素質(zhì)穩(wěn)步提升，降本增效，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益。

表1 2012年—2015年新疆小麥、棉花成本收益情況單位：元

項目小麥棉花20122013201420152012201320142015畝均產(chǎn)值1007.031223.581195.191193.232442.392474.331848.021486.31畝均成本824.11903.43967991.391787.611926.582111.782107.35

數(shù)據(jù)來源：新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會成本價格監(jiān)督局，2012年—2015年《農(nóng)牧產(chǎn)品成本收益資料匯編》。

(二)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是促進農(nóng)產(chǎn)品有效適應消費結(jié)構(gòu)加快升級、實現(xiàn)市場導向生產(chǎn)的需要

隨著新疆城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的增加，居民消費結(jié)構(gòu)升級逐漸加快，消費需求多樣化，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、品質(zhì)及口感等要求更高，中高檔農(nóng)產(chǎn)品與食品消費市場潛力巨大，農(nóng)業(yè)觀光旅游休閑服務產(chǎn)品需求日益增長。而現(xiàn)實是，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)較低，優(yōu)質(zhì)高端品牌缺乏，雖然當前新疆農(nóng)產(chǎn)品市場行情總體平淡，但優(yōu)質(zhì)品牌的銷路好，價格高。新疆迫切需要創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品供給方式，增強供給結(jié)構(gòu)的適應性和靈活性，不僅要滿足數(shù)量上的要求，更要在結(jié)構(gòu)、品種、品質(zhì)等方面適應消費需求出現(xiàn)的新變化，使農(nóng)產(chǎn)品供給更加契合消費需求。

(三)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是保證農(nóng)產(chǎn)品有效供給前提下緩解資源環(huán)境壓力的需要

新疆土地面積廣，但耕地面積不足。2015年，全疆人均耕地面積不足2畝(2008年耕地面積與2015年人口總數(shù)相比)，在耕地利用上重用輕養(yǎng)、重產(chǎn)出輕投入，土壤有機質(zhì)含量不足。水資源時空分布不均，季節(jié)性缺水現(xiàn)象嚴重，農(nóng)業(yè)用水利用率偏低，水資源浪費嚴重。農(nóng)業(yè)面源污染問題突出，化肥利用率偏低，過量、不合理的化學肥料殘留在土壤水體中，造成土壤肥力下降，地膜使用也造成農(nóng)田污染。新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展逐漸出現(xiàn)資源環(huán)境透支，迫切需要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好和生態(tài)良好的可持續(xù)發(fā)展。

三、改革開放以來新疆農(nóng)業(yè)供給情況分析

改革開放以來，新疆的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革不斷推進，縱觀新疆農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革歷程，每一次改革都離不開市場需求的引導?？偨Y(jié)新疆農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革，歷次改革推進都積累了一定經(jīng)驗，對當前推進新疆農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有重要的指導作用。

第一階段，由農(nóng)產(chǎn)品供給總量不足到努力提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的階段。1978年—1995年，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全疆范圍推開，農(nóng)民有了經(jīng)營自主權(quán)，生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)村生產(chǎn)力得到大幅提高。這個階段全疆的農(nóng)業(yè)發(fā)展方向主要是解決糧食供給不足、農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)單一問題。1978年—1985年，全疆糧食產(chǎn)量由370.01萬噸增加到496.65萬噸，7年間年均增長4.29%，創(chuàng)造了當時全疆糧食連年豐產(chǎn)增收的新紀錄，解決了新疆糧食長期嚴重短缺、農(nóng)民吃不飽飯的問題，完成了以解放生產(chǎn)力、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革。1990年全疆糧食產(chǎn)量增加到676.89萬噸。隨后5年，伴隨全疆糧食持續(xù)增產(chǎn)，糧食供給開始出現(xiàn)相對過剩和賣糧難的問題。在這種大背景下，新疆提出積極發(fā)展多種經(jīng)營，全疆農(nóng)業(yè)單一的糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐漸被打破。棉花、西瓜、甜瓜等經(jīng)濟作物種植面積不斷增加，種植業(yè)結(jié)構(gòu)趨向多樣化，市場上農(nóng)產(chǎn)品供給日益豐富。棉花的種植面積和產(chǎn)量大幅提升，糧食的種植面積適當調(diào)減。棉花種植面積占農(nóng)作物播種面積比從1990年的14.61%增加到1995年的52.21%，棉花產(chǎn)量從1990年的46.88噸增加到1995年的93.5萬噸，產(chǎn)量增加了99.45%。1995年，全疆糧食種植面積占農(nóng)作物播種面積的52.21%，與1990年的61.31%播種面積相比，少了9.09個百分點，糧食種植面積雖然略有下調(diào)，但糧食總產(chǎn)量卻增加了7.87個百分點，糧食種植效率有所提高[注]數(shù)據(jù)來源：歷年《新疆統(tǒng)計年鑒》。。農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)完成了由糧食供給相對不足到糧食供應充足的調(diào)整，由糧食生產(chǎn)獨大向糧、棉作物多元化生產(chǎn)的調(diào)整。

圖1:1978年—1995年新疆主要農(nóng)作物種植面積

數(shù)據(jù)來源：《新疆五十年》，中國統(tǒng)計出版社。

圖2:1978—1995年主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量表

數(shù)據(jù)來源：《新疆五十年》，中國統(tǒng)計出版社。

第二階段，農(nóng)產(chǎn)品多元化和產(chǎn)量大幅提升調(diào)整階段。1996年—2014年，人民生活水平日益提高，以谷物為主要消費品的農(nóng)產(chǎn)品市場逐漸無法滿足廣大人民群眾的需求。新疆根據(jù)時代特征，堅持推進在市場需求引領(lǐng)下進行的農(nóng)林牧結(jié)構(gòu)調(diào)整。全面推進糧食、棉花、特色林果業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和區(qū)域特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)由糧食、棉花占主要地位向糧食、棉花、特色林果業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和區(qū)域特色農(nóng)業(yè)全面發(fā)展轉(zhuǎn)變，供給結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，市場農(nóng)產(chǎn)品供給逐漸豐富，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展取得了明顯成效。至2014年，農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值2744億元，2005年至2014年9年年均增速6.86%。糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“七連增”，實現(xiàn)了“全區(qū)平衡，略有結(jié)余”的目標。2014年棉花產(chǎn)量達到451萬噸，單產(chǎn)、總產(chǎn)、商品調(diào)撥量等居全國首位，特色林果面積達到1425萬畝，產(chǎn)量達到858.6萬噸[注]數(shù)據(jù)來源：歷年《新疆統(tǒng)計年鑒》。，新疆已形成四大林果主產(chǎn)區(qū)和六大產(chǎn)業(yè)集群，林果業(yè)發(fā)展迅速。畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提升。設(shè)施農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。綠色、有機特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和加工業(yè)基地已經(jīng)形成市場競爭優(yōu)勢。這個階段新疆已成為國家重要的棉花、林果、肉類和以加工番茄為代表的特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。這個階段，農(nóng)產(chǎn)品得到極大豐富，新疆以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點，推進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進農(nóng)業(yè)一產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整取得了成效。

圖3:主要年份新疆農(nóng)作物產(chǎn)量

數(shù)據(jù)來源：2016年《新疆統(tǒng)計年鑒》。

圖4:主要年份新疆農(nóng)作物播種面積

數(shù)據(jù)來源：2016年《新疆統(tǒng)計年鑒》。

第三階段，農(nóng)產(chǎn)品供給普遍過剩、有效供給不足階段。2014年，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，糧棉等主要農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)下跌，農(nóng)業(yè)市場和資源雙重約束加劇，農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收難度明顯加大，需要加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。面對新形勢新任務，自治區(qū)提出加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在已經(jīng)形成的糧、棉、果、畜產(chǎn)業(yè)格局的基礎(chǔ)上，著力推進“穩(wěn)糧、調(diào)棉、優(yōu)果、興畜”。2014年，為解決棉花供給過剩，新疆實施棉花目標價格改革試點。四年來，自治區(qū)各地各部門緊密協(xié)作，各市場主體積極參與，棉花目標價格改革試點取得了顯著成效，得到了國家和社會各界的廣泛認可。至2017年，新疆糧食產(chǎn)量實現(xiàn)十連增，糧食價格偏低，糧價出現(xiàn)倒掛，銷售困難，各地糧食倉容明顯不足，因此，需著手進行糧食流通體制改革。棉花目標價格改革標志著以調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，促進一產(chǎn)上水平為重點的新疆農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革掀開了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革新篇章，也反映了新疆農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的緊迫性，對新疆農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展和當前深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要的啟示和意義。

結(jié)合以上分析可得，多相位分段調(diào)制干擾可以在真實目標周圍形成一定范圍的局部遮蓋效果，且通過對干擾信號分段數(shù)、調(diào)制相位數(shù)以及調(diào)制相位值三個參數(shù)的控制可以實現(xiàn)靈活多樣的干擾效果。

從改革開放以來新疆推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷程可以看出，結(jié)構(gòu)調(diào)整始終貫穿于新疆農(nóng)村改革發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的全過程，圍繞推進結(jié)構(gòu)調(diào)整這條主線，帶動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的變革，有力地促進了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，自治區(qū)政府落實中央農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革精神，提出當前和今后一個時期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟工作的主線是大力推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

四、推進新疆農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的主要問題

(一)農(nóng)業(yè)扶持政策有待調(diào)整完善

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持政策有待調(diào)整。供給側(cè)改革要求農(nóng)業(yè)不僅要生產(chǎn)出高質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，還要適應市場消費需求。在農(nóng)產(chǎn)品總量不足時，新疆的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持政策特別重視支持農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和規(guī)模為依據(jù)決定對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持和獎勵，而忽視了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和品種結(jié)構(gòu)。如2017年新疆對小麥實行“統(tǒng)一收購、統(tǒng)一直補”政策，只要是農(nóng)民種糧、售糧，糧食企業(yè)就不得拒收，較少考慮小麥的品質(zhì)和市場的銷量，這項政策的實施在糧食總量不足的情況下，極大地促進了新疆糧食生產(chǎn)，保證了新疆糧食供應，確保了新疆糧食安全，但在當前糧食高庫存，糧食存在滯銷的情況下，這項政策不能適應當前的生產(chǎn)情況，迫切需要改革。

2.農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策有待調(diào)整。新疆大宗農(nóng)產(chǎn)品價格市場化程度相對較低。以小麥為例，2017年底，小麥執(zhí)行最低信息參考價，糧食企業(yè)收購價格不得低于政府的最低信息參考價。糧食保護價不由市場形成，糧食收儲價格政策也沒有考慮市場需求。盡管糧食最低信息參考價的出發(fā)點是保護農(nóng)民利益、維護國家糧食安全，但同時也存在一定弊端，即忽視了糧食市場的供給結(jié)構(gòu)平衡，沒有注重市場消費結(jié)構(gòu)的均衡，因此農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策也需要根據(jù)當時情況做出適當調(diào)整，促進糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)契合消費需求，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。

3.農(nóng)業(yè)經(jīng)營政策有待調(diào)整。當前新疆經(jīng)營政策支持的大多是產(chǎn)量高、規(guī)模大的農(nóng)產(chǎn)品，而不是以支持具有市場品牌競爭力的農(nóng)產(chǎn)品為主。高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品很難得到政策的有效支持，這在一定程度上造成了高品質(zhì)和適應市場中、高層次需求的特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品的短缺。

(二)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化

1.種植業(yè)中糧食、棉花占比過高，糧棉等主要農(nóng)產(chǎn)品階段性過剩。2016年，全疆糧食和棉花播種面積占農(nóng)作物和特色農(nóng)產(chǎn)品播種總面積的72.8%，林果種植面積是農(nóng)作物種植面積的23.8%，牧、漁業(yè)所占比例較小。糧食播種面積居高不下，糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，以小麥為主的部分糧食產(chǎn)能相對過剩，高產(chǎn)量、高庫存現(xiàn)象凸顯，市場小麥價格維持較低水平，糧食企業(yè)普遍出現(xiàn)經(jīng)營虧損，僅2016年，全行業(yè)虧損3475萬元，虧損面達66.36%[注]數(shù)據(jù)來源:新疆維吾爾自治區(qū)糧食局。，而水稻、油料作物供不應求。棉花次宜棉區(qū)、風險棉區(qū)產(chǎn)量、品質(zhì)、效益不高，部分棉農(nóng)種植收益主要靠國家政策支持。飼草料種植規(guī)模很小，2016年，苜蓿播種面積為280.82千公頃，僅占農(nóng)作物播種面積的4.5%，這不利于農(nóng)牧融合發(fā)展。以糧食、棉花為主的主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能過剩，造成農(nóng)業(yè)綜合效益全面下滑，直接制約了農(nóng)業(yè)競爭力的提升，影響了農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收。

2.林果業(yè)、畜牧業(yè)效益下降。2000年以來，新疆特色林果業(yè)發(fā)展很快，林果的種植面積快速遞增，但因栽培品種結(jié)構(gòu)不合理，林果生產(chǎn)管理較粗放，品牌小而雜、加工轉(zhuǎn)化能力不強等多方面原因，新疆林果業(yè)優(yōu)質(zhì)果品率低，不同果品種植效益相差很大，紅棗等個別林果產(chǎn)品相對過剩。

(三)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展滯后

1.農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)不發(fā)達。新疆農(nóng)產(chǎn)品資源豐富，農(nóng)產(chǎn)品加工總量小、加工深度不夠是新疆農(nóng)產(chǎn)品相對過剩、農(nóng)業(yè)效益低下的重要原因。2016年，新疆規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)[注]規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)統(tǒng)計范圍包括農(nóng)副食品加工業(yè)、飼料加工業(yè)、制糖業(yè)、食品加工業(yè)、飲料制造業(yè)、煙草制品業(yè)、紡織業(yè)?？偖a(chǎn)值為1351.67億元，占農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值2969.7億元的45.52%[注]⑦數(shù)據(jù)來源：2017年《新疆統(tǒng)計年鑒》。。山東省規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)[注]規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)統(tǒng)計范圍包括農(nóng)副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)、煙草制品業(yè)、紡織業(yè)?？偖a(chǎn)值26187.74億元，是農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值9325.89億元的2.81倍⑦?？梢钥闯鲂陆r(nóng)產(chǎn)品的加工轉(zhuǎn)化能力遠遠落后于內(nèi)地發(fā)達省區(qū)，存在很大的發(fā)展空間。新疆農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)數(shù)量少，2016年，規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)876個，其中虧損企業(yè)155個，虧損企業(yè)數(shù)量占比為17.7%；山東省規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)7827個，是新疆的8.9倍，其中虧損企業(yè)514個，虧損企業(yè)數(shù)量占比為6.57%，遠低于新疆。再由于新疆農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)業(yè)總量小、企業(yè)數(shù)量少和規(guī)?；潭鹊?，農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)自身的輻射帶動能力較弱，無法支撐其所在地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品加工的自由發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的規(guī)模化、專業(yè)化、標準化發(fā)展目標很難實現(xiàn)。另外，當前新疆的干鮮果品加工大多數(shù)停留在簡單的烘干、脫水上，深加工不足，產(chǎn)業(yè)鏈較短，制約了新疆農(nóng)產(chǎn)品向精、深方向發(fā)展。新疆的農(nóng)產(chǎn)品加工缺少品牌建設(shè)，沒有形成具有競爭優(yōu)勢的加工品牌。

2.農(nóng)業(yè)組織化程度偏低。新疆農(nóng)民合作社數(shù)量雖多，但帶動作用不強，農(nóng)民專業(yè)合作服務薄弱。家庭農(nóng)牧場起步較晚，數(shù)量不多、規(guī)模較小。龍頭企業(yè)與農(nóng)民利益聯(lián)系不緊密，帶動農(nóng)民開展規(guī)?；?、標準化生產(chǎn)、開拓市場作用遠未發(fā)揮。新疆農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)滯后，多種形式的農(nóng)業(yè)土地適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展緩慢。

(四)農(nóng)產(chǎn)品市場開拓能力不足

1.農(nóng)產(chǎn)品名優(yōu)品牌建設(shè)落后。由于長期過度追求高產(chǎn)量，導致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高，近年來，新疆大力發(fā)展綠色有機農(nóng)產(chǎn)品，建立綠色有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，但各企業(yè)綠色有機品種多，規(guī)模小，市場開發(fā)能力弱，缺乏具有品牌影響力的中高端產(chǎn)品，造成國內(nèi)市場和國際市場對新疆農(nóng)產(chǎn)品的認知程度比較低。

2.地理位置偏遠，營銷物流體系不發(fā)達。新疆地理位置比較偏遠，遠離內(nèi)地市場，交通不便，鐵路運力有限，公路運輸距離長、成本高。新疆特色農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)地的營銷大多處于“被動營銷”的局面，新疆企業(yè)只起到定向供貨的作用，而沒有和內(nèi)地的大型超市建立起農(nóng)超對接的關(guān)系，這與新疆地理位置和物流運輸狀況有很大關(guān)系。同時，新疆農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)比較落后，傳統(tǒng)的交易方式無法適應快速變化的市場，生鮮果品對倉儲物流要求較高，而冷鏈運輸又相對滯后，新疆的農(nóng)產(chǎn)品運輸成本很高。據(jù)調(diào)查，喀什地區(qū)加工的紅棗、核桃等產(chǎn)品運往上海市場銷售，僅運營費用就占到產(chǎn)品銷售價格的38%，遠高于15%左右的行業(yè)平均水平。

(五)農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新不足

1.農(nóng)業(yè)科技推廣服務體系不健全。農(nóng)業(yè)科技管理體制創(chuàng)新不足，機制不靈活，公益性服務嚴重不足，經(jīng)營性社會化服務發(fā)展緩慢；一些新品種、新技術(shù)、新模式示范推廣力度不夠；農(nóng)業(yè)科技人員整體素質(zhì)較低，人員老化速度過快、人員結(jié)構(gòu)不合理、知識更新慢，科技服務手段不足，利益分配機制不靈活，基層科技人員待遇低。

2.農(nóng)村市場信息服務體系建設(shè)滯后。農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施不足，寬帶入戶率低，信息閉塞，干部和農(nóng)民市場化意識不強，普遍重生產(chǎn)輕流通，依靠市場導向調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)主動性不夠。

3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機制亟待建立。各級財政支出結(jié)構(gòu)中對農(nóng)業(yè)投入的比重不高；農(nóng)村金融保險服務亟待加強，面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的金融機構(gòu)少、服務產(chǎn)品少，農(nóng)村信用合作社成為農(nóng)村金融的主力，但其服務能力有限，貸款期限短、貸款手續(xù)復雜、貸款利率高；農(nóng)業(yè)企業(yè)融資貸款難度大。

五、建議

(一)進一步完善農(nóng)業(yè)補貼政策，增強政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的導向作用

1.調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼政策支持方向。農(nóng)業(yè)各種補貼政策應依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)現(xiàn)狀進行動態(tài)調(diào)整，補貼政策的調(diào)整方向應由從引導擴大生產(chǎn)規(guī)模、提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量轉(zhuǎn)向在保證供給的前提下，引導農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，由過去主要對農(nóng)產(chǎn)品的價格直接補貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω厣a(chǎn)能力提高與增強的補貼。例如，2014年國家出臺了對新疆的棉花進行價格形成機制和補貼方式的改革，農(nóng)產(chǎn)品直接補貼政策調(diào)整措施取得了一定的效果。可見，其他不適應當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀的補貼政策也應適當調(diào)整。

2.推進惠農(nóng)資金整合工作。梳理改善過去系列強農(nóng)惠農(nóng)補貼政策，允許縣域強農(nóng)惠農(nóng)資金整合統(tǒng)籌運用，允許惠農(nóng)資金用在支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展等方面，加強對各縣市各項惠農(nóng)補貼資金使用的監(jiān)管，使各項惠農(nóng)資金真正發(fā)揮作用，促進當?shù)剞r(nóng)業(yè)提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。

(二)優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)，擴大農(nóng)產(chǎn)品有效供給

推進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢區(qū)域集中，按照農(nóng)作物適宜環(huán)境，逐步將農(nóng)產(chǎn)品調(diào)整到最適宜生產(chǎn)的區(qū)域，構(gòu)建生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)的區(qū)域結(jié)構(gòu)。糧棉方面，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整，解決糧食滯銷問題，鞏固優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)能力，加強高產(chǎn)高效糧田建設(shè)，調(diào)減低產(chǎn)能低效糧食種植面積；突出發(fā)展優(yōu)勢高產(chǎn)棉區(qū)，進一步逐漸退出次宜棉區(qū)、風險棉區(qū)，退出面積根據(jù)水資源狀況發(fā)展飼草料種植。特色林果方面，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)情況，在全疆范圍內(nèi)合理構(gòu)建生產(chǎn)布局，在適宜生產(chǎn)區(qū)強化優(yōu)質(zhì)林果標準化基地建設(shè)，發(fā)展多業(yè)態(tài)林果產(chǎn)品營銷模式，努力提高特色林果產(chǎn)品品質(zhì)。畜牧業(yè)方面，根據(jù)各地州(縣、市)特色，調(diào)整畜群結(jié)構(gòu)，引導擴大飼草料種植，盡快形成糧經(jīng)飼三元種植結(jié)構(gòu)，在畜牧生產(chǎn)優(yōu)勢區(qū)域，挑選優(yōu)良品種建設(shè)規(guī)模肉牛、肉羊、生豬養(yǎng)殖場。

(三)提高農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)水平，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

1.全面提升農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。盡快研究制定加快新疆農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展的政策性措施，推動新疆農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)擴大規(guī)模和轉(zhuǎn)型升級。以園區(qū)、城鎮(zhèn)為載體引導農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集聚發(fā)展，建立農(nóng)產(chǎn)品初加工基地，支持新疆發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品初加工生產(chǎn)水平，逐步解決精深加工的瓶頸技術(shù)，不斷推進農(nóng)產(chǎn)品加工向深層次發(fā)展。利用政策優(yōu)勢，加大招商引資力度，引進有基礎(chǔ)、有潛力的大型龍頭企業(yè)帶動新疆農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展。

2.拓展農(nóng)業(yè)多種功能，促進一二三產(chǎn)融合發(fā)展。在確保糧食安全的底線前提下，推進糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，擴展農(nóng)業(yè)多功能。重視推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品加工、流通、旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，積極打造休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、戈壁農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂、漁家樂，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，吸引更多的城市人群下鄉(xiāng)消費體驗，帶動農(nóng)民就業(yè)增收。

(四)大力培育農(nóng)產(chǎn)品品牌，努力開拓農(nóng)產(chǎn)品市場

1.立足提升質(zhì)量，大力培育農(nóng)產(chǎn)品名優(yōu)品牌。新疆區(qū)級政府部門應擔當品牌建設(shè)的主體責任，做好農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)規(guī)劃，建立農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)補貼機制，打造幾個重點品牌；其次，加強農(nóng)產(chǎn)品標準化建設(shè)，增加農(nóng)產(chǎn)品品牌的建設(shè)投入，協(xié)調(diào)企業(yè)與農(nóng)戶的關(guān)系，保障品牌農(nóng)產(chǎn)品供應；再次，實施優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)戰(zhàn)略，打造世界級新疆優(yōu)質(zhì)小麥、葡萄、紅棗、哈密瓜等農(nóng)產(chǎn)品品牌。

2.健全完善的營銷物流體系，拓寬農(nóng)產(chǎn)品市場。運距遠、冷鏈物流不發(fā)達等是新疆鮮食農(nóng)產(chǎn)品效益不高的重要原因。首先，轉(zhuǎn)變農(nóng)產(chǎn)品補貼方式，梳理各項惠民補貼，將“糧食直補”等原來“補價格”的部分資金酌情補貼到運輸上來，進行運費補貼，建立運費補貼機制。其次，加強冷鏈物流建設(shè)，抓緊推進新疆通用機場建設(shè)，盡早發(fā)揮通用航空在農(nóng)產(chǎn)品運輸方面的快捷作用，開通疆內(nèi)至疆外農(nóng)產(chǎn)品貨運班列， 全面提高農(nóng)產(chǎn)品貨運能力。

(五)推進農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新 ，優(yōu)化配置各類資源

不斷完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)化、社會化服務組織，推進農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營、精細化管理和精準化工作，構(gòu)建促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新的運行機制。大力推進農(nóng)村土地制度改革、集體資產(chǎn)股份化改革、農(nóng)村金融改革和農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險業(yè)的發(fā)展，探索和建立農(nóng)業(yè)資源配置、農(nóng)民多渠道增收、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)多渠道投入、農(nóng)業(yè)風險有效防控的市場化新機制。積極推進外向型農(nóng)業(yè)發(fā)展，進一步深化和推動農(nóng)業(yè)開放發(fā)展，大力支持符合條件的農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去，在國外建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，逐步形成新疆農(nóng)業(yè)國際化的新渠道、新機制和新態(tài)勢。