十三屆全國人大常委會履職伊始便啟動的大氣污染防治法執(zhí)法檢查，讓這部解決“心肺之患”的重要法律再次成為社會焦點。大氣污染防治法于1988年實施，后于1995年進行修正，2000年、2015年進行兩次修訂。其間，常委會開展的執(zhí)法檢查等監(jiān)督工作也為該法的貫徹落實和修改完善起到了積極的推動作用?？梢哉f，這部法律的發(fā)展史，正是全國人大及其常委會通過立法和監(jiān)督工作履職盡責、不斷推動我國生態(tài)文明建設向縱深發(fā)展的歷史見證。

到今年6月1日，大氣污染防治法實施整整30個年頭了。

自1988年6月1日實施以來，大氣污染防治法走過30年風雨歷程。它的貫徹實施、修改完善的歷程，體現(xiàn)了我們國家對生態(tài)環(huán)境尤其是大氣污染防治的日益關注與重視，也是全國人大及其常委會不斷加強立法和監(jiān)督工作、為生態(tài)環(huán)境保護貢獻人大力量的一個縮影。

應運而生：大氣污染防治法出臺

20世紀以來，經(jīng)濟的發(fā)展、人口的增加以及人類對于自然資源的加速消耗，引發(fā)了嚴重的環(huán)境污染，其中大氣污染尤為突出。比利時馬斯河谷煙霧事件、美國洛杉磯光化學煙霧事件、英國倫敦煙霧事件、日本四日市哮喘事件、北美死湖酸雨事件……因大氣污染導致的公害事件在造成巨大生命、財產(chǎn)損失的同時，對大氣環(huán)境也造成了不可低估的危害。

與此同時，20世紀70年代的中國，長期積累的環(huán)境污染問題也逐漸爆發(fā)出來，發(fā)生了諸如官廳水庫污染、松花江汞污染等影響頗大的污染事件，中央政府決定對全國的污染狀況特別是工業(yè)“三廢”對水源和空氣造成的污染進行調查。在對環(huán)境污染問題的認知和治理過程中，中國的環(huán)保事業(yè)正式拉開帷幕，大氣污染防治工作也開始著手。

尤其是十一屆三中全會后，我國在加強大氣環(huán)境管理、防治大氣污染方面制定了必要的政策和措施，各部門和地方也制定了一些部門規(guī)章和地方性法規(guī)，取得了一定成效。但就全國范圍來看，仍未能在全局上有效控制住大氣污染的發(fā)展趨勢。

在1987年召開的六屆全國人大常委會第二十一次會議上，時任城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部部長葉如棠作關于大氣污染防治法（草案）的說明時講道：“據(jù)近幾年部分城市對大氣環(huán)境質量的監(jiān)測，大氣中總懸浮微粒為每立方米600微克左右，相當于發(fā)達國家20世紀五六十年代大氣污染最嚴重的程度。除了粉塵和二氧化硫等主要大氣污染物質外，排放含有氟、氯、汞、砷、鉛和硫化氫等有毒物質的廢氣，雖發(fā)生在局部地區(qū)，但這些物質毒性較大，對人民群眾的生產(chǎn)、生活和身體健康危害嚴重。所以，大氣污染是我國環(huán)境保護中的一個突出問題?！痹谶@種情況下，急需一部專門法律對大氣污染防治進行綜合調整。

終于，我國第一部大氣污染防治法于1987年由六屆全國人大常委會第二十二次會議通過，自1988年6月1日起實施。該法主要針對工業(yè)和燃煤污染防治方面，共六章四十一條，包括總則，大氣污染防治的監(jiān)督管理，防治煙塵污染，防治廢氣、粉塵和惡臭污染，法律責任和附則。

曾深度參與大氣污染防治法起草工作的中國社科院法學所原研究員文伯屏在文章中介紹稱，這部法律主要以控制煤煙型污染為中心內(nèi)容，其總則和關于管理原則、管理制度的規(guī)定與1984年制定的水污染防治法的規(guī)定基本相同，但本著“區(qū)別對待，今后從嚴”的指導思想，在部分問題上作出了更明確有力的規(guī)定。

值得一提的是，大氣污染防治法審議通過時，時任全國人大常委會委員長彭真同志就此作了專門講話。他說，這個法很重要，要加強宣傳，要宣傳它的重要性、必要性，對于法的每一重要條款，要一條一條地進行宣傳。他強調，辦好這件事，還是要走群眾路線，做好宣傳，使全體人民、使我們的每一個干部和群眾都重視環(huán)境保護，把它與生產(chǎn)同樣重視，把防治污染作為人們遵守的一項社會公德，使之形成風氣。由此可見全國人大常委會領導同志對我國大氣污染防治工作的高度重視。

這部法律的出臺，真正將法律的手段應用到大氣污染防治工作中，對大氣污染防治具有里程碑意義。1987年，時任全國人大法律委副主任委員宋汝棼在接受《瞭望周刊》采訪時曾表示，有了大氣污染防治法，將有兩個突出的好處：“一是有更多的單位和領導對污染的防治重視起來了，治理污染日見成效。二是有了法律，環(huán)保部門等執(zhí)法單位就有了與違法行為作斗爭的武器。隨著我國經(jīng)濟建設的發(fā)展和人民科學文化水平的提高，隨著全社會對這一問題認識的提高，這一法律對我國的大氣污染防治工作將會起到更積極的作用?！?/p>

兩條腿走路：監(jiān)督力促法律落實

大氣污染防治法頒布后，囿于當時對大氣污染嚴重狀況和發(fā)展趨勢認識不足，所規(guī)定的防治措施不夠有力，加上我國大氣污染防治領域出現(xiàn)的一些新變化，致使1987年制定的大氣污染防治法難以適應形勢需要。于是，全國人大常委會分別于1995年和2000年對該法進行了修改。

大氣污染防治法的不斷完善，背后是國家法制的不斷進步。改革開放以來，我國大力加強社會主義民主法制建設，立法工作取得了巨大成就。然而，在推進依法治國的最初進程中，法律的權威還沒有真正樹立起來，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象還較為普遍和嚴重地存在。

對此，1991年底，七屆全國人大常委會委員長萬里提出，要把對法律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查同制定法律放在同等重要的地位，并從1992年開始了全國人大常委會的執(zhí)法檢查。至九屆全國人大常委會，李鵬委員長同樣十分重視人大監(jiān)督工作，提出要把監(jiān)督工作放在與立法工作同等重要的位置，緊緊圍繞黨和國家工作的大局，進一步加大監(jiān)督力度，改進監(jiān)督方式，完善監(jiān)督程序，增強監(jiān)督實效。

按照這一指導思想，大氣污染防治法執(zhí)法檢查被提上議程。1999年5月，全國人大常委會組織5個執(zhí)法檢查組，赴北京、上海、西安、蘭州和沈陽五市進行大氣污染防治法執(zhí)法檢查，檢查內(nèi)容側重于燃煤和汽車尾氣污染的治理情況。其間，檢查組聽取了國家經(jīng)貿(mào)委、國家環(huán)?？偩值认嚓P部門及五市人大、政府有關大氣污染防治法實施情況的匯報，實地考察了一些企業(yè)污染治理情況，視察了城市鍋爐改造、汽車尾氣治理等方面的情況，多次召開由環(huán)保專家、基層代表和企業(yè)負責人參加的座談會，廣泛聽取各方面的意見、建議。

除了法律監(jiān)督，在工作監(jiān)督方面，九屆全國人大常委會改變了以往隨機聽取“一府兩院”工作報告的做法，要求每次常委會會議都至少聽取一個執(zhí)法檢查報告和一個工作報告。在九屆全國人大常委會第十次會議上，常委會就聽取和審議了執(zhí)法檢查組關于檢查大氣污染防治法實施情況的報告和國務院關于北京市大氣污染防治情況的報告。

為了增強監(jiān)督實效，全國人大常委會還建立了反饋制度，將執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和委員們在審議報告時提出的意見、建議及時轉交國務院有關部門，相關部門也要將改進工作的情況及時向常委會作出反饋。大氣污染防治法執(zhí)法檢查也照此進行。

此外，全國人大常委會將執(zhí)法檢查與法律的修改、完善相結合。在大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告中，時任全國人大常委會副委員長鄒家華指出，我國城市大氣環(huán)境形勢依然十分嚴峻，酸雨污染日益突出，污染造成的危害不斷加劇。而造成這一現(xiàn)狀的原因，一是以煤為主的能源結構造成煤煙型污染嚴重；二是汽車數(shù)量急劇增長，汽車尾氣污染嚴重；三是地面揚塵和沙塵暴造成總懸浮顆粒物濃度偏高，荒漠化加劇導致沙塵暴頻率增加；四是工業(yè)污染源造成城市局部地區(qū)污染嚴重。結合執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問題，歷經(jīng)三審于2000年修訂通過的大氣污染防治法，從1987年的四十一條法律條文增加到六十六條，內(nèi)容上從集中力量抓重點城市的大氣污染防治、加強機動車污染防治、加大城市揚塵的控制力度、禁止超過排放標準排放污染物、實行大氣污染物排放的總量控制和許可制度、建立排污收費制度、強化法律責任等方面，進一步完善了相關規(guī)定。

與時俱進：法律規(guī)范日益完善

2000年大氣污染防治法修訂后，我國又相繼出臺了一系列政策措施，出重拳強化污染防治：制定實施《大氣污染防治行動計劃》，主要污染物排放總量控制制度、排污收費制度等大氣污染防治主要法律制度逐步落實，大氣污染防治標準不斷完善，檢測體系不斷健全，相關配套法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和政策措施也逐步完善。

但是，在取得積極成效的同時，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，我國大氣污染防治又面臨新的挑戰(zhàn)。機動車保有量急劇增加，我國大氣污染正向煤煙與機動車尾氣復合型過渡，區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，霧霾等重污染天氣頻發(fā)。

為進一步摸清大氣污染防治現(xiàn)狀，十二屆全國人大常委會再發(fā)力，于2014年5月至9月，由陳昌智、沈躍躍、艾力更·依明巴海副委員長帶隊，組成5個檢查組，分赴10省（市）進行大氣污染防治法執(zhí)法檢查，同時委托其他21個省（區(qū)、市）人大常委會進行自查。

其后，沈躍躍副委員長作執(zhí)法檢查報告時指出，這一時期我國大氣污染防治法貫徹實施中仍存在諸多問題，如結構性污染問題突出，有的地方政府及部門執(zhí)法監(jiān)管責任落實不到位，部分企業(yè)防治污染的主體責任不落實，應對區(qū)域性復合型大氣污染的工作措施不完善，大氣污染防治法律法規(guī)不夠健全等。尤其是，距離上次修訂已過十幾年，此時的大氣污染防治法顯現(xiàn)出諸多弊端：源頭治理薄弱，管控對象單一；總量控制范圍較小，重點難點針對不夠；問責機制不嚴，處罰力度不夠……針對當前大氣污染防治現(xiàn)狀，盡快修改完善大氣污染防治法成為當務之急。

而此次執(zhí)法檢查在查找問題的過程中，也廣泛征求了各方面對大氣污染防治法修改的意見和建議，為第二次修訂打下了基礎。2014年12月，時任環(huán)境保護部部長周生賢向十二屆全國人大常委會第十二次會議作大氣污染防治法修訂草案的說明時指出，該草案以新修訂的環(huán)境保護法為依據(jù)，全面落實《大氣污染防治行動計劃》提出的各項制度措施，主要遵循四條原則：一是源頭治理，協(xié)同管控；二是綜合施策，突出重點；三是強化責任，從嚴管理；四是立足當前，著眼長遠。經(jīng)過三次審議，修訂后的大氣污染防治法于2015年8月29日表決通過。

全程參與此次修訂工作的法工委行政法室的一位工作人員在接受記者采訪時表示，修訂過程中，全國人大常委會始終堅持以人民為中心，充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用，對燃油質量標準、煤炭銷售監(jiān)管等有爭議的問題進行了協(xié)調，在矛盾的焦點上“下刀”，原法幾乎每一條都作了修改。

“大氣污染防治法是新修訂的環(huán)保法通過后修改的第一部單項法，主要體現(xiàn)了四個方面的進步?！痹谛侣劙l(fā)布會上，時任全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛(wèi)東指出，進步主要表現(xiàn)在：一是以改善大氣環(huán)境質量為目標，強化地方政府的責任，加強對地方政府的監(jiān)督。二是堅持源頭治理，從推動轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、調整能源結構的角度完善相關制度。三是抓主要矛盾，解決突出問題。對目前大氣污染的主要污染源來源于燃煤、工業(yè)、機動車的實際作了具體規(guī)定，對重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治、重污染天氣的應對措施也作了明確要求。四是加大了處罰的力度。新修訂的法律條文有129條，其中法律責任條款有30條，規(guī)定了大量具體的有針對性措施，并有相應的處罰責任。具體的處罰行為和種類接近90種，提高了這部法律的可操作性和針對性。

攻堅克難：“法律巡視”劍指頑瘴痼疾

近年來，全國上下對大氣污染防治的重視程度達到了前所未有的高度。在今年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記再次強調，堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)是重中之重，要以空氣質量明顯改善為剛性要求，還老百姓藍天白云、繁星閃爍。

為學習宣傳和貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和全國生態(tài)環(huán)境保護大會精神，貫徹黨中央關于打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決策部署，推動解決人民群眾關注的突出環(huán)境問題，十三屆全國人大常委會在開局之年即聚焦大氣污染防治工作，將大氣污染防治法執(zhí)法檢查作為監(jiān)督工作的重中之重，由栗戰(zhàn)書委員長掛帥擔任執(zhí)法檢查組組長，王晨、沈躍躍、丁仲禮副委員長、楊振武秘書長和環(huán)資委高虎城主任委員任副組長，于今年5月至6月，分成4個小組，分別赴河南、內(nèi)蒙古、山西、陜西、山東、河北、安徽、江蘇8個省區(qū)開展執(zhí)法檢查工作。同時，委托其他23個省（區(qū)、市）人大常委會開展自查，實現(xiàn)了執(zhí)法檢查全覆蓋。

檢查結束后，常委會特意加開一次專門會議，聽取審議大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告，并結合審議報告開展專題詢問。栗戰(zhàn)書委員長在十三屆全國人大常委會第四次會議上作關于檢查大氣污染防治法實施情況的報告，并指出，這次執(zhí)法檢查有幾個突出特點：一是深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想，檢查組帶頭宣講，并號召各方面以實際行動確保黨中央關于打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的決策部署落到實處。二是始終堅持“依法”原則，執(zhí)法檢查全過程、各方面都以法律為依據(jù)為準繩。三是充分發(fā)揮“法律巡視”監(jiān)督利劍作用，敢于動真碰硬，開展隨機抽查，深入查找重點地區(qū)、重點領域、重點行業(yè)存在的突出問題。四是創(chuàng)新檢查方式，召開五級人大代表和群眾代表、專家學者座談會，傾聽民意、集中民智；把重要的法律條款梳理為調查問卷，推動政府部門和企業(yè)負責人學法用法普法；同省（區(qū)）人大常委會就法律實施情況初步交換意見，上下協(xié)力推動法律全面有效實施。會上，還審議作出了《全國人民代表大會常務委員會關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》，以此凝聚打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的最大共識。

可以說，這次高規(guī)格的執(zhí)法檢查，不僅對大氣污染防治工作起到了積極的推動作用，更為人們提供了一個人大監(jiān)督的經(jīng)典范本。閉幕會上，栗戰(zhàn)書委員長濃墨重彩地闡述和強調了人大監(jiān)督的定位和原則、指向和重點、vurmZCJ9psGW5851c7xZhQ==形式和方法，為新時代開展人大監(jiān)督工作指明了方向。

腳踏實地、動真碰硬，全國人大常委會的精彩表現(xiàn)贏得了社會的廣泛贊譽。輿論普遍認為，全國人大及其常委會作為國家權力機關，切實履行憲法法律賦予的職責，主動作為、積極作為，通過法律實施監(jiān)督，以法律的武器治理污染，用法治的力量保衛(wèi)藍天，充分體現(xiàn)了新一屆全國人大常委會堅決貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的政治自覺和責任擔當，顯示了全國人大常委會對打贏污染防治攻堅戰(zhàn)和藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的高度重視，增強了全國人民打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的信心。

大氣污染屬于“疑難頑癥”，是一塊非常難啃的“硬骨頭”。從全世界治理的情況來看，大氣污染治理從來都不是一蹴而就的，這是一場大仗、硬仗、苦仗。但令人欣喜的是，從20世紀70年代至今，我國大氣污染防治工作逐步深入，取得了顯著成效。這期間，全國人大及其常委會將人民所望視作人大所向，充分發(fā)揮立法和監(jiān)督職能，不斷推動完善大氣污染防治相關法律制度，切實推動法律貫徹落實。有言道：“關山初度塵未洗，策馬揚鞭再奮蹄?！比藗兿嘈牛珖舜笠欢〞掷m(xù)發(fā)力，為加強生態(tài)文明建設進一步貢獻人大力量！

（摘自《中國人大》2018年第15期。作者為該刊記者）