20世紀(jì)90年代以來，中國城市化進(jìn)程不斷加快，大中小城市及城市群高速發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)、城市社會、城市生活日新月異。與此同時(shí)，巨大人口壓力、高強(qiáng)度公共服務(wù)責(zé)任、多元化社區(qū)形態(tài)，衍生出復(fù)雜的城市問題，有效治理難度極大。

如何調(diào)整優(yōu)化我國社會治理體系及其運(yùn)行機(jī)制，提升基層治理能力，持續(xù)為居住在城市中的人們營造出獲得感和幸福感，成為重大現(xiàn)實(shí)問題。

新挑戰(zhàn)：“城市病”疊加，治理負(fù)擔(dān)和治理風(fēng)險(xiǎn)陡增

當(dāng)前，許多城市人口聚集、治理負(fù)擔(dān)過重，帶來各種“城市病”：居住擁擠、環(huán)境臟亂、交通擁堵、安全隱患突出、公共資源不足、違章搭建難減、歷史遺留問題難解、流動人口管理難落實(shí)等。

由于城市發(fā)展進(jìn)程被高度壓縮，城市與社會發(fā)展碎片化趨勢明顯。長期以來，不少城市發(fā)展中過于注重城市形象，欠缺對城市空間與使用者關(guān)系的理解，出現(xiàn)“貌”與“人”的割裂。政府在城市治理中所給予的資源在城市不同空間、不同人群中的分配是不均勻的。從空間來說，以城市中心的歷史街區(qū)、商品房小區(qū)、單位制社區(qū)或老舊小區(qū)為主，忽視了城中村、城鄉(xiāng)接合部等；從對象來說，多以擁有戶籍的本地居民為主，忽視了在大城市中以體力勞動為主要謀生手段的流動人口。這些地區(qū)往往面臨公共資源不足、公共服務(wù)短缺，又因居住成本低廉，聚集大量流動人口，成為“城市病”高發(fā)地區(qū)。

中國城市化進(jìn)程體現(xiàn)出地方政府對市場和社會的主導(dǎo)。這一方面加大了政府治理的負(fù)擔(dān)，不利于治理的專業(yè)化，同時(shí)基層政府作為“排頭兵”，稍有不慎就可能引發(fā)社會沖突，治理風(fēng)險(xiǎn)增大；另一方面，出于自上而下的行政壓力，一些城市仍以“運(yùn)動式治理”為主，缺少常規(guī)治理機(jī)制，導(dǎo)致政策缺少連貫性，不利于治理成果的有效積累。

在城市基層治理面臨的上述問題和挑戰(zhàn)背后，我們需要思考兩個(gè)根本性的問題。第一，我們該如何理解城市？城市應(yīng)被當(dāng)作一個(gè)機(jī)械工程進(jìn)行建設(shè)，還是應(yīng)被當(dāng)作生態(tài)系統(tǒng)來理解？第二，在城市建設(shè)及基層治理的實(shí)踐中，政府、市場、社會三者之間的邊界該如何劃分？如何培育社會，使之達(dá)成一個(gè)三者之間較為均衡的局面，實(shí)現(xiàn)人們的美好生活需要？

新趨勢：社區(qū)治理呈現(xiàn)交叉混合型，綜合治理鼓勵(lì)公眾參與

當(dāng)前，我國城市發(fā)展和城市建設(shè)處在一個(gè)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。城市空間中黃金地段減少，城市品質(zhì)意識強(qiáng)化，居民維權(quán)意識提高帶來城市建設(shè)成本增加，都使得開發(fā)型、運(yùn)動式的城市擴(kuò)展模式和粗放型、一刀切的城市管理模式難以持續(xù)。在此背景下，與“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”社會治理新格局相呼應(yīng)，城市基層社會治理探索大致通過城市社區(qū)治理和城市綜合治理兩個(gè)方面進(jìn)行。

當(dāng)前城市社區(qū)治理模式大致可以分為政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型、社會自治型和交叉混合型。

政府主導(dǎo)型多出現(xiàn)在老舊街區(qū)，制度優(yōu)勢明顯、資源充足，但需要有精干的基層帶頭人，這一類型社會被動、居民參與不足、社區(qū)缺少活力。

市場主導(dǎo)型多出現(xiàn)新建商品房社區(qū)，以大型開發(fā)商為依托，資源配置能力強(qiáng)，發(fā)展?jié)摿^大，但也存在著市場失靈等問題。

社會自治型是較為理想化的類型，要求社區(qū)規(guī)模較小、內(nèi)部人際網(wǎng)絡(luò)相對稠密，有可能出現(xiàn)在有理想主義帶頭人的新建商品房社區(qū)，也有可能出現(xiàn)在有自治傳統(tǒng)的老舊小區(qū)，最大的問題是資源支持匱乏、操作路徑不明。

交叉混合型是當(dāng)前新趨勢，政府有意識地借助社會各界的力量，希望形成一種自上而下的政府推動與自下而上的公眾參與相互結(jié)合的路徑。但目前，參與各方之間還較多地停留在交叉混合而非有機(jī)融合的階段。

較之社區(qū)治理，城市綜合治理展現(xiàn)出更為動態(tài)的過程，更多涉及城市具體規(guī)劃的制定和演變，大規(guī)模騰退、疏解和安置項(xiàng)目的實(shí)施，城市空間、產(chǎn)業(yè)和人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型等。

當(dāng)前各地試點(diǎn)為解決各類“城市病”而采取的城市綜合治理嘗試，一個(gè)較為明顯的趨勢是：政府主導(dǎo)的加強(qiáng)和對公眾參與的鼓勵(lì)。政府主導(dǎo)的加強(qiáng)主要體現(xiàn)在資源聚集和政策創(chuàng)新上，基層政府采取多級聯(lián)動的模式，加大配備城市建設(shè)資源的力度，并輔以政企合作的政策創(chuàng)新。對公眾參與的鼓勵(lì)，則主要體現(xiàn)于多種方式構(gòu)建“政府主導(dǎo)下的社會參與”。如在歷史街區(qū)的保護(hù)更新中，搭建集政府、專家、居民于一體的公共參與平臺。

新思維：以完整生態(tài)系統(tǒng)新視域觀照城市治理

盡管現(xiàn)有探索已經(jīng)在一定程度上視角下移，初步實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，但在深層觀念上，仍普遍以單純的經(jīng)濟(jì)效益對城市空間、人口分層，對城市作為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)性和整體性的理解還很不夠，對“社會”的理解也尚顯狹窄。

未來，在治理思維上，亟待以生態(tài)系統(tǒng)的新視域理解城市，樹立城市基層治理的整體觀和全局觀。盡管城市有政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多重功能，但最本質(zhì)、最重要的仍是居住功能。一個(gè)可以“讓生活更美好”的城市應(yīng)該是一個(gè)社會結(jié)構(gòu)各部分互賴互嵌的完整生態(tài)系統(tǒng)，由此延伸的包容性，讓各階層人群都可在城市中安身立命。

歷史上的北京胡同在社會結(jié)構(gòu)上可以觀察到寺院、王府、朱門大戶、升斗小民之間相互依賴的關(guān)系。《美國大城市的死與生》的作者、規(guī)劃學(xué)家簡·雅各布斯同樣認(rèn)為，“多樣性是城市的天性”。她考察了美國的許多城市特別是大城市，得出的結(jié)論是：充滿活力的街道和居住區(qū)都擁有豐富的多樣性，而失敗的城市地區(qū)多樣性都明顯匱乏。

城市人口的疏解、功能的調(diào)整不應(yīng)是徹底切除某一部分功能，導(dǎo)致生態(tài)結(jié)構(gòu)斷裂和失衡，而應(yīng)在不損害生態(tài)系統(tǒng)功能完整的前提下，對一些不符合需求的枝葉裁剪修整。由此，城市基層治理中，要樹立生態(tài)系統(tǒng)觀，重視作為“物”的城市空間與作為“人”的城市使用者之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)，重視在城市中各社會群體的有機(jī)關(guān)聯(lián)。

在治理機(jī)制上，需要探索各部門、各層級之間的聯(lián)動方式，建立城市系統(tǒng)治理的長效機(jī)制。具體來說，變單項(xiàng)治理為綜合治理，變“運(yùn)動式治理”為常規(guī)化治理，變單打獨(dú)斗為多部門聯(lián)動，變“剛性管理”為“柔性治理”。

在治理主體上，應(yīng)倡導(dǎo)多元共治，拓寬社會參與意涵。要拓寬社會參與的主體范圍，不僅包括長期居住的戶籍人口，還包括大量為城市服務(wù)的流動人口。

在治理方式上，要推動社會治理重心向基層下移，切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)，培育公眾主體性，使其成為政府政策執(zhí)行的緩沖帶和意見交換帶。這樣才能使政府行動后隱，減少摩擦，從深層次上探索政府行政治理與社會自我調(diào)節(jié)系統(tǒng)的銜接、互動與融合。

（摘自《半月談》2017年第23期。作者為中國社會科學(xué)院社會學(xué)所副研究員）