近年來，我國學(xué)前教育取得長足發(fā)展，但仍然是教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)，與日益增長的人民群眾的需求相比，學(xué)前教育發(fā)展不平衡不充分的問題愈加突出。隨著我國城市化進(jìn)程加快和“二孩”政策出臺(tái)，城市人口尤其是中心城市人口增長較快，入園難、入園貴的問題將更加突出。面對(duì)學(xué)前教育供需矛盾日漸明顯的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，一些全國人大代表和專家學(xué)者紛紛呼吁，加快學(xué)前教育立法進(jìn)程，出臺(tái)國家層面的統(tǒng)一單行的學(xué)前教育法，以便發(fā)揮法律對(duì)學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的保障作用。尤其應(yīng)在立法中明確學(xué)前教育的性質(zhì)、宗旨、目的，同時(shí)明確政府的責(zé)任，特別是管理體制、投入體制、辦園體制、教師隊(duì)伍建設(shè)、督導(dǎo)評(píng)估等。

學(xué)前教育仍是基礎(chǔ)教育短板

一直以來，入園難、入園貴都是老百姓反映強(qiáng)烈的問題。與此同時(shí)，多地發(fā)生的幼兒園虐童事件，更是不斷挑戰(zhàn)公眾的敏感神經(jīng)。學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，也是夯實(shí)義務(wù)教育的奠基工程。但長期以來，學(xué)前教育事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、人口等的發(fā)展，未能很好地協(xié)調(diào)，目前學(xué)前教育仍是基礎(chǔ)教育的短板。全國人大代表、安徽省宣城市市長張冬云通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些短板主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是學(xué)前教育資源總量不足。從總體上看，學(xué)前教育仍是基礎(chǔ)教育體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。以宣城市為例，目前，全市學(xué)前三年適齡幼兒數(shù)為57140 人，在園幼兒數(shù)為55197 人；預(yù)計(jì)到2020 年，全市3至5 歲幼兒將達(dá)到6.5 萬人，學(xué)位總量缺口5700 余個(gè)。

二是優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源短缺，公辦幼兒園比例低。2016 年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，在全國幼兒園中，民辦幼兒園占比達(dá)到64.3%，民辦幼兒園在園兒童占所有在園兒童的55%。優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的短缺，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)幼兒園成為“香餑餑”，一園難求。

三是幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)薄弱。根據(jù)教育部2013 年制定的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》，一所全日制幼兒園的全園教職工與幼兒比為1：5 至1 ：7，而目前幼兒園教職工與幼兒比遠(yuǎn)未能達(dá)到這個(gè)比例。2016 年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，全國在園兒童數(shù)為4413.86萬，需要幼兒園教職工630.5 萬，而全國幼兒園園長和教師共249.88萬人，幼師缺口達(dá)到380 萬。但受編制限制，大部分公辦幼兒園聘用了許多非編教師，導(dǎo)致非編教師同工不同酬的問題非常突出，影響了保教質(zhì)量。

四是財(cái)政投入嚴(yán)重匱乏。2017年中國幼兒園行業(yè)研究報(bào)告顯示，中國2016年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP 的比例為4.22%，低于7% 的世界平均水平。而不屬于義務(wù)教育階段的學(xué)前教育，只占國家教育總經(jīng)費(fèi)的7.2%，占總體GDP的0.3%，為2802 億元。相對(duì)于在園幼兒占全國普通教育總?cè)藬?shù)的17.3% 的比例，經(jīng)費(fèi)比例明顯過低。

政策措施成學(xué)前教育發(fā)展強(qiáng)力杠桿

國務(wù)院高度重視學(xué)前教育的改革發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)2020 年“基本普及學(xué)前教育”的戰(zhàn)略目標(biāo)，從2010年到現(xiàn)在，相繼出臺(tái)了一些政策文件。尤其是2010 年，為了落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010—2020》，《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）正式出臺(tái)?！皣畻l”明確要加大學(xué)前教育投入，并首次提出學(xué)前教育預(yù)算有科目、增量有傾斜、投入有比例、撥款有標(biāo)準(zhǔn)、資助有制度的“五有”財(cái)政投入體制。伴隨“國十條”等系列政策的頒布實(shí)施，我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展取得了歷史性進(jìn)步。

但與此同時(shí)，應(yīng)該看到，我國涉及學(xué)前教育的法律法規(guī)比較分散，不利于有效依法開展學(xué)前教育工作。目前，我國專門規(guī)范學(xué)前教育的法規(guī)和規(guī)章僅有1989 年出臺(tái)的《幼兒園管理?xiàng)l例》和1996 年出臺(tái)的《幼兒園工作規(guī)程》。而這些規(guī)定由于出臺(tái)時(shí)間較早，難以適應(yīng)學(xué)前教育發(fā)展的需要。

記者在采訪中了解到，學(xué)前教育立法其實(shí)早已進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的視野。全國人大及其教科文衛(wèi)委員會(huì)高度重視學(xué)前教育立法工作。2013年以來，教科文衛(wèi)委員會(huì)先后赴天津、安徽、云南、吉林、四川開展一系列調(diào)查研究，總結(jié)梳理各地學(xué)前教育發(fā)展和立法狀況，分析研判學(xué)前教育立法面臨的主要困難和問題；2015 年，全國人大常委會(huì)修改教育法，專門對(duì)學(xué)前教育作出了規(guī)定，明確國家制定學(xué)前教育的標(biāo)準(zhǔn)，加快普及學(xué)前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)，特別是農(nóng)村的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，要求各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持。此外，各地出臺(tái)了20多件地方性法規(guī)和規(guī)章，為規(guī)范學(xué)前教育和立法積累了經(jīng)驗(yàn)。

與此同時(shí)，教育部也為此做了大量工作，先后修訂《幼兒園工作規(guī)程》，出臺(tái)關(guān)于幼兒園建設(shè)、編制、衛(wèi)生保健等方面的具體政策，并已初步形成學(xué)前教育法專家建議稿。

據(jù)悉，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)將督促起草部門認(rèn)真研究采納代表提出的意見和建議，及時(shí)溝通了解工作進(jìn)展和重點(diǎn)難點(diǎn)問題，加快推動(dòng)學(xué)前教育立法進(jìn)程，促進(jìn)學(xué)前教育合理有序發(fā)展。

代表建議加快學(xué)前教育立法進(jìn)程

如果說學(xué)前教育發(fā)展中資源不足，特別是普惠性幼兒園不足，城鄉(xiāng)教育不均衡、教師隊(duì)伍的缺乏、質(zhì)量不高等，這些都是結(jié)果，那么，是什么原因造成的這些結(jié)果呢？業(yè)內(nèi)人士指出，更深層的原因在于沒有學(xué)前教育法對(duì)這些學(xué)前教育改革發(fā)展中的深層次難題、關(guān)鍵性體制機(jī)制問題作出明確規(guī)定。因此，要想從根本上解決這些長期積累的深層次的難題、關(guān)鍵性的體制機(jī)制和政策制度問題，必須要盡快研究出臺(tái)學(xué)前教育法，對(duì)上述問題作出明確規(guī)定。

學(xué)前教育立法一直是每年全國兩會(huì)期間的熱議話題。早在2000年，民進(jìn)中央就提出要用立法保障學(xué)前教育發(fā)展的提案。在今年3 月十三屆全國人大一次會(huì)議記者會(huì)上，教育部部長陳寶生就學(xué)前教育問題答道：“我們正在調(diào)研，會(huì)同有關(guān)部門抓緊起草學(xué)前教育法，這個(gè)事我們要加快進(jìn)度?！?/p>

今年是新一屆全國人大代表履職首年。為貫徹落實(shí)黨的十九大報(bào)告提出的“幼有所育”的新要求，有效解決學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展過程中存在的主要問題，切實(shí)保障學(xué)前教育持續(xù)健康發(fā)展，多位全國人大代表建議進(jìn)一步加快學(xué)前教育立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)國家層面統(tǒng)一的學(xué)前教育法。

“搞好頂層設(shè)計(jì)，越早越好。從教育系統(tǒng)看，義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育等相關(guān)法律都已頒布實(shí)施，而學(xué)前教育至今沒有全國性的法律，學(xué)前教育發(fā)展缺乏有力的法律保障和規(guī)范，抓緊研究制定學(xué)前教育法，是解決當(dāng)前學(xué)前教育面臨各種問題的迫切需要?！比珖舜蟠怼⒑颖笔嬷菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任、農(nóng)工黨河北省委會(huì)副主委、滄州市委會(huì)主委李麗華認(rèn)為，必須加快推進(jìn)學(xué)前教育立法，抓緊解決當(dāng)前影響學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的帶有根本性的深層次問題，為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展提供法律保障。

李麗華具體指出，學(xué)前教育立法首先應(yīng)明確學(xué)前教育性質(zhì)和地位，明確學(xué)前教育的公益性，將學(xué)前教育納入我國基本公共服務(wù)體系，保障所有學(xué)齡前兒童平等地接受學(xué)前教育的權(quán)利。其次，應(yīng)明確各級(jí)政府及其各部門職責(zé)。各級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。再次，應(yīng)明確各級(jí)政府財(cái)政投入機(jī)制。將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，確保公辦幼兒園正常運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)研究制定社會(huì)力量參與學(xué)前教育、多渠道籌措學(xué)前教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)的法律規(guī)定。最后，應(yīng)明確民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)職責(zé)，促進(jìn)民辦學(xué)前教育健康發(fā)展。此外，還應(yīng)在立法中明確學(xué)前教育教學(xué)內(nèi)容，從法律層面科學(xué)規(guī)定學(xué)前教育內(nèi)容、教學(xué)規(guī)劃、設(shè)置要求，有效避免小學(xué)化傾向，科學(xué)培養(yǎng)提高幼兒的全面素質(zhì)。

全國人大代表、寧夏回族自治區(qū)銀川市二十一小校長馬恒燕建議，盡快出臺(tái)學(xué)前教育法，健全法規(guī)，落實(shí)政府責(zé)任，保障學(xué)前教育的公益性，明確學(xué)前教師身份，保障教師工資等基本權(quán)益，建立教師補(bǔ)充機(jī)制，解決師資隊(duì)伍問題。同時(shí)，建議國家通過轉(zhuǎn)移支付、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，進(jìn)一步加大對(duì)西部地區(qū)學(xué)前教育支持，將西部邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)學(xué)前教育納入國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)基層幼兒園網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)；加大民族地區(qū)幼兒資助力度，逐步實(shí)現(xiàn)學(xué)前免費(fèi)教育。

“我國教育法律已覆蓋了從義務(wù)教育到高等教育階段，唯獨(dú)學(xué)前教育這一階段沒有單獨(dú)立法。建議將學(xué)前教育立法擺上更為重要的位置，加快立法進(jìn)程?！比珖舜蟠怼不帐≌逃綄?dǎo)委員會(huì)辦公室主任楊善竑建議，將學(xué)前教育的公益性、普惠性以及城市小區(qū)配套幼兒園建設(shè)等入法，著力予以推進(jìn)和落實(shí)。同時(shí)，應(yīng)確定專項(xiàng)中央支持各地?cái)U(kuò)大學(xué)前教育資源的財(cái)政資金，建立健全穩(wěn)定的中央財(cái)政資金投入機(jī)制，并向中西部傾斜，支持地方擴(kuò)大學(xué)前教育資源，改善辦園條件，并推進(jìn)普惠性幼兒園的發(fā)展。尤其是要積極推進(jìn)幼兒園的均衡發(fā)展。在大力發(fā)展公辦幼兒園的同時(shí)，要積極扶持舉辦普惠性民辦幼兒園，優(yōu)化學(xué)前教育資源配置，解決學(xué)前教育發(fā)展不均衡問題。

（摘自《中國人大》2018年第13期。作者為該刊特約記者）