近年來，互聯(lián)網(wǎng)及移動智能終端廣泛應(yīng)用和普及，未成年人逐漸成為網(wǎng)絡(luò)使用的主力軍。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第41次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2017年12月，19歲以下的青少年網(wǎng)民約占全體網(wǎng)民的23%，達1.64億，學(xué)生群體在職業(yè)結(jié)構(gòu)中占比最高，達24.8%。根據(jù)《第七次未成年人互聯(lián)網(wǎng)運用狀況調(diào)查報告》顯示，未成年人使用互聯(lián)網(wǎng)的比例為90.1%。其中，城市未成年人使用互聯(lián)網(wǎng)的比例達到92.9%，農(nóng)村未成年人使用互聯(lián)網(wǎng)的比例達到80.2%，聊天、交友、游戲等休閑娛樂是未成年人上網(wǎng)的主要目的。

未成年人網(wǎng)絡(luò)保護在發(fā)達國家和地區(qū)是十分受關(guān)注的議題，很多國家和地區(qū)都建立了相應(yīng)的保護機制，積極開展相關(guān)立法。目前，我國還沒有正式出臺未成年人網(wǎng)絡(luò)保護立法，也尚未建立起相對完善的未成年人保護機制，現(xiàn)有保護機制已經(jīng)滿足不了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展對未成年人網(wǎng)絡(luò)保護的要求。未成年人網(wǎng)絡(luò)保護涉及的問題比較多，但是傳統(tǒng)法律體系已經(jīng)對未成年人保護問題進行了體系化的建設(shè)，很多未成年人網(wǎng)絡(luò)保護的問題也需要通過傳統(tǒng)的未成年人保護制度體系予以解決，比如未成年人保護的主體責(zé)任問題、預(yù)防未成年人犯罪的問題，在傳統(tǒng)未成年人保護立法中都規(guī)定得比較明確。因此，未成年人網(wǎng)絡(luò)保護立法應(yīng)當(dāng)有針對性地解決一些突出問題。從實踐來看，目前未成年人網(wǎng)絡(luò)保護中比較突出的問題主要集中于四個方面：一是上網(wǎng)權(quán)利保障問題，主要解決如何實現(xiàn)未成年人平等、充分接入互聯(lián)網(wǎng)，享受受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)的問題；二是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理問題，主要解決對網(wǎng)上違法信息以及不適宜未成年人接觸的信息的管理問題；三是網(wǎng)絡(luò)游戲管理問題，主要解決網(wǎng)絡(luò)游戲的有效管理問題；四是網(wǎng)絡(luò)防沉迷，主要解決社會上良莠不齊的“網(wǎng)癮矯治機構(gòu)”的管理問題。這些問題本身都比較清楚，但是研究解決方案時，會發(fā)現(xiàn)如果通過單一的思路進行規(guī)制，都存在實踐上的障礙，這對我國未成年人網(wǎng)絡(luò)保護立法形成了挑戰(zhàn)。實際上每一個問題都存在兩面性，需要同時兼顧兩個方面。從國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室和國務(wù)院法制辦相繼就《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例》公開征求意見的相關(guān)過程稿中可以看到主管機關(guān)、監(jiān)管部門解決這些問題的思路和努力。本文試圖就未成年人網(wǎng)絡(luò)保護的重點問題進行雙向思考，提出相應(yīng)的制度建議。

關(guān)于未成年人上網(wǎng)權(quán)利保障問題的思考

未成年人上網(wǎng)權(quán)利主要是指未成年人能夠接觸、使用互聯(lián)網(wǎng)，通過互聯(lián)網(wǎng)獲取知識的權(quán)利。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的成熟和移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，未成年人能夠接觸互聯(lián)網(wǎng)的渠道越來越多，通過移動智能終端上網(wǎng)成為未成年人的主要途徑。根據(jù)CNNIC發(fā)布的《2015年中國青少年上網(wǎng)行為研究報告》，截至2015年12月，中國青少年網(wǎng)民規(guī)模達到2.87億，占中國青少年人口總體85.3%，遠高于2015年全國整體網(wǎng)民互聯(lián)網(wǎng)普及率（50.3%）。2015年，青少年網(wǎng)民使用手機上網(wǎng)的比例增加了2.4個百分點，達到90%；使用臺式電腦和筆記本電腦上網(wǎng)的占比分別為69%和39.5%。因此，從技術(shù)發(fā)展水平以及研究數(shù)字來看，我國未成年人上網(wǎng)權(quán)利的保障力度不斷增強，總體環(huán)境趨好。2002年，我國出臺了《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》，禁止網(wǎng)吧接納未成年人，該條例也被形象地稱為“網(wǎng)吧條例”。多年以來，該條例執(zhí)行得比較徹底，也十分深入人心。未成年人不能出入網(wǎng)吧，已經(jīng)成為社會普遍共識。

《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》出臺于21世紀初，互聯(lián)網(wǎng)剛剛開始普及，網(wǎng)吧與營業(yè)性歌舞娛樂場所相提并論，都是禁止未成年人出入的場所。然而隨著時代的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的潛力逐步凸顯，人們對互聯(lián)網(wǎng)的認識也發(fā)生了較大變化，以往認為互聯(lián)網(wǎng)不過是一種娛樂工具，但是現(xiàn)在來看，互聯(lián)網(wǎng)更是未成年人獲取知識的工具和平臺。接觸互聯(lián)網(wǎng)，對于未成年人來說是一項需要保障的權(quán)利。我國未成年人上網(wǎng)權(quán)利保障雖然總體情況良好，但是仍然存在東西部差異、貧富差異等不平衡狀況。由于經(jīng)濟發(fā)展水平發(fā)展高低不同，東部地區(qū)、沿海地區(qū)、城市地區(qū)未成年人享有更便利的上網(wǎng)渠道，一般家庭都配有電腦、寬帶，能夠滿足未成年人的上網(wǎng)需求，很多家長也會為未成年人配備移動智能終端，為未成年人上網(wǎng)提供便利。中西部地區(qū)、內(nèi)陸地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)未成年人還存在上網(wǎng)不便利的情況，甚至有一些貧困、偏遠地區(qū)，比如云南省，就有一些農(nóng)村地區(qū)，未成年人的家庭、學(xué)校都沒有配備或配備適合的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施（一些學(xué)校的電腦不能聯(lián)網(wǎng)）以保證其上網(wǎng)權(quán)利。同樣，富裕家庭和貧困家庭能夠保證未成年人上網(wǎng)的能力也明顯存在差異。

正是由于這種發(fā)展不平衡的情況，《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》有關(guān)禁止未成年人進入網(wǎng)吧的規(guī)定，在東部地區(qū)、沿海地區(qū)執(zhí)行情況較好，比如在上海、浙江等東部沿海地區(qū)，很少有網(wǎng)吧會違法接納未成年人。然而，在中西部等內(nèi)陸省份，一些貧困地區(qū)的未成年人上網(wǎng)的主要途徑往往就是通過網(wǎng)吧。這些未成年人除了網(wǎng)吧很難再找到其他的上網(wǎng)途徑，因此有很多網(wǎng)吧違法接納未成年人上網(wǎng)，同時還存在很多黑網(wǎng)吧。

有鑒于此，既要考慮對未成年人的網(wǎng)絡(luò)保護，同時也要考慮一部分未成年人上網(wǎng)權(quán)利得不到保障的問題。一方面繼續(xù)執(zhí)行《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》的禁止未成年人進入網(wǎng)吧的規(guī)定。對于經(jīng)濟水平較高的地區(qū)應(yīng)當(dāng)強化《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》的規(guī)定，固化長期以來未成年人不得進入網(wǎng)吧的普遍共識和觀念。另一方面解決一些地區(qū)、一些未成年人群體上網(wǎng)權(quán)利得不到保障的情況。通過制定發(fā)展規(guī)劃，重點解決這些地區(qū)貧困家庭未成年人上網(wǎng)渠道的問題。經(jīng)濟水平較低的地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，制定整體規(guī)劃，為未成年人上網(wǎng)權(quán)利保障提供解決方案。此外，無論是經(jīng)濟水平高或低的地區(qū)，都可以通過社區(qū)、圖書館等公益性上網(wǎng)場所建設(shè)來解決未成年人上網(wǎng)權(quán)利保障的問題。

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理問題的思考

當(dāng)前國內(nèi)在內(nèi)容管理方面的法規(guī)體系相對比較完善也比較嚴格，但是缺少專門針對未成年人的信息內(nèi)容管理制度。在違法信息之外，還存在著大量不適宜未成年人接觸的信息，對于未成年人的健康成長具有一定的危害性。《未成年人保護法》第三十四條列舉的禁止向未成年人傳播的信息，僅限于“淫穢、暴力、兇殺、恐怖、賭博等”信息，并未確立不適宜未成年人接觸的信息標準，而是直接采用了成年人的標準。實際上，淫穢、暴力、兇殺、恐怖、賭博等信息對于成年人來說，也屬于違法信息。從網(wǎng)絡(luò)有害信息包含的類型來講，主要在“九不準”的框架下，延伸為“十不準”“十一不準”等多種類型。其中“九不準”的說法為主流適用的條文，《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《電信條例》等規(guī)定采用該說法?！痘ヂ?lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》增加了“危害社會公德或者民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的”一項?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》延續(xù)了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》的做法，除了“九不準”內(nèi)容外，還明確將“編造并傳播虛假信息”等擾亂經(jīng)濟秩序和社會秩序、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等其他行為納入規(guī)范范圍。然而，上述規(guī)定都未對不適宜未成年人接觸的信息進行專門界定或者區(qū)分，這些信息內(nèi)容都屬于違法信息內(nèi)容，但是在這些違法信息以外，還存在一些只適宜成年人接觸，而不適宜未成年人接觸的信息。對于這一部分信息的管理，還屬于立法空白。

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理的問題既要考慮到違法信息的管理，也要注意到不適宜未成年人接觸的信息的存在。網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)提供者無法確保瀏覽其提供信息的對象是未成年人還是成年人?，F(xiàn)行的法律法規(guī)主要解決了違法信息的問題，但是對于不適宜未成年人接觸的信息，也需要設(shè)計相應(yīng)的管理手段。針對在違法信息之外大量存在的不適宜未成年人接觸的信息，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)提供者施加一定的管理責(zé)任，例如審查、顯著提示等方式，切實做到讓未成年人避免接觸不適宜其接觸的信息。在《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例（送審稿）》中就規(guī)定了不適宜未成年人接觸的信息提示制度，要求網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)提供者發(fā)布不適宜未成年人接觸的信息時，應(yīng)當(dāng)采取必要的技術(shù)手段進行瀏覽前提示。同時，有關(guān)主管部門也應(yīng)當(dāng)通過指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會等方式，制定一些不適宜未成年人接觸的信息的判斷標準。

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲管理問題的思考

互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)深入生活的方方面面，未成年人接觸互聯(lián)網(wǎng)的渠道更多、能力更強、需求也更大，其中網(wǎng)絡(luò)游戲是其接觸互聯(lián)網(wǎng)的主要內(nèi)容之一?！段闯赡耆司W(wǎng)絡(luò)保護條例（送審稿）》對網(wǎng)絡(luò)游戲的管理規(guī)定主要體現(xiàn)在第二十二條和第二十三條。條例（送審稿）第二十二條規(guī)定了游戲玩家實名驗證的要求，要求網(wǎng)絡(luò)游戲用戶提供真實身份信息進行注冊，有效識別未成年人用戶，以確定未成年人的身份并進行針對性的管理。條例（送審稿）中第二十三條規(guī)定了網(wǎng)游宵禁制度。

對于網(wǎng)絡(luò)游戲管理制度，特別是網(wǎng)絡(luò)宵禁管理措施，需要兼顧兩個角度。一方面，從嚴格保護未成年人身心健康的角度，有其合理性。一般來說，未成年人自控能力差，網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)又容易片面追求商業(yè)利潤。如果不對網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)尤其是面向未成年人的游戲服務(wù)設(shè)置規(guī)定，非常不利于未成年人的健康成長，也不利于為未成年人使用網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造良好的上網(wǎng)環(huán)境，因此有必要作出規(guī)定。從時間段上來看，這一時間段正是未成年人應(yīng)當(dāng)休息的時間，通過禁止該時間段玩游戲，在一定程度上是對未成年人發(fā)育和體質(zhì)的保護。對于監(jiān)管者來說，這一時間段也是監(jiān)管最薄弱的時間。以時間段的限制來實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)游戲管理，也有助于防止未成年人上網(wǎng)脫管現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，從可操作性的角度也有另一種思考。網(wǎng)絡(luò)游戲管理制度的核心在于有效識別未成年人的身份，依賴于網(wǎng)游實名注冊等配套制度的有效實施，否則一旦無法通過注冊信息來判斷用戶是否為未成年人，這項制度的有效性就將大打折扣。不難想象會有一些未成年人使用成年人身份證進行注冊，導(dǎo)致管理制度形同虛設(shè)。此外，未成年人迷戀網(wǎng)絡(luò)游戲的原因往往超出了網(wǎng)絡(luò)游戲本身，許多研究網(wǎng)絡(luò)游戲中未成年人心理和行為模式的文獻，都總結(jié)出了親子關(guān)系、校園氛圍以及不良同伴對于未成年人行為的直接影響效果，家庭和同伴是影響兒童青少年發(fā)展的兩個重要子系統(tǒng)。比如有研究指出，當(dāng)親子關(guān)系具有暴力、專制、溺愛、忽視等特征時，孩子最易沉迷網(wǎng)絡(luò)。

雙向思考網(wǎng)絡(luò)游戲管理問題，就不能一概而論，首先應(yīng)從立法上確定明確的法律制度，比如《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例（送審稿）》規(guī)定的“網(wǎng)絡(luò)宵禁制度”，在逐步解決實踐操作性的問題，比如目前可以考慮以大型網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)提供者以及主流網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品為抓手，即使不能實現(xiàn)管理制度百分之百覆蓋，但是只要重點解決未成年人對大型網(wǎng)絡(luò)游戲沉迷的問題，就能夠在很大程度上達到網(wǎng)絡(luò)游戲管理效果，有效防范未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲。比如騰訊公司的“王者榮耀”游戲擁有2億用戶，占據(jù)了近95%的手游市場份額。實現(xiàn)對該款游戲的管理，不僅可以有效促進實現(xiàn)管理目標，同時也能為其他網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)提供者產(chǎn)生標桿作用。

關(guān)于網(wǎng)癮矯治問題的思考

未成年人正日益成為網(wǎng)絡(luò)活動的主力軍，對網(wǎng)絡(luò)的沉迷嚴重威脅著未成年人的健康成長，網(wǎng)癮少年日益成為一個突出的社會問題。在此背景下，網(wǎng)癮矯治機構(gòu)應(yīng)運而生。我國青少年網(wǎng)癮矯治機構(gòu)開始多以公益性質(zhì)出現(xiàn)在北京、上海、廣州等大城市。2007年前后，隨著“網(wǎng)癮”這一概念不斷被強化，網(wǎng)癮矯治的市場需求不斷增加，戒除網(wǎng)癮學(xué)校、公司等盈利性質(zhì)的網(wǎng)癮矯治機構(gòu)便迅速出現(xiàn)。由于網(wǎng)癮矯治機構(gòu)以自發(fā)成立和運營為主，沒有全國統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)成癮矯治機構(gòu)資質(zhì)認定標準，網(wǎng)癮矯治機構(gòu)應(yīng)具備的條件、承辦人資質(zhì)等方面都缺乏明確規(guī)定，也沒有專門的主管機構(gòu)負責(zé)對其運營效能和結(jié)果進行評估。因此，網(wǎng)癮矯治機構(gòu)的質(zhì)量良莠不齊。

網(wǎng)癮的概念自1996年被提出來后，至今未有公認的醫(yī)學(xué)定義。作為最常用來診斷精神疾病的指導(dǎo)手冊，最新一版的美國《精神疾病診斷與統(tǒng)計手冊》也未將網(wǎng)癮列入其中。國內(nèi)的情況也是如此。2009年，衛(wèi)生部疾控局在相關(guān)文件中指出，“目前‘網(wǎng)絡(luò)成癮’定義不確切，不應(yīng)以此界定不當(dāng)使用網(wǎng)絡(luò)對人身體健康和社會功能的損害”。2013年，文化部、教育部等15個部門聯(lián)合發(fā)布的《未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲成癮綜合防治工程工作方案》也明確提出，“目前我國尚無符合國情的網(wǎng)癮診斷測評量表”。正是由于網(wǎng)癮的概念不清，我國對于網(wǎng)癮矯治機構(gòu)并未實行行業(yè)準入制度，也不存在行業(yè)資質(zhì)認定標準。當(dāng)前絕大多數(shù)網(wǎng)癮矯治機構(gòu)都不屬于醫(yī)療機構(gòu)，沒有納入到醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管體系，使得網(wǎng)癮矯治機構(gòu)市場呈現(xiàn)無序狀態(tài)。實踐中，網(wǎng)癮矯治機構(gòu)主要通過公司形式出現(xiàn)。然而，目前國內(nèi)企業(yè)注冊登記的經(jīng)營范圍中沒有“網(wǎng)癮治療”這個經(jīng)營項目。在工商注冊登記時，只要登記人符合國家法律法規(guī)內(nèi)注冊登記規(guī)定，手續(xù)齊全，工商部門都會予以注冊登記。這給網(wǎng)癮矯治機構(gòu)的大量出現(xiàn)提供了便利。

網(wǎng)癮矯治機構(gòu)的治理與規(guī)范面臨雙重難題，一方面網(wǎng)癮缺乏權(quán)威界定，另一方面未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)象層出不窮，時有未成年人因為沉迷網(wǎng)絡(luò)而發(fā)生的悲劇事件。解決這樣的難題，需要進行體系化的制度設(shè)計，全面考慮各方面的情況，從預(yù)防到引導(dǎo)到干預(yù)，區(qū)分網(wǎng)絡(luò)沉迷的不同階段和不同程度。首先，要求家庭、學(xué)校教育和引導(dǎo)未成年人正確使用網(wǎng)絡(luò)，預(yù)防和干預(yù)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)，由教育、衛(wèi)生計生等部門依據(jù)各自職責(zé)，組織開展預(yù)防未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)的宣傳教育。其次，對于已經(jīng)有沉迷網(wǎng)絡(luò)傾向的未成年人，學(xué)校應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)其監(jiān)護人開展家庭教育，配合家庭、社區(qū)及其他機構(gòu)進行教育和引導(dǎo)。教育、衛(wèi)生計生等部門也應(yīng)對未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)實施干預(yù)。最后，對于網(wǎng)絡(luò)沉迷比較嚴重的未成年人（網(wǎng)癮）進行醫(yī)療干預(yù)，出臺臨床診斷、治療標準，進行科學(xué)救助。從而，通過三個層次的制度設(shè)計，明確不同主體的各自責(zé)任，形成未成年人網(wǎng)絡(luò)防沉迷的體系化設(shè)計。

總體而言，對未成年人的保護，線上線下并非完全隔絕，線上問題本身具有現(xiàn)實復(fù)雜性，又往往需要通過線下尋找根源，謀求線下解決方案。未成年人網(wǎng)絡(luò)保護問題的解決，并不局限于網(wǎng)絡(luò)。傳統(tǒng)社會里，未成年人保護涉及國家、社會、學(xué)校、家庭等不同主體的責(zé)任，每個主體在各自范圍內(nèi)履行未成年人保護責(zé)任。然而網(wǎng)絡(luò)的橫向性打破了這一職責(zé)劃分界限，每一主體在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護的命題下，職責(zé)界限相互交叉，難以明確由某一主體在某一范圍內(nèi)實施保護。因此，未成年人網(wǎng)絡(luò)保護的問題都呈現(xiàn)出雙向性的特點，在解決思路上需要綜合考慮每種特點，避免通過單一手段、簡單思路來解決未成年人網(wǎng)絡(luò)保護中的主要問題。正如本文前述分析，在未成年人上網(wǎng)權(quán)利保障、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理、網(wǎng)絡(luò)游戲管理、網(wǎng)絡(luò)防沉迷等制度設(shè)計中，兼顧不同未成年人群體的不同特征，兼顧不同問題的不同表現(xiàn)形式，最終才能設(shè)計出科學(xué)、有效的未成年人網(wǎng)絡(luò)保護制度。

（摘自《中國信息安全》2018年第6期。作者為中國信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心副主任）