韋一，李冉，徐從廣，阮小倫，汪丹丹，鄭名怡

（1.安徽省建筑科學(xué)研究設(shè)計(jì)院規(guī)劃分院，安徽 合肥 230032；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)技術(shù)學(xué)院，安徽 合肥 230001）

0 前言

2018年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出“提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能”，這實(shí)質(zhì)上是在村莊發(fā)展中牢固樹立并切實(shí)貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的進(jìn)一步行動(dòng)戰(zhàn)略。2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，提出改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)[1]。廣德縣地處長三角地區(qū)，多年來村莊基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域建設(shè)的碩果使其領(lǐng)先于許多地區(qū)，具備了鄉(xiāng)村振興第二階段發(fā)展的條件。村莊發(fā)展規(guī)劃的編制，就是為村莊未來建設(shè)與發(fā)展制定的宏偉藍(lán)圖。

1 現(xiàn)階段村莊發(fā)展分析

錢村位于廣德縣城西南邊緣，距離縣城5分鐘車程。村域面積28048畝，2018年，錢村行政村下轄15個(gè)自然村，3396人。依據(jù)地理區(qū)位關(guān)系將錢村劃分為三大網(wǎng)格，網(wǎng)格之間在村民意識(shí)、村落心態(tài)、產(chǎn)業(yè)格局方面均存在質(zhì)與量的雙重差異。

第一網(wǎng)格，自由建設(shè)，使得宅基過大，公共空間局促。村莊建設(shè)缺乏管理，建筑密度并不大，但戶圈圍墻，占用公共空間，靠近山邊的村民組以戶為單位零散建設(shè)，戶均宅基地高達(dá)556.15m2，人均建設(shè)用地僅有281.2m2，宅基地占建設(shè)用地比例高達(dá)59.72%。村民愿意有償退出多余宅基，對(duì)集中建設(shè)的必要性理解較淺顯，集中建設(shè)積極性不高。

第二網(wǎng)格，山?jīng)_地區(qū)，建設(shè)空間不足，村民沿山邊，順地勢(shì)階梯狀、線性建設(shè)村莊，宅前、宅間留有大量難利用土地，使得人均建設(shè)用地偏大，達(dá)376.97㎡。宅基地占建設(shè)用地比例僅有27.36%。村民大多愿意退出多余宅基，愿意遷入中心村。

第三網(wǎng)格，谷沖地區(qū)，沖外有開闊的平原，多作為優(yōu)質(zhì)水田，村莊則沿山路順山勢(shì)蔓延，村民劈山建房導(dǎo)致山?jīng)_內(nèi)村莊線性延伸過長，浪費(fèi)公共資源，戶均宅基地284.02m2，而人均建設(shè)用地面積卻高達(dá)446.26m2，宅基地占建設(shè)用地比例僅有17.22%。村民關(guān)注公共設(shè)施發(fā)展，急于改變偏遠(yuǎn)落后的現(xiàn)狀，愿意退出多余宅基，愿意外遷，甚至遷入中心村。

2 鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵性問題與建設(shè)策略

依據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，錢村之所以未能進(jìn)入下階段發(fā)展，是因?yàn)槿鄙偌w制度框架，缺少村莊建設(shè)體系，同時(shí)缺少下階段村莊發(fā)展藍(lán)圖。

2.1 發(fā)展的關(guān)鍵性問題

2.1.1 鄉(xiāng)村振興的引導(dǎo)方向

鄉(xiāng)村振興的三大關(guān)鍵詞：城郊、土地、產(chǎn)業(yè)，高階段目標(biāo)就是“三農(nóng)問題”合理轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)村養(yǎng)育農(nóng)民，農(nóng)民常住農(nóng)村”，尊重城郊特殊城鎮(zhèn)化進(jìn)程的規(guī)律，促使產(chǎn)生村莊新格局[2]。

2.1.2 配套政策的空白填補(bǔ)

現(xiàn)階段，政策完全傾向于農(nóng)村居民點(diǎn)的硬件建設(shè)，而當(dāng)前農(nóng)村最大的問題還是“土地經(jīng)濟(jì)”，如何讓土地變相轉(zhuǎn)化，既節(jié)約土地資源，又產(chǎn)生附加價(jià)值，再反過來推動(dòng)村莊建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，政策制定是關(guān)鍵。土地政策創(chuàng)造生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙重價(jià)值，用以反哺村莊。

2.1.3 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局限性平衡

傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展多為“農(nóng)業(yè)發(fā)展”，而城郊的農(nóng)村，因特殊的地理區(qū)位關(guān)系，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)更加多元，只有鼓勵(lì)創(chuàng)新，關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)共同富裕。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的騰飛將徹底實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興[3]。

2.2 村莊建設(shè)的路徑

錢村實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的建設(shè)路徑，是一個(gè)以土地政策為基礎(chǔ)的“三步走”戰(zhàn)略，最終目的在于將村莊自己的資源，用于自己的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、土地、經(jīng)濟(jì)、村莊的良性循環(huán)。建設(shè)過程的核心基礎(chǔ)是“政策”，而土地政策既是背景也是“動(dòng)力”。

——2020年，進(jìn)行宅基整理，形成初期經(jīng)濟(jì)效益

土地“增減掛”政策支持，采用資金獎(jiǎng)補(bǔ)，首批實(shí)現(xiàn)空置老宅、閑置空宅、廢棄舊宅的約230戶退出復(fù)墾，創(chuàng)造初期價(jià)值，投入下階段村莊建設(shè)。初階收益用于二階村莊建設(shè)，初階土地政策延續(xù)至二階。

——2025年，推動(dòng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民穩(wěn)定增收

架構(gòu)居民點(diǎn)格局，采用不均衡建設(shè)方式引導(dǎo)農(nóng)民向新村集聚，進(jìn)一步推進(jìn)宅基退出復(fù)墾政策。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，改良農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。二階土地持續(xù)收益推動(dòng)新村建設(shè)，全面政策支撐實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

——2030年，形成新村格局，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格均衡發(fā)展

全面建成永久性居民點(diǎn)，形成三網(wǎng)格均衡發(fā)展，農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民主要收入源，城鄉(xiāng)設(shè)施全面均等化，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.3 階段目標(biāo)

2018年，政策制定、規(guī)劃和宣傳期，是后續(xù)村莊建設(shè)的謀劃階段；2020年，宅基復(fù)墾期，零星宅基復(fù)墾的要求，需要土地政策的協(xié)調(diào)；2025年，全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)，政策制定，有效引導(dǎo)人口集中建設(shè)；2030年，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村功能區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略支撐的全域村莊規(guī)劃

規(guī)劃提取錢村“丘、水、村、齋”四大特質(zhì)資源，發(fā)展自然環(huán)境潛力，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)與人居環(huán)境提升為核心，以節(jié)約耕地、綠色發(fā)展為指導(dǎo)思想，嚴(yán)守耕地紅線，切合實(shí)際的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

3.1 村莊發(fā)展定位

“山間谷地、世外桃源”，打造以“優(yōu)質(zhì)生態(tài)山水環(huán)境”為資源基礎(chǔ)，“農(nóng)業(yè)+生態(tài)”為村莊發(fā)展主線，“禪修+養(yǎng)老”為產(chǎn)業(yè)特色，寫意山水畫境為出發(fā)點(diǎn)，承載鄉(xiāng)愁、展示農(nóng)耕文化為情懷，兼容城郊生活方式，建設(shè)以富民強(qiáng)村為目標(biāo)的城市近郊復(fù)合型村莊[4]。

3.2 村莊建設(shè)格局

與人口預(yù)測(cè)關(guān)聯(lián)，各階段村莊建設(shè)格局差異明顯，最終形成1個(gè)中心村、2個(gè)自然村的永久性居民點(diǎn)格局。2020年，基本保持現(xiàn)狀15個(gè)自然村格局不變；2025年，各自然村初階向中心村集聚，自然村由15個(gè)建設(shè)至10個(gè)，各自然村開始向三處永久性居民點(diǎn)集聚；2030年，基本形成“1+2”的村莊建設(shè)格局。

3.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

3.3.1 以生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與保持為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式

有機(jī)稻田：在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和優(yōu)質(zhì)水田范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地資源的流轉(zhuǎn)，大規(guī)模的有機(jī)水稻的生態(tài)化種植，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)規(guī)?；⒐芾硇畔⒒娃r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

毛竹種植：將已有的毛竹種植片區(qū)進(jìn)行整合，恢復(fù)部分山體生態(tài)功能，提高林業(yè)單位經(jīng)濟(jì)價(jià)值，形成產(chǎn)銷初加工為一體的優(yōu)質(zhì)毛竹基地。

退宅還耕：通過宅基地改革，把握城郊型村莊特殊的城鎮(zhèn)化規(guī)律，引導(dǎo)村莊集聚，實(shí)施宅基復(fù)墾、舊村整治、設(shè)施改良三大工程，集約利用土地資源。

退耕還林：結(jié)合農(nóng)業(yè)復(fù)墾及農(nóng)業(yè)設(shè)施改造工程，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，保持山體空間的完整性，退出低產(chǎn)農(nóng)田或其它性質(zhì)農(nóng)用地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益雙盈[5]。

3.3.2 全面淘汰現(xiàn)狀落后的家具制造企業(yè)，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境主體空間

合理利用國家政策，以引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收為目標(biāo)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程[6]。淘汰影響村內(nèi)整體發(fā)展格局的家具企業(yè)及作坊型工業(yè)，整合土地資源用于發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)避免工業(yè)廢棄物污染，保持優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境。

3.3.3 竹海林原，生態(tài)養(yǎng)老禪修基地

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的關(guān)鍵點(diǎn)，是主打生態(tài)品牌，利用城郊區(qū)位優(yōu)勢(shì)，通過農(nóng)村“三權(quán)分立”，以農(nóng)宅用地為基礎(chǔ)，打造“竹海林原，生態(tài)養(yǎng)老禪修”基地，重點(diǎn)發(fā)展“生態(tài)禪修+養(yǎng)老服務(wù)+農(nóng)業(yè)觀光”三項(xiàng)服務(wù)產(chǎn)品。

4 關(guān)鍵性政策建議

要實(shí)施規(guī)劃，需要強(qiáng)大的政策支持：宅基確權(quán)后的差別化有償退出，是實(shí)施“用地節(jié)地”規(guī)劃的策略基礎(chǔ)；土地復(fù)墾及土地增加掛的政策調(diào)整，是實(shí)施“鄉(xiāng)村現(xiàn)代化”的必要過程；嘗試性的土地三權(quán)分置改革，是全面推進(jìn)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)的根本動(dòng)力[7]。

4.1 村民自治

4.1.1 延長土地承包權(quán)

進(jìn)行科學(xué)合理的土地確權(quán)，延長土地承包年限，給村民吃一顆定心丸。

4.1.2 允許宅基交換

協(xié)調(diào)土地權(quán)屬，自愿交換或置換宅基，統(tǒng)一分配，為集中新建新村或遷建至永久性居民點(diǎn)提供土地基礎(chǔ)條件。

4.1.3 嘗試三權(quán)分置

遷建后的村民舊宅和宅基，區(qū)位或建筑質(zhì)量較好的，可暫不復(fù)墾，由村集體所有，統(tǒng)一租賃利用。

4.1.4 發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)

鼓勵(lì)發(fā)展各種形式的村集體經(jīng)濟(jì)，制定完善的村集體收益使用和分配制度。

4.2 土地政策

4.2.1 宅基確權(quán)，有償退出宅基

進(jìn)行宅基地測(cè)繪確權(quán)，明確合規(guī)、不合規(guī)的宅基范圍與面積，依據(jù)復(fù)墾區(qū)位、地類的差異，制定不同的退宅獎(jiǎng)補(bǔ)政策，有償退出宅基。

4.2.2 整合資源，零星宅基復(fù)墾

有針對(duì)性的整合零星宅基復(fù)墾，采用批次復(fù)墾方案，小規(guī)模分散式跨階段的復(fù)墾村民突出的各類宅基地。

4.2.3 價(jià)值轉(zhuǎn)化，指標(biāo)流動(dòng)獎(jiǎng)補(bǔ)

制定土地“增加掛”相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對(duì)復(fù)墾后有效的指標(biāo)，依據(jù)性質(zhì)、地類的差異，給予建設(shè)用地指標(biāo)、村莊建設(shè)資金的獎(jiǎng)補(bǔ)。

4.3 集體經(jīng)濟(jì)

結(jié)合土地政策，規(guī)劃考慮村集體需求，獲得更多的“公地”，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)增收入。包括“村集體所有的各類設(shè)施”、“區(qū)位較好村莊遷建后不復(fù)墾”“集中征地后預(yù)留小規(guī)模發(fā)展備用地”等等。

5 結(jié)語

當(dāng)今中國正處于全面建成小康社會(huì)的決策期，城市以外的廣大農(nóng)村地區(qū)是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵區(qū)域。近些年，國家尤其重視農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)，安徽省在實(shí)施“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展戰(zhàn)略中也在不斷強(qiáng)調(diào)村莊全域發(fā)展的重要性與功能性。縱觀江南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊建設(shè)規(guī)律，“新常態(tài)”下的村莊全域建設(shè)，無疑是一條致力于尋求人、經(jīng)濟(jì)與自然和諧相處的發(fā)展路徑。