2017年6月28日,杭州市人大常委會審議通過了一項決定,對已經施行9年多的《杭州市道路交通安全管理條例》予以修改。其中,最為引人關注的是,該條例第70條刪除了“扣留非機動車并托運回原籍”的有關規(guī)定。
為何會有如此變動?這緣于杭州市民潘洪斌的一封普通信件。正是因為這封信,全國人大常委會啟動了針對《杭州市道路交通安全管理條例》的備案審查程序,最終“撬動”杭州市人大常委會修改了這部地方性法規(guī)。
備案審查,這個對普通人有點陌生的詞語正越來越頻繁地進入公眾視野。
2017年12月24日,全國人大常委會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告提交常委會會議審議。這是全國人大常委會歷史上首次對備案審查工作進行專項審議,也是備案審查工作情況首次向社會全面公開。
中國政法大學法學院院長焦洪昌指出,此次工作報告,將黨中央加強備案審查和合憲性審查工作的有關決定,落實為人大的實際行動,“這種配合、執(zhí)行非常有力有效”。同時,也回應了人民的關切,滿足了人民群眾的知情權?!斑@次報告很有可能成為一個先例,進而實現(xiàn)常態(tài)化、制度化?!苯购椴J為。
備案審查有助于維護國家法制統(tǒng)一
“我們經??吹礁魇礁鳂拥姆ㄒ?guī)、司法解釋及其他規(guī)范性文件,這些由不同國家機關制定的規(guī)范性文件有時存在與憲法法律相沖突、抵觸的情況,為維護國家法制自上而下的統(tǒng)一,必須對規(guī)范性文件進行備案審查。”全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹如此解釋備案審查工作的必要性。
潘洪斌被杭州市交警查處的時間是2015年10月10日。當他騎著一輛外地牌照的電動自行車,途經杭州環(huán)城北路與莫干山路口時,被執(zhí)勤交警攔下。依據(jù)《杭州市道路交通安全管理條例》,他的電動車將被交警扣留并托運回原籍,而相關費用需要他自己承擔。
沒有了電動車,潘洪斌的日常出行將受到影響??墒墙痪耙婪ㄐ惺隆?,似乎沒有可以“通融”的余地。怎么辦?潘洪斌此時想到了備案審查——只有建議全國人大常委會啟動備案審查程序,才有可能讓這一違反行政強制法等上位法的規(guī)定得以糾正。而這樣,不但會保障潘洪斌本人的合法權益,還會維護和潘洪斌有著相同遭遇的其他市民的權益。按照規(guī)定程序,經過全國人大常委會法工委與杭州市人大常委會等部門的溝通協(xié)調,最終,潘洪斌一封看似不起眼的信件推動了一部地方性法規(guī)的修改完善。
2004年5月,全國人大常委會在法制工作委員會內設立法規(guī)備案審查室,專門承擔對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的具體審查研究工作,為全國人大常委會履行備案審查職責提供服務保障。不過,一段時間以來,備案審查的程序、工作進展等情況并不為外界所知曉,這也引發(fā)了一些學者對備案審查制度“備而不用”的質疑。
而此次公布則回應了質疑。報告顯示,截至2017年12月上旬,十二屆全國人大以來的近五年時間內,全國人大常委會法工委共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件,其中,屬于全國人大常委會備案審查范圍的達到79%;全國人大常委會辦公廳共接收報送備案的規(guī)范性文件4778件。
“只要存在問題,就會一追到底”
按照法律規(guī)定,公民個人、企業(yè)事業(yè)組織等有向全國人大常委會提出備案審查建議的權利。由于“一張郵票一個信封,就能‘撬動’最高國家權力機關的審查”,這種依申請進行審查的方式凸顯了我國人大制度的優(yōu)越性,也最為社會所關注。
除潘洪斌案外,此次報告還公布了多起案例。如2016年,內蒙古律師苗永軍提出審查建議,請求全國人大常委會法工委對有關司法解釋規(guī)定“附條件逮捕”制度的問題進行審查研究,經法工委與最高人民檢察院溝通,相關司法解釋已停止執(zhí)行。2017年,4位學者聯(lián)名提出審查建議,要求對涉及人口與計劃生育的地方性法規(guī)中關于“超生即辭退”的規(guī)定進行審查研究,全國人大常委會法工委于2017年9月致函有關地方人大常委會,建議對有關地方性法規(guī)中類似的控制措施和處罰處分處理規(guī)定作出修改。目前,已有一個地方對相關地方性法規(guī)作出修改。
最為引人關注的是,2016年以來,全國人大常委會法工委還收到了普通公民提出的近千件審查建議,這些建議均針對最高人民法院制定的有關夫妻共同債務承擔規(guī)定的司法解釋。據(jù)悉,經過與最高人民法院溝通研究,該問題近期有望得到解決。
而除了依申請進行審查外,法工委還可以依職權進行審查、有重點地進行專項審查。
據(jù)了解,十二屆全國人大以來,法工委對報送備案的60件行政法規(guī)、128件司法解釋逐件進行主動審查研究,審查發(fā)現(xiàn)5件司法解釋存在與法律不一致或者其他問題,及時研究提出了處理意見。
針對部分地方出臺“雷人法規(guī)”突破法律規(guī)定、損害法律尊嚴,少數(shù)地方規(guī)定的預算審查監(jiān)督內容超出本級人大及其常委會的職權范圍,部分地方涉稅規(guī)范性文件違法違規(guī),以及一些地方關于自然保護區(qū)的法規(guī)與上位法規(guī)定不一致等問題,法工委還多次開展了專項審查。
2017年6月,在黨中央通報甘肅祁連山自然保護區(qū)存在的突出問題及其深刻教訓后,法工委對專門規(guī)定自然保護區(qū)的49件地方性法規(guī)集中進行專項審查研究,并致函要求有關地方對相關地方性法規(guī)進行全面自查和清理。目前,已有30個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會書面反饋清理情況和處理意見,已修改、廢止相關地方性法規(guī)35件,擬修改、廢止680件。
“可以說,不管哪個渠道進入備案審查視野的有問題的法規(guī)或司法解釋,我們都沒有放過。對于公民、組織提出的審查建議,我們逐一認真研究、逐一審查。存在問題的,我們一定會跟制定機關溝通、督促糾正,到現(xiàn)在為止沒有放過一件明顯同憲法法律相抵觸的規(guī)范性文件。”梁鷹強調,“只要存在問題,就會一追到底。”
裝上“牙齒” 讓備案審查“硬”起來
黨的十八屆三中、四中全會分別對加強備案審查工作提出要求。黨的十九大報告明確提出,加強憲法實施和監(jiān)督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威。
“對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開展備案審查,是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權,是全國人大常委會履行憲法法律監(jiān)督職責的一項重要工作?!比珖舜蟪N瘯üの魅紊虼阂鲌蟾鏁r指出。
沈春耀坦承,當前備案審查制度和能力建設仍然不足,一是當前有關方面對新形勢下備案審查工作的重要性認識不夠;二是有件必備尚未完全落實,備案范圍有待進一步厘清,報送備案不規(guī)范、不及時甚至漏報的情況仍有發(fā)生;三是審查標準、程序和督促糾正機制等不夠明確規(guī)范,有關制度剛性不足,約束力不強。此外,制定機關超越立法權限、突破上位法規(guī)定等問題不同程度存在,常態(tài)化清理機制有待建立健全。至于如何加強和改進,沈春耀此前曾表示,“裝上牙齒”讓監(jiān)督“硬”起來是重要一環(huán)。
梁鷹透露,在法工委對相關規(guī)范性文件進行備案審查、提出研究意見后,也有個別機關超過了要求的期限,“最長的甚至有5年以上沒有糾正的”。梁鷹表示,為了推動增強備案審查的制度剛性,近年來法工委正在逐步探索建立函詢、提醒、約談、通報、督促等工作機制,2018年考慮開展“回頭看”,對已經提出研究意見、制定機關沒有及時進行糾正的,進行集中清理,督促糾正,對于拒不糾正的違憲違法文件,將啟動撤銷程序這一“撒手锏”。
“備案審查的終極目標,不是要針對誰、糾正誰、否定誰,而是通過審查、糾正,讓規(guī)范性文件與國家憲法、法律保持一致,保持中央政令暢通。同時讓相關方面意識到,自己制定的文件隨時會受到人大常委會的監(jiān)督,從而增強依法用權的意識?!绷胡棌娬{。
焦洪昌則指出,考慮到備案審查室作為法工委下面的工作機構,權威性要弱一些,人手也不多,要完成大量的備案審查工作會比較困難。他認為,“最好是在全國人大下面設立專門委員會,備案審查室的工作可以直接納入專委會,這對于加強備案審查,立良法、促善治,推動憲法實施監(jiān)督,將起到重要作用?!保ㄗ髡邽楣饷魅請笥浾撸?/p>