在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，總理在政府工作報(bào)告中提出“要深化財(cái)稅體制改革。健全地方稅體系，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌也對(duì)房地產(chǎn)稅征收的目的、征收的對(duì)象和范圍、計(jì)稅的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，及推進(jìn)的程序和步驟做了具體說(shuō)明。

開(kāi)征房地產(chǎn)稅已是大勢(shì)所趨，只是時(shí)間早晚的問(wèn)題。有關(guān)房地產(chǎn)稅的一些關(guān)鍵問(wèn)題，筆者認(rèn)為有必要進(jìn)一步厘清和商榷。

為什么要開(kāi)征房地產(chǎn)稅

一提到房地產(chǎn)稅，普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，其主要目的是為了抑制高房?jī)r(jià)。

而史耀斌的表述是“房地產(chǎn)稅的主要作用就是調(diào)節(jié)收入分配、籌集財(cái)政收入”。這表明開(kāi)征房地產(chǎn)稅的目的不是簡(jiǎn)單地為了抑制房?jī)r(jià)。

道理很簡(jiǎn)單，房?jī)r(jià)的高低最終由供需關(guān)系決定，而影響供需關(guān)系及房?jī)r(jià)的因素很多。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)均表明：房地產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)影響極其有限。國(guó)外有百余年征收房地產(chǎn)稅的歷史，但并沒(méi)有抑制房?jī)r(jià)的上漲和房地產(chǎn)泡沫的破滅。

中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的實(shí)踐也表明，政府的政策對(duì)住房市場(chǎng)的供需關(guān)系及房?jī)r(jià)有著決定性的影響力。

每每為保增長(zhǎng)出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)刺激政策都會(huì)帶來(lái)房?jī)r(jià)的跳漲；“招拍掛”為土地財(cái)政提供便利；貨幣政策也是房?jī)r(jià)變化的動(dòng)因。

2016年房?jī)r(jià)飆升與貨幣超發(fā)，居民加杠桿密切相關(guān)。如今居民從怕負(fù)債到高負(fù)債，居民杠桿率按BIS的數(shù)據(jù)已高達(dá)47%。按國(guó)內(nèi)相關(guān)研究，2017年居民總負(fù)債達(dá)45.5萬(wàn)億元，占GDP的比重從2013年的30.7%上升至55%，其增速之快已超過(guò)2008年美國(guó)金融危機(jī)前居民債務(wù)的增速。

居民負(fù)債的成倍增長(zhǎng)必然帶來(lái)房?jī)r(jià)翻番，一線城市有房的居民都被千萬(wàn)元化了。短期內(nèi)高杠桿拉動(dòng)房地產(chǎn)企穩(wěn)和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但高負(fù)債、高杠桿的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)不可小視。

盡管中國(guó)居民負(fù)債占GDP比重仍低于發(fā)達(dá)國(guó)家，但考慮到國(guó)民收入分配中，居民部門份額僅占GDP的60%，這意味著居民負(fù)債占居民可支配收入的比重接近90%，居民舉債能力接近極限。

更需要警醒的是，居民的高儲(chǔ)蓄率是維系整個(gè)金融安全的穩(wěn)定器。2017年居民存款余額64萬(wàn)億元，持續(xù)呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，居民貸款增量超過(guò)存款增量，居民貸款占居民存款比重達(dá)到70.7%，居民開(kāi)始由資金供給方轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金需求方。

一旦居民儲(chǔ)蓄的護(hù)城河崩塌了，政府和企業(yè)的騰挪空間就消失了，融資成本上升對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型將失去有力的支撐。顯然，盲目加杠桿政策不可持續(xù)。

不從根本上厘清中國(guó)住房?jī)r(jià)格飛漲的原因，僅寄托房地產(chǎn)稅可以一招制勝是很不現(xiàn)實(shí)的。

開(kāi)征房地產(chǎn)稅是為了籌集財(cái)政收入

筆者認(rèn)為，這一點(diǎn)值得商榷。眾所周知，當(dāng)下中國(guó)宏觀稅負(fù)并不低，大口徑的宏觀稅負(fù)即財(cái)政預(yù)算收入加上政府基金收入等占GDP的35%左右，雖低于北歐福利國(guó)家，卻高于許多人均GDP過(guò)4萬(wàn)美元的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)體。這也正是近兩年政府大規(guī)模減稅的動(dòng)因。

政府工作報(bào)告釋放出“大力簡(jiǎn)政減稅減費(fèi)”的積極信號(hào)，將減稅上升為推進(jìn)供給側(cè)改革的核心手段，可見(jiàn)其意義重大。

減稅的范圍從以往僅限于企業(yè)所得稅擴(kuò)展至個(gè)人所得稅和進(jìn)口關(guān)稅等多方面。

此外，政府還要一步清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，調(diào)低部分政府性基金征收標(biāo)準(zhǔn)，階段性降低企業(yè)“五險(xiǎn)一金”繳費(fèi)比例，降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格，降低一般工商業(yè)電價(jià)，降低過(guò)路過(guò)橋費(fèi)用和清理大中介服務(wù)收費(fèi)等，為企業(yè)生存與發(fā)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

在這樣一個(gè)減稅的大背景下，開(kāi)征房地產(chǎn)稅與其說(shuō)是籌集財(cái)政收入，不如說(shuō)是調(diào)整稅種，有減有增，優(yōu)化財(cái)稅結(jié)構(gòu)，為健全地方稅收體制鋪路。

更確切地說(shuō)，開(kāi)征房地產(chǎn)稅不是簡(jiǎn)單增加一個(gè)新稅種或多收一點(diǎn)稅，而是對(duì)稅種的調(diào)整，現(xiàn)有與房地產(chǎn)稅相關(guān)和重疊的稅種，如房產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、契稅、印花稅和營(yíng)業(yè)稅等有交叉重疊的部分要進(jìn)行減或并的調(diào)整。

其次，房地產(chǎn)稅即便是地方稅的一個(gè)新稅種，也不可能成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。目前地方稅收收入除上述與房地產(chǎn)相關(guān)稅種外，還有資源稅、車船稅、與中央分享的增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，還有一些非稅收收入。且其征收的成本大于現(xiàn)存的稅種。

從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，不動(dòng)產(chǎn)稅雖占地方稅收收入的70%-80%，但占地方財(cái)政總收入的比重并不高，僅30%左右，中央和省政府的轉(zhuǎn)移支付占總收入的35%，銷售稅占7%，收費(fèi)收入占22%，特許經(jīng)營(yíng)許可（如酒牌稅）和公共設(shè)施使用費(fèi)和其他占10%。

因此，中國(guó)需要什么樣的稅種、什么樣的稅收結(jié)構(gòu)、中央與地方的稅收收入如何分配，既不過(guò)度增加國(guó)民的稅負(fù)，又可保障基本的公共服務(wù)供給，更關(guān)鍵的是如何提高稅收收入的使用效率，讓稅收收入取之于民、用之于民，才是健全稅收體制的關(guān)鍵。

開(kāi)征房地產(chǎn)稅是調(diào)節(jié)收入分配

當(dāng)下能讓百姓認(rèn)可開(kāi)征房地產(chǎn)稅的理由就是讓住豪宅、占有多套房和過(guò)度投機(jī)炒房的人多付稅，這可以抑制社會(huì)的財(cái)富再分配不公。

我認(rèn)同房地產(chǎn)稅的主要目的和功能是調(diào)節(jié)財(cái)富的分配。但如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可能還有許多先決條件需要審慎考慮。

首先是中國(guó)的國(guó)情。

中國(guó)城鎮(zhèn)住房由公有制向商品化的轉(zhuǎn)變不過(guò)是近30年的事情。住房制度改革不僅使廣大城鎮(zhèn)居民告別了幾代同堂、住房嚴(yán)重的短缺，改善了住房條件，也使他們生平第一次擁有了屬于自己實(shí)物資產(chǎn)—住房，更為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)打造了一個(gè)全新的房地產(chǎn)業(yè)。

2002-2006年間，隨著土地招拍掛的全面實(shí)施，地價(jià)高漲、水漲船高，房?jī)r(jià)一路飆漲。國(guó)外的房?jī)r(jià)收入比多在4：1-6：1之間，中國(guó)大城市的房?jī)r(jià)超過(guò)家庭收入的10-20多倍。

1950-1960年代出生的人趕上了房改房、1970年代出生的人趕上了經(jīng)濟(jì)適用房，1980-1990年代以后出生的人只能面對(duì)高價(jià)的商品房，耗盡幾代人的儲(chǔ)蓄或背負(fù)高額的負(fù)債才有了自有住房。

老百姓對(duì)住房的商品化和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是做出巨大貢獻(xiàn)的。如今百姓的自有住房還沒(méi)住熱乎，高房?jī)r(jià)已經(jīng)讓人不堪重負(fù)，如果普遍地開(kāi)征房地產(chǎn)稅，前后政策顛覆性的變化，如何讓百姓有更多的獲得感、幸福感和安全感。

其次是官邸制改革遲遲不到位。

所謂的官邸制就是對(duì)政府高級(jí)官員在任職期，為滿足住房和工作需要做出的一種特殊安排，但官員對(duì)這種住房只有居住權(quán)沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，卸任后自動(dòng)搬出。

在國(guó)外，各國(guó)根據(jù)本國(guó)的國(guó)情都有自己的官邸制。美國(guó)上至總統(tǒng)下至省、市長(zhǎng)都可享受政府提供的官邸。卸任后則要搬出官邸或放棄住房補(bǔ)貼。德國(guó)的高級(jí)公務(wù)員都享受官邸制?？偫肀仨毴胱≌峁┑墓氽?，但各部長(zhǎng)可靈活選擇：進(jìn)駐官邸或住自己的房子或租房，享受政府補(bǔ)貼。盡管各國(guó)官邸制有所不同，但卸任后搬出是一個(gè)常態(tài)。

中國(guó)早在2013年在黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中就提出探索實(shí)行官邸制。但改革進(jìn)展緩慢。不少地方、不少官員利用手中的權(quán)力為自己建別墅、建豪宅，異地升遷頻頻，占據(jù)的房產(chǎn)多多。一些官員不僅為自己和家人多占住房，還占地建豪華的陰宅。官邸制出臺(tái)有利于保證房地產(chǎn)稅的繳納的公平公正。

第三，房地產(chǎn)信息體系不健全。

開(kāi)征房地產(chǎn)稅要對(duì)城鄉(xiāng)居民房屋產(chǎn)權(quán)狀況有一本產(chǎn)權(quán)清晰、數(shù)據(jù)詳實(shí)的細(xì)賬。目前，統(tǒng)計(jì)部門和相關(guān)住房主管部門建立住房信息系統(tǒng)搞了好幾年了，連城鎮(zhèn)存量房的數(shù)據(jù)（面積、套數(shù)）都沒(méi)有，更不要說(shuō)有多少人在全國(guó)各地?fù)碛卸嗵鬃》俊⑹莿e墅、豪宅還是普通住宅；在存量住房產(chǎn)權(quán)中多少是軍產(chǎn)、央產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)、私產(chǎn)、共有產(chǎn)權(quán)、小產(chǎn)權(quán)等。對(duì)住房的種類、數(shù)量、價(jià)值和空間分布沒(méi)有準(zhǔn)確、完整、清晰的登記和信息系統(tǒng)，就無(wú)法為開(kāi)征房地產(chǎn)稅摸清稅源、制定合理的稅率提供依據(jù)。此外，住房信息系統(tǒng)除產(chǎn)權(quán)登記外，還應(yīng)包括產(chǎn)權(quán)變更、交易、繼承和租賃等，這樣才能通過(guò)重稅和嚴(yán)信貸政策對(duì)頻繁買賣住房的炒房者進(jìn)行制約。

第四，按住房評(píng)估值開(kāi)征房地產(chǎn)稅。

財(cái)政部史耀斌副部長(zhǎng)透露開(kāi)征房地產(chǎn)稅的一個(gè)細(xì)節(jié)就是按評(píng)估值計(jì)征，而不是從量計(jì)征，如按住房的面積、套數(shù)征收或減免等。的確，從價(jià)計(jì)征即參考住房的市場(chǎng)價(jià)格確定的評(píng)估值是國(guó)際慣例，因?yàn)樽》康奈锢硖卣骱徒?jīng)濟(jì)價(jià)值最終都要反映到住房?jī)r(jià)格上，同價(jià)同稅，人人平等。

需要指出的是，這可以保障房地產(chǎn)稅的橫向公平，卻無(wú)法解決縱向不公平的問(wèn)題，這種縱向的不公突出表現(xiàn)在：一是用房?jī)r(jià)收入比或房?jī)r(jià)財(cái)富比衡量，由于人們收入和財(cái)富差距的客觀存在，房?jī)r(jià)占中低收入家庭的收入和財(cái)富比較高，在50%-70%，而占高收入家庭收入和財(cái)富比較低，按評(píng)估值計(jì)征稅只考慮房產(chǎn)的價(jià)值不考慮居民家庭收入，征收房地產(chǎn)稅產(chǎn)生的結(jié)果可能是累退的，導(dǎo)致中低收入家庭稅負(fù)大于高收入家庭。二是按評(píng)估值計(jì)征常常掩蓋了持有房產(chǎn)凈資產(chǎn)與部分負(fù)債家庭的稅負(fù)不一樣的事實(shí)，貸款購(gòu)房的剛需族既要還貸款又要支付房地產(chǎn)稅的負(fù)擔(dān)會(huì)較重；三是稅負(fù)與收入的流量的不匹配。房地產(chǎn)稅是對(duì)房產(chǎn)財(cái)富的存量征稅，稅負(fù)常常會(huì)出現(xiàn)與居民家庭的當(dāng)期收入不匹配。

如何兼顧保房地產(chǎn)稅的橫向和縱向公平，既保障中低收入家庭的基本住房消費(fèi)權(quán)，又要適當(dāng)調(diào)節(jié)高收入家庭住房消費(fèi)與投資，以達(dá)到縮小財(cái)富差距和消費(fèi)差距的目的都需要在房地產(chǎn)稅稅基或稅率設(shè)計(jì)中給予考慮。

幾點(diǎn)政策建議

1. 鑒于開(kāi)征房地產(chǎn)稅的主要目的是調(diào)節(jié)財(cái)富分配差距，促進(jìn)社會(huì)公平，無(wú)論是立法還是地方政策設(shè)計(jì)就不要盲目地與地方財(cái)政收入多寡掛鉤。一些地方稅收收入不足可以通過(guò)中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付解決。

2. 為提高房地產(chǎn)稅實(shí)施的可行性，房地產(chǎn)稅的征收可借鑒重慶的經(jīng)驗(yàn)，先從高收入家庭別墅、高檔住房（房產(chǎn)價(jià)值超過(guò)當(dāng)?shù)仄骄狄欢ū壤┖驼加卸嗵鬃》坷塾?jì)價(jià)值較高的起步，這既有利于縮小財(cái)富差距，對(duì)占有土地住房資源較多和住房投機(jī)產(chǎn)生有效制約，也可對(duì)長(zhǎng)期空置住房征稅，以鼓勵(lì)閑置住房進(jìn)入租賃市場(chǎng)，增加租賃房供給，減少政府負(fù)擔(dān)，優(yōu)化資源配置。

3. 加快與房地產(chǎn)稅制相關(guān)的配套改革，包括財(cái)稅體制、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信息披露、資產(chǎn)評(píng)估和糾紛調(diào)解機(jī)制等，提高房地產(chǎn)稅改革的整體性、相關(guān)性和系統(tǒng)性，體制機(jī)制的健全才能從制度上保障房地產(chǎn)稅的合法性、合理性和公正性。用總理的話來(lái)說(shuō)就是“有恒產(chǎn)者有恒心，讓各類產(chǎn)權(quán)的所有者安心，給所有合法產(chǎn)權(quán)所有者都吃上長(zhǎng)效的定心丸”。

（摘自4月2日《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》。作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員）